Kuluneella 1990-luvulla Itämeren alueen ympäristöyhteistyön piirissä on esitetyt näkemykset paikkatietojärjestelmien tarjoamista mahdollisuuksista päätyivät 1998 hyväksyttyyn Itämeren kestävän kehityksen Baltic 21-ohjelmaan (4). Ohjelma oli Itämeren neuvoston laatima ja sen laatimiseen osallistuivat kaikki Itämerta ympäröivät valtiot sekä Euroopan komissio. Ohjelma oli laadittu täydentämään kansainvälisiä ja kansallisia hankkeita sekä myös esim. Helcomin toimintaa. Tarkoituksena oli perustaa yhteisiin indikaattoreihin perustuva informaatio ja raportointijärjestelmä Itämeren alueelle. Työn oli ohjelman mukaan tarkoitus perustua jo olemassa olevaan toimintaan ja sen soveliaiksi koordinoijiksi kaavailtiin mm. EU:n ympäristöorganisaatiota EEA:ta (European Environmental Agency) ja EUROSTAT-tilastotoimistoa. (Ympäristöministeriö 1999b, 32; UNEP 1997, 7.)
Aiheeseen liittyvä kansainvälinen yhteistyö oli kuitenkin ehditty käynnistää jo aikaisemmin. Ensisijainen tehtävä on ollut tarkoitukseen soveltuvien karttapohjien luominen Itämeren valuma-alueelta. Vuonna 1993 aloitetun BGIS-projektin tavoitteena oli saattaa valuma-alueen karttalaitokset vapaasti kaikkien käytössä olevaan, ajanmukaistettuun ja digitaaliseen muotoon. Suomesta Suomen ympäristökeskus oli mukana BGIS-projektissa. Hanke eteni pilottiprojektien kautta ja yhdistyi myöhemmin ns. MapBSR-hankkeeseen. Tarkoituksena oli luoda jo olemassa olevien karttapohjien rinnalle 1:1000 000 mittakaavassa oleva karttalaitos, joka mahdollistaisi GIS-pohjaiset analyysit. Digitaalisten karttapohjien potentiaalinen käyttäjäkunta arvioitiin sangen laajaksi, käsittäen niin kansainväliset organisaatiot kuin neljäntoista maan julkishallinnon toimijat. (SYKE 1994, 5-7, 10-11.)
Maanmittauslaitos koordinoi yhteisen karttapohjan luomista MapBSR (5)-karttatietokantahankkeessa. Hankkeessa tuotetaan 1:1 000 000 tietokanta Itämeren valuma-alueesta ja sen vaikutuspiirissä olevista maista. Tietokanta sisältää valmistuessaan hallinnolliset rajat, vesistöt, liikenneväylät, asutuksen, maantieteelliset nimet, korkeustiedot, luonnonsuojelualueet ja maankäyttötiedot. Projektialueen kansalliset karttalaitokset tuottavat karttatietokannat samassa formaatissa, mutta kukin oman maansa alueelta. Eri maiden tietokannat yhdistetään yhdeksi kokonaisuudeksi Maanmittauslaitoksessa. Projektin on määrä valmistua vuoden 2000 aikana. (Maanmittauslaitos - kansainvälinen toiminta [http://www.nls.fi/org/inter/itameri.html].)
EU ja YK ovat molemmat valmistelleet omia hankkeitaan Keski- ja Itä-Euroopassa. Ehkä hieman yllättäen YK on ollut miltei aktiivisemmin kehittämässä ympäristöhallinnollisia tietojärjestelmiä Itämeren alueella. UNEPin alaisuudessa toimiva Global Resource Information Database (GRID) on pyrkinyt luomaan kansainvälisesti kattavaa käytäntöä luonnonvarojen rekisteröinnille ja kartoittamiselle. Keskeisessä roolissa ovatkin juuri paikkatietojärjestelmät ja aineistojen yhdenmukainen kerääminen eri maissa. GRID:n painopistealueina ovat olleet juuri useita maita koskettavat ympäristökysymykset ja Itämeren alueen yhteistyö onkin eräs keskeisistä teemoista. GRID on ollut järjestämässä useita Itämeriaiheisia konferensseja, joissa on luotu kehityksen suuntaviivoja. Järjestön sivuilla on myös saatavilla joitakin Itämeriaiheisia paikkatietoaineistoa. (UNEP 1997; United Nations Environment Programme- GRID Arendal [http://www.grida.no/].)
EU:lla ei ole yhtä selkeää ympäristöaineistojen yhteiskäytön kehittämishanketta Itämeren alueella, mutta monet sen PHARE- rahoitusta nauttivat hankkeet Itä-Euroopassa koskevat nimenomaan ympäristöhallinnollisten tietojärjestelmien kehittämistä. EU:n ehkä kattavin yksittäinen paikkatietoaineisto-projekti on ns. CORINE-maanpeitetietokanta, johon kerätään tietoa myös mahdollisista tulevista jäsenmaista. Suomessa SYKE oli ollut mukana hankkeessa tuottamassa Suomea koskevaa CORINE-aineistoa. Virossa vastaavasti Kaardikeskus ja Infokeskus olivat osallistuneet hankkeeseen. Lisäksi EU:lla on myös ns. EIONET- hanke, jota European Environmental Agency (EEA) koordinoi. EIONET on koko Euroopan kattava ympäristöhallinnollinen verkosto, jolla on toistaiseksi toimipisteitä melko hajanaisesti ympäri Eurooppaa. Mukana on yhteistyökumppaneita myös esim. Baltiasta. Virossa Infokeskus toimi EIONET-hankkeen keskuksena. Varsinainen aineistojen tuottaminen oli kuitenkin hankkeen puitteissa vähäistä. (EIONET [http://www.eea.eu.int/].)
GRIDin järjestämän seminaarin pohjalta vuonna 1997 luonnosteltu raportti ympäristötiedon saatavuuden kehittämisestä Itämeren alueen ympäristöyhteistyön edistämiseksi käsittelee Baltic 21-ohjelman hengessä kansainvälisen yhteistyön yleisiä edellytyksiä. Raportti keskittyy pitkälti hankkeiden toteuttamisen teknisiin reunaehtoihin ja keskeisiksi nousi myös keskustelu aineistontuotannon koordinoinnista. Kansainvälisten yhteistyöhankkeiden katsotaan olevan toteutettavissa vain, jos maiden hallinnot ovat niissä aktiivisesti mukana. Keskeiseksi raportin laatijat katsoivat aineistontuotannon yhdenmukaisten puitteiden luomisen. Tämän katsottiin edellyttävän yhteisten indikaattoreiden, paikkatietojärjestelmien ja Internetin hyödyntämistä työssä. Yhteiseksi perustaksi ehdotetiin mm. EEA:n EIONET-hankkeen piirissä kehitettyjä yhdenmukaisia indikaattoreita. (UNEP 1997, 7, 22, 23.)
Raportti sivuaa myös mahdollisia hallinnollisia ja poliittisia ongelmia, todeten niiden nousevan kenties suurimmaksi ongelmaksi. Vaikka kommunististen regiimien syrjäytyminen on johtanut melko vapaaseen informaationkulkuun kaikissa ympärysvaltioissa, oli ongelmaksi noussut juuri tutkimustiedon maksullisuus monissa maissa. Raportti mainitsee erityisesti Venäjän ja Puolan. Myös Helcomin takavuosien ponnistukset yhteisen päätöksentekoa tukevan tiedonjakelujärjestelmän luomiseksi olivat saaneet eri maissa ja niiden hallinnoissa varautuneen vastaanoton. (UNEP 1997, 13-14, 21.)
Näkemykseni mukaan juuri hallinnolliset ongelmat voivat nousta yhteistyöhankkeiden esteiksi. Myös haastateltavien kommentit puolsivat näkemystäni. Haastateltavien kommenteissa heijastui mahdollisten ongelmien hahmottaminen oman hallinnollisen todellisuuden kautta. Suomessa keskeisiksi katsottiin aineistojen luovutukseen ja aineistojen laatuun liittyvät kysymykset ja vastaavasti Virossa puhuttiin resursseista, osaajista ja aineistokeruun koordinoinnista.
Paikkatiedon hyödyntäminen päätöksenteossa on sidottu käytettävissä oleviin aineistoihin ja niiden saatavuuteen. Koska aineistontuotanto tapahtuu viimekädessä kansallisella tasolla, ovat kansainvälisen yhteistyön ongelmat näkemykseni mukaan pitkälti kansallisia ongelmia. Pyrin seuraavassa erittelemään haastateltavien kommenttien ja oman näkemykseni perusteella eri tekijöitä, jotka on mielestäni otettava huomioon paikkatietojärjestelmiin liittyvässä kansainvälisessä yhteistyössä Itämeren alueella. Oma näkemykseni perustuu Viron ja Suomen vertailusta nouseviin havaintoihin.
| Kuka tuottaa? | Mitä? | Miten? | |
| Mitä otettava huomioon kansainvälisellä tasolla? | Koordinoinnin toteuttaminen, aineiston maksullisuus / luovutusperusteet, aineistonjakelu, alueen kv-politiikka | Aineiston tarve ja sovellusalueet (aineiston "luonne"), rahoittaminen | Sopiminen indikaattoreista ja karttaprojektioista, sopiminen tietokantojen vaatimuksista ja laadusta |
| Mitä otettava huomioon kansallisella tasolla? | Maan yleinen maksuperuste- ja tekijänoikeuslainsäädäntö ja sen soveltaminen, aineiston julkisuus, infrastruktuurin kehittyneisyys, yhteiskäytön toteutuminen, metadata-palvelut, rajakysymykset, hallintokulttuuri, hallintoideologiat | Aineiston tarve ja sovellusalueet kansallisella tasolla, osallistuminen rahoitukseen | Välineen yleinen levinneisyys ja paikkatiedon infrastruktuurin kehitystaso maassa |
| Mitä otettava huomioon hallinnon tasolla? | Toimijoiden luonne ja "rakenne", toimijoiden väliset suhteet, välineen levinneisyys | Aineiston tarve ja sovellusalueet hallinnossa, osallistuminen rahoitukseen, hankkeeseen irrotettavissa olevat resurssit | Välineen evoluutio |
| Mitä otettava huomioon organisaatiotasolla? | Implementointi, institutionaalinen ohjaus, gis-asiantuntijuuden määrittely | Aineiston tarve ja sovellusalueet | Institutionaalisen ohjauksen taso, osaaminen |
Kuvio 4 Itämeren alueen paikkatietojärjestelmiin liittyvässä kansainvälisessä yhteistyössä huomioitavat tekijät
Toimijakentän hahmottaminen on nähdäkseni oleellista aloittaa kansainväliseltä tasolta. Kaikilla koko Itämeren alueen kattavilla hankkeilla on oltava jokin taho, jolla on kompetenssia vastata aineistontuotannon koordinoinnista ja kokoamisesta. Tämän koordinoinnin toteuttaminen edellyttää yhteistä hyväksyttyä päämäärää sekä kyseisen organisaation legitimiteettiä kaikkien osallisten silmissä. Esimerkiksi Helcomin pyrkimykset pystyttää yhteinen tiedonjakelujärjestelmä eivät olleet saavuttaneet yleistä hyväksyntää (UNEP 1997, 21).
Koska aineistonkeruu ylittää kansallisia rajoja, tulevat kyseeseen kansainväliset organisaatiot tai sitten ad-hoc -tyyppiset kyseistä nimenomaista tarkoitusta varten perustetut toimivaltuudet, kuten esimerkiksi MapBSR-hankkeessa, jonka koordinointi tapahtui Suomesta käsin. Kansainvälisten organisaatioiden etuna voitaneen pitää tietynlaista toiminnallista jatkuvuutta, mikä takaisi myös aineistojen myöhemmät päivitykset. Yhteistyöhankkeiden toteuttaminen edellyttää myös alueen kansainvälisen politiikan tuntemusta. Tästä hyvänä esimerkkinä olivat juuri Venäjän ja Baltian maiden väliset rajakiistat.
Aineiston hallinnoinnista kansainvälisellä tasolla vastaavan organisaation luonne on oleellista esimerkiksi aineiston maksullisuuden ja luovutusperusteiden kannalta. Etenkin alueelta tuotetuille kartta-aineistoille on kysyntää myös yksityisellä sektorilla ja niillä on selkeä kaupallinen arvo. Aineiston saatavuuden turvaamiseksi onkin hankkeilla oltava selkeät periaatteet aineiston maksullisuudesta ja luovutusperusteista. Aineistojen maksuperusteet riippuvat pitkälti myös niiden käyttötarkoituksista ja rahoituspohjasta.
Aineiston tarve ja mahdolliset sovellusalueet määräävät nähdäkseni aineiston "luonnetta". Koko Itämerta käsitteleville aineistoille voi olla myös selkeää kaupallista arvoa, joka osaltaan liittyy myös niiden rahoittamiseen. Voidaan toisaalta perustellusti kysyä, onko julkisella rahoituksella mielekästä tuottaa kalliita aineistoja esimerkiksi kansainvälisten teletoiminnan harjoittajien vapaaseen käyttöön, vai tulisiko aineistojen osittaisella kaupallistamisella ulkoistaa aineiston tuotantokustannuksia. Tämä on kuitenkin ongelmallista aineistojen muun käytön kannalta ja ympäristöaineistojen osalta myös niiden leviämisen kannalta. Kansallisella tasolla ehdotetut aineistojen maksuttomuus virkamiestehtävien hoitoon ja osin myös Jan-Erik Lanen näkemys valtiotehtävien perusteella tehtävästä jaosta menettävät kansainvälisellä tasolla merkityksensä. Aineiston luovutusperusteiden tulisikin siten perustua aineistoa tarvitsevan tahon toiminnan luonteeseen. Tämä on kuitenkin vaikeasti määriteltävissä, koska nykymuotoisessa hallinnossa myös keskeisiä virkamiestehtäviä toteuttavat organisaatiot voivat olla "voittoa tavoittelevia".
Pääsääntönä pitäisi ainakin selkeää ympäristönsuojelullista arvoa omaavien aineistojen osalta olla niiden luovuttaminen vapaasti niitä tarvitseville käyttötarkoituksesta riippumatta. Tämä on Itämeren alueen ympäristöyhteistyön kannalta tärkeää. Lisäksi aineistojen yleinen saatavuus voisi tulevaisuudessa synnyttää paikkatiedon yhteiskäyttöä myös Itämeren alueelle, jolloin väline saattaisi toteuttaa tietynlaista kiinteyttä ylläpitävää funktiota myös laajemman kokonaisuuden kannalta.
Aineiston hallinnointiin liittyy myös valmiin aineiston jakelun järjestäminen. UNEPin raportissa ja joissakin haastatteluissa viitattiin ongelman ratkaisemiseen Internet-teknologian avulla. Tämä lieneekin ylivoimaisesti kätevin tapa aineiston hinnoitteluperusteista riippumatta. Suurimpia teknisiä ongelmia aineiston tuotannossa ovat kuitenkin sopiminen kerättävästä aineistosta sekä sopiminen työssä käytettävistä indikaattoreista ja karttaprojektioista. Eräs virolainen haastateltava katsoi luonnontieteellisten toimintatapojen olevan yhdenmukaisempia esimerkiksi Baltian-maiden kesken kuin Viron ja Pohjoismaiden kesken. Tämä johtunee maiden luonnontieteellisen perustutkimuksen hajaannuksesta kommunismin aikana. Keskeinen tekninen kysymys on myös itse paikkatietoaineistojen laatu ja kansallisesti tuotettujen osa-aineistojen yhdistettävyys.
Kansainvälisen yhteistyön ongelmana voidaan nähdä toimijakentän sekavuus. Itämerenalueella on käynnissä hyvin erilaisia hankkeita. BALLERINA WWW-palvelu onkin pyrkinyt tarjoamaan keskitetysti tietoa erilaisista Itämerta koskevista resursseista (BALLERINA [http://www.baltic-region.net/index.htm]). Kansainväliset organisaatiot eivät näytä löytävän toisiaan ja niiden rinnalla kukkii runsaasti myös kahdenvälisiä kehittämisprojekteja esimerkiksi Baltian ja Pohjoismaiden välillä. Myös haastateltavat kokivat kentän sekavaksi.
Keskeisiksi tekijöiksi haastateltavat katsoivat ympäristöasioissa EU:n, EEA:n, UNEP GRIDin ja kartantuotannon puolella kansallisten karttalaitosten väliset alan kattojärjestöt CERCO:n (6) ja MEGRIN:n (7), joista varsinkin MEGRIN toimii mukana monessa EU-hankkeessa. MEGRIN tehtävänkuvaan kuuluu mm. yleiseurooppalaisen paikkatiedon tuottaminen ja markkinointi. Kartta-aineistojen saatavuus onkin kynnyskysymys kaikelle kansainväliselle yhteistyölle. Kansainvälisten organisaatioiden intressien laajemman yhteensovittamisen voidaankin katsoa olevan olennaista yhteistyöhankkeiden tulevaisuuden kannalta.
MapBSR hankkeen suurimmat ongelmat olivat olleet luonteeltaan poliittishallinnollisia. Kansainvälisen yhteistyön ongelmat olivat myös pitkälti kansallisia ongelmia.
Käytännön työssä ehkä kaikkein suurin ongelma on nämä poliittiset ongelmat, se mikä on aineistojen hinta eri maissa, miten sitä saa käyttöön. Nää on vaatinut ainakin tässä Itämeren karttatietokantahankkeessa aika paljon keskustelua, eikä ne ole vieläkään ihan valmiit. Ihan aineiston hinta, millä hinnalla eri maat voi aineistoaan luovuttaa, ja venäläisten ja Baltian-maiden väliset ongelmat ovat oleellisia. Tekniset ongelmat aina pystytään ratkaisemaan. Nehän ovat tekniikkaa, mutta poliittinen puoli monasti saattaa olla vaikeampi asia. (Projektijohtaja, Maanmittauslaitos)
Kansallisella tasolla keskeiseksi kysymykseksi nousee maan yleinen maksuperuste- ja tekijänoikeuslainsäädäntö sekä myös sen soveltaminen. Aineistojen maksullisuus oli yleiseurooppalainen kysymys ja aineistot olivat maksullisia lähes kaikissa maissa sekä usein myös varsin kalliita. Suomessa aineistoista perittiin maksua aina ympäristöaineistoja myöten. Tämä perustui yleiseen julkishallinnon maksuperustelainsäädäntöön. Paikkatietoaineistojen hinnoitteluperusteet vaihtelivat kuitenkin organisaatiokohtaisesti.
Näkemykseni mukaan aineistojen maksullisuus oli Suomessa paikkatiedon yhteiskäytön keskeinen ongelma. Tämä voidaan näkemykseni mukaan tulkita markkinatyyppisten mekanismien osittaiseksi dysfunktioksi paikkatiedon yhteiskäytön kannalta. Virossa aineistojen maksuttomuus julkishallinnon piirissä ja myös aineistojen yleiset maksuperusteet perustuivat pitkälti vakiintuneeseen käytäntöön. Aineistojen hinnoittelu oli nähdäkseni osin vielä avoinna. Julkiset tietoaineistot eivät olleet Virossa nousseet vielä vastaavaksi taloudelliseksi resurssiksi kuin Suomessa, eikä ongelmia ollut vielä ilmennyt.
Tekijänoikeuskysymykset tulevat olemaan tulevaisuudessa yksi paikkatiedon keskeinen kysymys, joka on oleellinen juuri yhteistyöhankkeiden kannalta. Digitaalisia aineistoja koskevan tekijänoikeuslainsäädännön soveltaminen oli Suomessa noussut jo yleiseksi kysymykseksi. Suomessa digitaaliset kartta-aineistot olivat yleisen luettelosuojan nimissä turvattuja. Suomessa ei kuitenkaan ollut selkeitä ennakkotapauksia tekijänoikeuskysymyksistä. Virossa vastaavaa lainsäädäntöä ei ollut ja eräs haastateltava katsoi maan odottavan EU:n kantaa aiheesta ja pyrkivän mukauttamaan lainsäädäntönsä sen mukaiseksi. Näkemykseni mukaan tämä saattaa synnyttää riggsiläisessä mielessä formaalia lainsäädäntöä, joka ei välttämättä toteudu käytännössä. Vastaavat ongelmat lainsäädännön toimeenpanossa lienevät yleisiä uusien demokratioiden keskuudessa, joissa nykymuotoisen legalismin perinne on vielä nuori. Kansallista lainsäädäntöä tulkitessa tulisikin huomioida niin "koodi" kuin käytäntö.
Myös aineistojen julkisuus saattaa nousta vielä ongelmaksi Itämeren ympärysmaissa. Haastateltavat kertoivat joidenkin kartta-aineistojen olevan Venäjällä vielä salaisia. Myös kansallisen infrastruktuurin kehittyneisyys niin yleisen informaatioteknologian kuin paikkatiedon suhteen on syytä tuntea, sekä tiedostaa tästä mahdollisesti syntyvät kehityksen "pullonkaulat" ja pidäkkeet. Virossa maan radikaalit talousuudistukset olivat näkemykseni mukaan edesauttaneet televerkkojen kehitystä. Vastaavasti kansallisen karttalaitoksen ja kartografisen osaamisen puute yhdisti kaikkia Baltian-maita itsenäistymisen alkuvaiheessa. Edellä mainitut pidäkkeet vaikuttavat väistämättä paikkatietojärjestelmien yleiseen levinneisyyteen sekä tietojärjestelmän käytön kehitykseen Baltian-maissa.
Maan nopeasta kehityksestä huolimatta keskeisten paikkatietoaineistojen keskeneräisyys oli hidastanut osin paikkatiedon yhteiskäyttöä Virossa, eikä yhteiskäyttöä ollut varsinaisesti päässyt käyntiin. Paikkatietojärjestelmä ei näkemykseni mukaan toteuttanutkaan Suomen tavoin hallinnon kokonaisuuden kannalta kiinteyttä ylläpitävää funktiota. Virossa ei myöskään ollut kansallista "metadata"-luetteloa. Suomessa tuotettavia paikkatietoaineistoja oli pyritty keräämään Maanmittauslaitoksen paikkatietohakemiston sivuille. Suomessa Maanmittauslaitos koordinoi paikkatiedon yhteiskäyttöä ja vastaavasti Virossa ympäristöministeriön alainen Infokeskus pyrki edistämään paikallista paikkatiedon kehitystä julkishallinnossa.
Myös aineistojen saatavuus voi olla entisissä kommunistimaissa osin historiallisista syistä rajallista. Esimerkiksi pitkien aikasarja-aineistojen kerääminen saattaa kommunisminajan aineistojen luotettavuuden ja menetelmällisen epäyhtenäisyyden takia olla vaikeaa. Lisäksi itsenäisyyden alkuvaiheessa aineistontuotanto ei ollut esimerkiksi Virossa selkeästi valtion toteuttamaa, mikä haittasi aineistojen saatavuutta myös kansallisella tasolla. Haastatellut saattoivat nähdä myös Venäjän massiivisen kaukokartoitusinfrastruktuurin menetelmien ja laitteistojen venäläisen alkuperän takia vaikeasti yhteen sovitettavina. Aineiston tarve ja sovellusalueet kansallisella tasolla vaikuttavat suoraan myös hankkeen rahoituspohjaan.
Myös eri maiden väliset rajakysymykset saattavat kansallisella tasolla nousta ongelmaksi. Esimerkiksi juuri mainittu Baltian-maiden ja Venäjän suhde oli Virossa muodostunut kartta-aineiston tuotannon pidäkkeeksi. Myös MapBSR hankkeessa juuri eri maiden maarajojen hankala yhteensovittaminen niin teknisesti kuin poliittisesti oli noussut esiin. Myös eri hallintokulttuurien poikkeavat toimintatavat ja kommunikointivaikeudet olivat käyneet aika-ajoin ilmi nykyisissä yhteistyöhankkeissa.
Myös vallitsevan yleisen hallintoideologian tuntemus helpottaa nähdäkseni hallinnollisen kontekstin ymmärrystä sekä kehityksen ennakointia. Juuri hallintoideologinen muutos oli Suomessa vaikuttanut keskeisesti paikkatiedon yhteiskäyttöön ja osin ilmeisesti myös yleiseen hallintokulttuuriin. Tämä synnytti käytännönongelmia yhteiskäytössä, mutta myös tietynlaista hallintokulttuurin muutokseen liittyvää normatiivista ristiriitaa virkamieskunnan keskuudessa. Virossa hallintoideologia loi nähdäkseni tietynlaista ennustettavuutta tulevalle. Maassa toteutetut suoraviivaiset uudistukset eivät juuri anna aihetta olettaa maan pyrkivän jatkossakaan kattavan julkisen infrastruktuurin luomiseen. Varsinaisen hallintokulttuurin määrittäminen nuorelle ja nopeasti muuttuvalle hallinnolle saattaa olla vaikeaa.
Hallinnon tasolla oleelliseksi saattaa muodostua aineiston tuotantoon osallistuvien organisaatioiden toiminnan luonne ja "rakenne". Viittaan tällä organisaatioiden budjettijärjestelyihin ja niihin hallinnon puolelta kohdistuviin vaateisiin, jotka saattavat aiheuttaa paineita myös yhteistyökäyttöön tuotettujen aineistojen hinnoittelulle. Lisäksi aineiston saatavuuden jatkuvuuden kannalta on syytä tiedostaa rakenteiden periaatteiden ja käytännön toiminnan mahdollinen kohtaamattomuus. Suomessa Maanmittauslaitos oli nettobudjetoinnin puitteissa velvollinen kattamaan puolet budjetistaan oman toiminnan tuotoilla. Nämä vaateet kanavoituivat aineistontuotantoon ja hinnoitteluun, minkä vaikutus paikkatiedon yhteiskäytölle oli kansallisella tasolla ongelmallinen.
Suomen maa- ja metsätalousministeriön paikkatietostrategia katsoo myös kansainvälisten yhteistyöhankkeiden ongelmaksi juuri kustannuksen hoidon. Strategia katsookin keskeiseksi kysymykseksi, voidaanko yhteistyöhankkeisiin tuotetuista aineistoista saada samalla tavoin tuloja kuin omista samaa aluetta koskevista tuotteista (Maa- ja metsätalousministeriö 1999, liite2/6). Maksullisuus saattaisi kuitenkin synnyttää näkemykseni mukaan kansainväliselle tasolle osin samanlaisia ongelmia kuin Suomessa kansainvälisellä tasolla oli ilmennyt. Toisaalta aineistontuotannosta vastanneiden organisaatioiden budjettirajoitukset sanelivat pitkälti niiden toimintaa. Tämänkään ei tulisi nousta yhteistyöhankkeisiin osallistumisen esteeksi.
Virossa keskeisten paikkatietoaineistojen tuotannosta vastanneet organisaatiot olivat valtion osakeyhtiöitä, mikä ei kuitenkaan nähdäkseni välttämättä vastannut niiden todellista toimintaa. Näkemykseni mukaan siirtymätalouksien nopeat hallinnonuudistukset ovat saattaneet luoda vain nimellisesti markkinalogiikalla toimivia rakenteita, jotka kuitenkin toimivat osittain vanhalla periaatteella. Nämä toistaiseksi muodolliset rakenteet saattavat olla kuitenkin ongelmallisia tulevaisuudessa, jos niiltä edellytetään puhtaan markkinaehtoista toimintaa. Kansainväliset esimerkit viittaavat kattavan paikkatiedon infrastruktuurin ylläpidon olevan käytännössä mahdotonta ilman valtion subventointia. Infrastruktuurin kehitys oli Virossa toistaiseksi sujunut kuitenkin ongelmitta ja varsin nopeasti. Maksullisuus oli noussut Virossa ongelmaksi lähinnä tutkimuslaitosten periessä maksua julkisin varoin tuottamistaan aineistoista.
Myös välineen levinneisyys ja kehitys hallinnossa on syytä tietää aineistontuotannon puitteiden ymmärtämiseksi ja asiantuntijaorganisaatioiden kartoittamiseksi. Esimerkiksi kummankaan maan merentutkimuslaitokset eivät käyttäneet paikkatietojärjestelmiä ja Virossa esimerkiksi myös geologian tutkimuskeskuksella oli ollut keskeinen rooli paikkatiedon infrastruktuurin kehityksen kannalta. Lisäksi mahdollisten toimijoiden välisten jännitteiden ja niiden syntyperän tunteminen voi olla oleellista. Virossa oli havaittavissa tietynlaista kilpailua Tallinnan ja Tarton välillä, mikä johtui pitkälti myös välineen leviämisen historiasta. Suomessa paikkatiedon yhteiskäyttöön liittyneet ongelmat aiheuttivat jännitteitä hallinnon toimijoiden välille.
Myös tuotettavan aineiston tarve ja sen mahdolliset sovellusalueet hallinnossa sekä sen tuotantoon irrotettavissa olevat resurssit ovat oleellinen kysymys. Resurssikysymykset nousivat esiin etenkin Virossa, jossa hankkeiden toteuttamisen keskeiseksi reunaehdoksi katsottiin rahoituksen järjestyminen. Myös hankkeeseen irrotettavissa olevat henkilöresurssit ovat hallinnon kokonaisuuden kannalta olennainen kysymys. Virossa jo yksin paikkatieto-osaajien lukumääräisesti harva joukko oli pitkälti työllistetty hallinnon omissa tehtävissä. Vastaavasti Suomessa osaajat olivat pitkälti hallinnon omien tehtävien kuormittamia.
Myös välineen evoluutio hallinnon tasolla on nähdäkseni oleellista. Se määrää niin laatukysymyksiä kuin hallinnon aineistotarpeita. Aineiston laatuvaatimukset eivät nähdäkseni välttämättä nouse esille ennen kuin välinettä aletaan hyödyntämään vaativampaan käyttöön. Suomessa SYKE hyödynsi välinettä analyysikäyttöön ja tästä syntyneet aineistojen laatuvaatimukset olivat kanavoituneet myös koko hallinnon aineistontuotantoon, vaikka väline kartoitetuissa aluekeskuksissa oli lähinnä inventoinnin ja teemakarttojen teon väline. Virossa välineen evoluutiota olivat näkemykseni mukaan jossain määrin hidastaneet aineistontuotannosta johtuneet pidäkkeet. Välinettä käytettiinkin näkemykseni mukaan pitkälti inventointiin ja teemakarttojen tekoon. Kartoitetuissa aluekeskuksissa käyttö ei aineiston puutteen takia ollut päässyt vielä täysipainoisesti käyntiin.
Organisaatiotason toimijoiden arvioimisessa on nähdäkseni tunnettava paikkatietojärjestelmien implementoinnin aikataulu ja toteutustapa. Implementoinnin aikataulu sanelee osin välineen evoluutiota organisaatiossa, kun taas implementoinnin toteutustapa luo näkemykseni mukaan puitteita myöhemmälle käytölle. Viron ja Suomen esimerkkien valossa tietojärjestelmän implementoinnin toteutustavalla voi olla vaikutusta myös keskus- ja aluehallinnon välillä vallitsevalle hierarkialle. Implementoinnin ja myöhemmän käytön institutionaalinen ohjaus on nähdäkseni olennainen hallinnon sisäisten yleisten toimintamallien luomiseksi. Tämä on näkemykseni mukaan myös laatukysymys teknistä asiantuntemusta vaativassa työssä.
Esimerkiksi Suomessa keskushallinnosta määritellyt laatuvaatimukset olivat levinneet ajan myötä myös aluekeskuksiin, mikä oli aineistojen yhdistettävyyden ja myöhemmän hyödyntämisen tae. Toisaalta välineen keskusjohtoinen implementointi Natura-kaavoitusten yhteydessä ja aineistohankintojen keskittäminen SYKEen saattoi mielestäni vahvistaa vallitsevaa hierarkiaa ja synnyttää tiettyä riippuvuutta. Virossa kartoitettujen aluekeskusten toimintaa leimasi tietynlainen omavaltaisuus, mikä saattaa näkemykseni mukaan olla ongelmallista aineistojen mahdollisia laatukysymyksiä silmälläpitäen.
Toisaalta Viron aluekeskusten suhteellinen autonomia saattaa johtaa tietynlaiseen omakohtaiseen innovatiivisuuteen ja avoimuuteen, josta oli viitteitä esimerkiksi Hiidenmaan aluekeskuksessa, joka vastasi itsenäisesti Viron rannikkomaakuntien paikkatietoverkoston luomisesta PHARE-hankkeen puitteissa. Suomessa kansainvälinen yhteistyö kulki etupäässä SYKEn kautta. Aluekeskukset ja Helsingin kaupungin ympäristökeskus olivat itsenäisesti mukana ns. Algaline-yhteistyössä (8), jossa yhdessä Suomen ja Viron merentutkimuslaitosten kanssa seurattiin mm. Itämerellä liikkuviin matkustaja-aluksiin kiinnitettyjen mittalaitteiden avulla meren levätilannetta. Aineistoa ei kuitenkaan tuotettu ensisijaisesti paikkatietokäyttöön.
Näkemykseni mukaan aluekeskukset ovat kuitenkin koko Itämeren aluetta koskevissa yhteistyöhankkeissa lähinnä aineiston kerääjän roolissa. Jo kansalliset aineistot olivat liian pienimittakaavaisia aluekeskuksille niin Suomessa kuin Virossa. Ainoastaan melko laajasta maantieteellisestä vastuualueesta vastaavassa Uudenmaan aluekeskuksessa katsottiin laajemmasta Itämeriaineistosta olevan hyötyä jopa virkamiestehtävien hoidossa. Niissä hankkeissa, joissa aluekeskusten panosta aineiston keruussa tarvitaan, edellytetään keskushallinnon kykyä toteuttaa yhteistä strategiaa koko hallinnon tasolla. Puitteet tälle luodaan nähdäkseni osin jo välineen käyttöönottovaiheessa. Hajautetusti suoritettujen aineistontuotantohankkeiden kannalta juuri välineen ympärille muodostunut institutionaalinen ohjaus on nähdäkseni tärkeää. Suomessakin oli hallinnon varsin yhdenmukaisesta toimintamallista huolimatta ollut vaihtelevia käytäntöjä esimerkiksi kuormitustietojen rekisteröinnissä eri aluekeskusten välillä. Tähän oli kuitenkin pyritty puuttumaan.
Olennaista aineistontuotannossa on myös gis-asiantuntijuuden määrittely. Kysymys "kuka tuottaa, mitä ja miten" kulminoituu siten viimekädessä yksilöihin ja heidän osaamiseensa. Näkemykseni mukaan paikkatietojärjestelmien vaativampi käyttö edellyttää selkeää asiantuntijuutta, jonka tunnustaminen tulisi tapahtua niin organisaatiotasolla kuin koko hallinnossa. Tämän asiantuntijuuden tulee luonnollisesti perustua todelliseen kompetenssiin. Tämän kompetenssin arvioiminen on jo vaikeampi kysymys, joka hallintojen tulee kuitenkin ratkaista. Osaaminen ja asiantuntijuus ovat suoraan aineiston laatukysymyksiä. Keskeinen ongelma myös kansainvälisessä yhteistyössä lienee juuri tasalaatuisen aineiston luominen.
"Onko karttaprojektiot ongelma?
On nekin jonkinlainen ongelma, että paljon liikkuu kansainvälisistä keskuksistakin tietoa, missä nää projektioparametrit ei kulje mukana, jolloin sieltä tulee heittoja ja tietojen yhdistäminen on hankalaa. Tai tarkkuus ja ajankohtaistietoja ei ole olemassa. Edelleen tehdään karttatietokantoja, joista koko atribuuttitieto puuttuu. Kyllä paikkatietokantojen tekeminen on asiantuntijan työtä ja se on eri asiantuntijan työtä kuin karttatietokantojen tekeminen, se pitäisi karttatietokantojen tekijöiden vähitellen uskoa." (Johtaja, SYKE)
Kansainvälisten yhteistyöhankkeiden keskeisiksi ongelmiksi saattavat edellä käsitellyn valossa hyvinkin nousta juuri vaikeasti yhteensovitettavat hallinnolliset käytännöt ja ennen kaikkea kansalliset hallinnon ongelmat. Näkemykseni mukaan Itämeren alueen kansainvälisen yhteistyön tulevaisuuden kannalta oleellista on alueen yleinen kehitys EU:n sisämereksi.
Euroopan unioni on pyrkinyt kokoamaan Euroopassa käytyä keskustelua. Vallalla on ollut ns. Core data -ajatus, jonka mukaan valtion tulisi rahoittaa keskeisten "ydinaineistojen" tuottaminen. Nämä ydinaineistot olisivat kaikkialla yhtenäisin periaattein saatavissa. Aineistot eivät Euroopassa kuitenkaan välttämättä tule olemaan täysin ilmaisia. Niistä perittävän hinnan ei kuitenkaan tulisi olla niin korkea, että se nousisi käytön esteeksi. Core data -hanke etenee toistaiseksi lähinnä kansallisen tason päätöksillä, eikä kaavailtua yhteistä periaatetta ole EU-tasolla vielä julkistettu. Suomessa on puhuttu ns. paikkatietoytimestä, joka käsittäisi hallinnollisella päätöksellä turvattavat keskeiset paikkatietoaineistot. Myös Euroopan standardointikomiteassa CEN:issä sekä kansainvälisessä ISO:ssa on kehitteillä paikkatiedon laatuluokituksiin liittyvää standardointia. Edellä mainitut linjaukset tulevat väistämättä vaikuttamaan myös kansalliseen paikkatiedontuotantoon. (Craglia 1999, 2, 20-22; Maa- ja metsätalousministeriö 1999, liite 2/3.)
En ota työssäni kantaa EU:n tulevien linjauksien motiiveihin
tai niiden mahdollisiin vaikutuksiin kansallisella tasolla. Näkemykseni
mukaan ne ansaitsevat oman itsenäisen tutkimuksensa. Katson kuitenkin
EU:n päätöksillä olevan kauaskantoisia seurauksia myös
Itämeren alueen ympäristöyhteistyön kannalta. EU:n
itälaajentumisen myötä Itämerestä tulee pitkälti
EU:n sisämeri. EU-jäsenyys on Itämeren alueen uusissa demokratioissa
Venäjää lukuun ottamatta poliittisen agendan keskeinen kysymys
ja tulevat jäsenmaat ovatkin hyvää vauhtia yhdenmukaistamassa
lainsäädäntöään ja hallintoaan EU:n jäsenehtojen
mukaisiksi. Niin nykyiset EU-jäsenet kuin jäsenkandidaatit ovat
pitkälti sidottuja EU:n päätöksiin. Katsonkin Itämeren
alueen ympäristöyhteistyön tulevaisuuden laajemmassakin
mielessä riippuvan pitkälti EU:n kyvystä hyödyntää
tähänastinen alueellisen ympäristöyhteistyön perinne.