Joachim Hessen mukaan siirtymätalousmaiden kehityksessä on havaittavissa joitakin yleisiä trendejä ja neljä erilaista kehitysvaihetta. Transformaatiovaiheen aikana keskeiset yhteiskunnalliset rakenteet murtuivat ja uusien rakentaminen alkoi, mikä piti sisällään myös hallinnon täydellisen uudistamisen ja taloudelliset reformit. Yhdenmukaistamisvaiheen aikana maiden poliittinen tilanne oli jo kyllin vakaa määrätietoisemmille reformeille ja alun "shokkiterapian" tilalle nousivat systemaattisemmin suunnitellut ja toteutetut ratkaisut. Hallinnon modernisaatiovaihetta leimasi lainsäädännön ja julkishallinnon kehittämisen tunnustaminen talousreformien onnistumisen ehdoksi. Kyseistä vaihetta leimasi kuitenkin useissa maissa virkamieskunnan vaihtuvuus niin hallituskoalitioiden vaihdoksien kuin yksityisen sektorin kasvavan kysynnän myötä. Tämä oli ilmennyt myös ympäristöhallinnossa, missä paikkatieto-osaajien rekrytointi oli ongelma. Neljänneksi vaiheeksi Hesse tunnistaa adaptaatiopyrkimykset länsimaiseen hallintokäytäntöön, mikä liittyy oleellisesti maiden EU-jäsenyys pyrkimyksiin. (Hesse 1997, 122-123.)
Saman kehityksen voisi esittää hieman yksinkertaisemmin jakamalla sen kolmeen eri vaiheeseen. Ensimmäisessä momentum-vaiheessa useat valtiot tarttuivat hetkeen ja toimivat nopeasti saadakseen aikaan peruttamattoman muutoksen uudistamalla perustuslakia ja keskushallintoa. Toisen managerialistisen vaiheen aikana pyrittiin muodostamaan muut keskeiset hallinnon elementit sekä myös hallitsemaan muutosta. Kolmantena vaiheena voidaan nähdä ns. integraatio-vaihe, jonka aikana maat ovat pyrkineet saattamaan hallintonsa "eurokuntoon".
Talouden uudistukset sanelivat varsinkin kehityksen alkuvaiheita. Vakauttaminen, vapauttaminen, yksityistäminen ja rakenteellinen muutos olivat IMF:n näkemyksen mukaan toimenpiteet, jotka kyseisessä järjestyksessä toteutettuna olivat tie yli siirtymävaiheen (Sutela 1994, 62-69). Virossa toteutetut suoraviivaiset reformit ovatkin johtaneet nopeaan muutokseen. Lukuisista hallituskoalitioiden vaihdoksista huolimatta talouspoliittiset reformit ovat olleet maan EU-jäsenyyden ohella poliittisen agendan keskeisiä teemoja. Virossa toteutettujen ns. kovien budjettirajoitusten, nopean yksityistämisen ja avoimen kauppapolitiikan seurauksena maahan on syntynyt varsin avoin ja liberaali markkinatalous. Viron yhteiskunta- ja talousjärjestelmien reformien keskeisenä vaikuttimena ovat toimineet myös Euroopan unionin asettamat jäsenyysehdot. Euroopan jälleenrakennuspankin siirtymätalouksien kymmenvuotisyhteenveto katsoo Viron talousreformien toteutuksen pitkälti toimineen. Lisäksi raportti katsoo kulttuurisilla, maantieteellisillä ja taloudellisilla siteillä "länteen" olevan laajemmassakin mielessä selitysvoimaa reformien onnistuneisuuden suhteen. (European Bank for Reconstruction and Development 1999, 7-9, 27-28; Tilastokeskus 1998, 10, 27; Suomen Pankki 1999, 22.)
Joachim Hesse on kuitenkin Riggsin tavoin jakanut KIE-maissa toteutetut reformit endo- ja eksogeenisiin. Hän katsoo endogeenisten hallinnon sisältä nousevien reformien olevan lähtökohtaisesti helpommin toteutettavissa (Hesse 1997, 120). Hesse on katsonut länsimaista tuotettujen reformien dysfunktioiden kannustaneen siirtymätalouksia luottamaan "omavaraisuuteen" hallinnon uudistuksissa. Toisaalta maiden mahdollisuus määritellä hallintonsa koko, muoto ja funktio on jo historiallisesti ainutkertainen (Hesse 1997, 142).
Hallinnollisten tietojärjestelmien kehitys siirtymätalousmaissa on yleensä sidoksissa yleiseen tietoteknologiakehitykseen, jota leimaavat teknisen infrastruktuurin "pullonkaulat". Myös Viron infrastruktuuri oli Neuvostoliiton perintönä jälkeenjäänyttä. Tieto- ja teletekniikan kehitys on monessakin mielessä oleellinen kysymys siirtymätalousmaiden kehityksen kannalta. Myös mahdollinen EU- jäsenyys asettaa vaatimuksia jäsenehdokkaiden tekniselle infrastruktuurille. Suurten länsimaisten teletoiminnan harjoittajien investoinnit ovat auttaneet uudistamaan puhelin- ja tietoverkkoja siirtymätalousmaissa. Mailla itsellään saattaa olla tähän rajallisesti resursseja. (Davies ym. 1996; Sallai ym. 1996.)
Viron tietoyhteiskuntakehitys on useiden indikaattorien valossa ollut sangen nopeaa, mikä on osaltaan edesauttanut myös paikkatietojärjestelmien leviämistä (State Chancellery of the Republic of Estonia 1999, 79). Toimiva tekninen infrastruktuuri ja ennen kaikkea toimivat tiedonsiirtoyhteydet ovat myös paikkatietojärjestelmien hyödyntämisen perusedellytys.Vaikka Viron kehitys on johtanut myös taloudelliseen eriarvoistumiseen ja sosiaalisiin ongelmiin, ovat tulokset nopeasti kasvavalla telekommunikaatioalalla olleet hyviä. Nopea kehitys selittyneekin pitkälti maan korkealla koulutustasolla sekä maassa harjoitetulla varsin avoimella talouspolitiikalla. Esimerkiksi telekommunikaatioalan privatisointi ja kilpailun vapauttaminen on Virossa jo pitkällä, mikä on houkutellut maahan ulkomaisia operaattoreita (Suomen pankki 1999, 18; European Bank for Reconstruction and Development 1999, 13-14, 50.)
Tekninen infrastruktuuri onkin Virossa varsin kehittynyt ja tietoteknologian merkitys on tunnustettu myös julkishallinnossa. Syksyllä 1998 Virossa avattiin maakunnat ja keskushallinnon yhdistävä hallinnon tietoverkko "Peatee", joka yhdistää alueelliset verkot yhdeksi hallinnon verkoksi ja tarjoaa myös Internet yhteyden kaikkiin asianomaisiin yksiköihin. Tekeillä on myös hanke kuntatason liittämiseksi hallinnon tietoverkkojen piiriin ns. "Külatee"-verkon avulla. (State Chancellery of the Republic of Estonia 1999, 89-90.)
Viron ympäristöministeriö perustettiin maan itsenäistyttyä 1991, mikä liittynee osin maan hallinnon momentum-vaiheeseen. Itsenäisyyden aikana maahan on luotu pohjoismainen ministeriöhallinto. Leimallista ministeriömallille on myös sen soveltuvuus Euroopan unioniin. Erot pohjoismaihin syntyvätkin ministeriöiden sisäisessä toiminnassa, resursseissa sekä tehtäväjaossa keskus-, alue- ja paikallishallinnon kesken. Haastatteluissa ilmenikin Viron ympäristöministeriön suhteellisen laaja vastuualue esim. Suomeen verrattuna. Tämän taustalla voidaan nähdä ero pitkän departmentalisaatiokehityksen aikana muodostuneen ja radikaalisti uudelleenrakennetun keskushallintomallin välillä. (Salminen & Temmes 2000, 84-85.)
Vaikka paikkatietojärjestelmien pilotti-hankkeet on Virossa aloitettu jo 1989, on kansallisen infrastruktuurin luominen vielä osin kesken. Tietokantapohjaisen ympäristöaineiston keruu oli Virossa verraten monipuolista. Kansallisen paikkatiedon infrastruktuurin kannalta oleellisinta oli kuitenkin digitaalisen kartta-aineiston luominen. Regio oli selkeä innovaatiokeskus Viron digitaalisessa kartografiassa ja kuvaavaa hallinnon "momentum"-vaiheelle lieneekin, että kyseisen yrityksen edustaja kertoi Region toimineen kartografian asiantuntijana naapurimaiden kanssa käydyissä ensimmäisissä rajaneuvotteluissa. Viron maanmittauslaitos oli perustettu jo varhain 90-luvun alussa ja sen ohessa toimiva valtion osakeyhtiö Kaardikeskus perustettiin 1993. Molemmat organisaatiot toimivat ympäristöministeriön alaisuudessa.
Vuonna 1994 uuden karttalaitoksen tuotanto kilpailutettiin ja Kaardikeskus voitti tarjouskilpailun. Perinteiseen kartantuotantoon investoimista ei katsottu mielekkääksi ja maan ensimmäisen karttalaitoksen tuotantoon varatut varat päätettiin sijoittaa nykyaikaiseen digitaaliseen tekniikkaan. Kaardikeskus sai valtiolta käyttöönsä myös ulkomailta lahjoituksena saatua ilmakuvien stereokäsittelyyn tarkoitetuttua laitteistoa. Taustalla lienee osin myös valtionhallinnon "managerialistista" ajattelua, jolla haluttiin varmistaa kartantuotannon kaltaisen perustehtävän pysyvän valtiohallinnon piirissä. Toisaalta vuoden 1999 alusta Kaardikeskuksen yksinoikeus yleisen karttalaitoksen tuotantoon oli murtunut ja E.O.Map niminen yritys oli voittanut tarjouskilpailussa puolet kyseisen vuoden tuotannosta.
Maassa on vuodesta 1996 ollut käytössä 1:50 000 digitaalinen karttapohja. Kartan pohjana on käytetty Spot-satelliitin kuvia ja vain korkeustiedon tulivat vanhoilta venäläisiltä kartoilta. Kaardikeskus oli siirtynyt vuonna 1995 täysin digitaaliseen kartantuotantoon. Siihen saakka aineistoa oli tuotettu puoliksi digitaalisesti, puoliksi käsin. Uuden karttalaitoksen paperiversiot tulevat olemaan 1:20 000 mittakaavassa, mutta digitaalinen aineisto julkaistaan 1:10 000 mittakaavassa. Aiemman 1:50 000 kartan tavoin uuteen karttaan ainoastaan korkeuskäyrät tulivat vanhoilta kartoilta ja muu informaatio saatiin uusista ortokuvista (3). Prosessin lopputuotteena syntyikin paperikartan ohella maan kattavat ortokuvat sekä digitaalinen tietokanta.
Uuden 1:10 000 kartan katsottiin uuden tekniikan hyödyntämisen ansiosta olevan valmistuessaan Suomen vastaavaa karttalaitosta tarkempi. Karttalaitoksesta oli haastatteluhetkellä kolmannes valmiina. Kartantuotannon yleiseksi ongelmaksi oli Virossa noussut Viron ja Venäjän välisen rajasopimuksen puuttuminen. Tämän takia raja-aluetta koskevaa kartta-aineistoa ei oltu voitu laskea levitykseen. Ainoastaan Kaardikeskuksella oli stereokuvien käsittelyyn vaadittavaa laitteistoa, eivätkä Regio ja E.O.Map kilpailutilanteesta huolimatta voineet uhata sen asemaa karttalaitoksen tuotannossa kuin joidenkin työvaiheiden osalta. Region edustajan näkemys uuden karttalaitoksen soveltuvuudesta gis-käyttöön oli kuitenkin melko varautunut. Organisaatioiden ja mahdollisesti myös Tallinnan ja Tarton välinen kilpailutilanne heijastui kartantuotannon parissa työskennelleiden haastatteluihin.
Viron julkishallinnossa paikkatietojärjestelmiä hyödynnettiin mm. oikeusministeriön, puolustusministeriön, ympäristöministeriön, maatalousministeriön, sisäasiainministeriön sekä liikenneministeriön hallinnonaloilla. Etenkin koko maata käsitteleviin hankkeisiin hyödynnettiin aktiivisesti 1:50 000 aineistoa. Myös geologian tutkimuskeskus tuotti keskeisiä paikkatietoaineistoja. Se oli Kaardikeskuksen tavoin valtion osakeyhtiö ja kuului ympäristöministeriön hallinnonalaan.
Viron paikkatiedon infrastruktuurin kehittäminen lepäsi pitkälti ympäristöministeriön alaisuudessa toimivan Infokeskuksen harteilla. Keskus oli perustettu jo 1989, vaikka nykymuotoinen ympäristöhallinto oli luotu vasta maan itsenäistyttyä. Infokeskus vastasi ympäristöaineistojen kokoamisesta ja ympäristöhallinnon aineistot olivat jaettavissa kolmeen luokkaan. Tausta-aineistoa kerättiin lähinnä digitoimalla kartoilta. Esimerkiksi topografiatietoja oli digitoitu 1:50 000 kartalta. Kyseinen kartta-aineisto olisi ollut saatavissa muualta, mutta sen hankkiminen "yli hallintorajojen" oltiin koettu maksuttomuudesta huolimatta työlääksi.
Ympäristöhallinnolla oli aluekeskus jokaisessa maakunnassa, joissa kerättyä kuormitustietoa koottiin yhteen Infokeskuksessa. Syntyvä aineisto oli pistetietoa eri päästökohteista. Lisäksi hallinnon piirissä kerättiin ympäristön tilan seurantaohjelmien yhteydessä aineistoa. Infokeskus toimikin lähinnä aineistojen kokoajana, ei niinkään tuottajana. Varsinaista Itämereen liittyvää paikkatieto-aineistoa ei kerätty. Suomen tavoin Viron merentutkimuslaitos ei käyttänyt työssään paikkatietojärjestelmiä. Ympäristöhallinnon vesistöaineistot liittyivät lähinnä jokien tilan ja vesistöön kohdistuvan kuormituksen seurantaan.
Yleinen aineistontuotannon ongelma Virossa oli aikaisempien aineistojen yhteismitattomuus. Aineistoja oli aiemmin kerätty eri menetelmin ja myös aikaisempien ympäristöaineistojen luotettavuus oli kyseenalaista. Aineistoja olikin käytettävissä lähinnä 1990-luvun alusta lähtien. Myös heti itsenäistymisen jälkeen tuotettujen aineistojen omistuskysymykset saattoivat olla ongelmallisia. Aikaisemmat aineistot saattoivat kuulua esim. erinäisille tutkimuskeskuksille ja aineiston keruu oli vasta vuodesta 1994 ollut selkeästi valtion rahoittamaa. Aineistontuotannon keskittäminen julkishallinnon piiriin ilmentänee myös hallinnon "managerialistisia" pyrkimyksiä.
Haastatelluissa aluekeskuksissa aineistontuotanto ylipäätään oli kuitenkin vasta alussa, eikä aineistoa oltu juuri luovutettu keskushallintoon. Kummassakin oli kuitenkin tarkoitus ryhtyä tuottamaan rannikkovesistöön liittyvää aineistoa, mutta aineiston tallennus oli vasta alussa. Hiidenmaalla oli myös vuoden 1999 aikana aloitettu pilottiprojekti, joka oli osa laajempaa PHARE-hanketta, jonka tarkoituksena oli luoda Viron rannikon maakuntien paikkatieto-verkosto. Verkostoon pyrittiin liittämään kaikki yhdeksän rannikkomaakuntien ympäristöhallinnon aluekeskusta, joiden arveltiin osallistuvan hankkeeseen vähintään tuotettavan aineiston loppukäyttäjinä. Vastaavia hankkeita oli käynnissä myös kahdessa muussa Baltian maassa ja Puolassa. Hiidenmaan aluekeskuksen yhteyteen oltiin myös juuri perustettu itsenäinen voittoa tavoittelematon tutkimuskeskus, joka hyödynsi työssään paikkatietojärjestelmiä. Saarenmaa ja Hiidenmaa olivat Unescon maailmaperintölistalla ja aluekeskukset toimivat myös kyseisen hankkeen aluetoimistoina.
Aluekeskusten aineistontuotannon ongelmana oli sopivien karttapohjien puute. Maassa yleisessä käytössä oleva 1:50 000 kartta-aineisto ei ollut tarpeeksi tarkka aluetasolle. Myös paikallisen merentutkimuslaitoksen aineistoista olisi ollut hyötyä rannikkomerta koskevien aineistojen tuotannossa. Merentutkimuslaitoksen aineistoa ei kuitenkaan ollut saatavissa paikkatietomuodossa.
Aineistojen vaihto oli nykyisellään melko vähäistä. Infokeskus luovutti aineistoa tapauskohtaisesti, jos katsoi pyynnön olevan perusteltu. Kyselyjä tuli lähinnä tutkimuslaitoksilta ja muilta ministeriöitä. Vastaavasti aineistoa pyydettiin muualta satunnaisesti ja sitä myös yleensä saatiin. Varsinaista säännöllistä aineistonvaihtoa ei ollut. Infokeskuksessa tehtiin myös joitakin kaukokartoitustöitä ja niitä varten oli hankittu satelliittikuvia Ruotsista. Kaardikeskus oli kartta-aineistojen alkutuottaja, eikä käyttänyt työhönsä muiden tekemiä aineistoja.
Aluekeskusten ja keskushallinnon välinen aineistonvaihto rajoittui lähinnä rekisteritietojen kokoamiseen. Aluekeskuksissa ei katsottu keskushallinnon olevan niinkään kiinnostunut aluekeskusten aloittamista aineistonkeruu ja -tallennus-hankkeista, kuin implementoinnin onnistumisesta yleisesti. Aluekeskuksille ongelmia saattoivat tuottaa lisäksi keskushallinnon aineistoissaan käyttämät liian pienet mittakaavat, eikä aineistoista välttämättä koettu olevan apua. Vaikka varsinaista paikkatiedon yhteiskäyttöä ei Virossa harjoitettu, oli keskustelu aiheesta keskushallinnon piirissä ollut vilkasta jo vuodesta 1993. Keskustelu oli koskenut lähinnä yleisiä aineistonvaihdon standardeja ja tuotannon koordinointia.
Virossa ei ollut julkista paikkatietohakemistoa, johon eri tahoilla tuotettuja aineistoja olisi luetteloitu ja tieto aineistosta levisi pitkälti sosiaalisia verkostoja pitkin. Paikkatietojärjestelmien kehittämistä ei oltu myöskään juuri huomioitu kansallisissa tietoyhteiskuntastrategioissa. Tietoyhteiskuntakehityksen painopiste olikin Virossa lähinnä infrastruktuurin kehittämisessä ja koulutuksessa.
Kartta-aineistoja tehtiin maanmittauslaitoksen toimeksiannosta ja viimekädessä aineistojen hinnoittelu oli sen vastuulla. Maanmittauslaitos vastasi yksin 1:10 000 kartan lisenssimyynnistä, mutta 1:50 000 kartta-aineistoon Kaardikeskuksella oli jälleenmyyntioikeus sekä lupa tehdä aineistoon pohjautuvaa jatkokehitystyötä ja myydä tästä syntyviä aineistoja omina tuotteinaan. Aineistoja myytiin lisenssimuodossa. Ainakaan toistaiseksi aineistojen hinnoittelu ei ollut julkishallinnon piirissä noussut ongelmaksi ja aineistoja liikuteltiin vapaasti. Tämä saattoi toisaalta liittyä pitkälti aineistojen ja kaupallisten sovellutusten suhteelliseen vähyyteen sekä jo olemassa olevien aineistojen verraten vähäiseen vaihtoon. Aineistojen luovuttaminen irrottamiskustannuksella vaikutti pohjautuvan lähinnä vakiintuneeseen käytäntöön. Toisaalta jotkut valtionrahoitusta nauttineet yksityiset tutkimuskeskukset saattoivat periä maksua julkisin varoin tuotetuista aineistoista. Aiheesta huomauttaneen haastateltavan mukaan tämä oli täysin laillista.
Selkeästi yksityisiä intressejä edustanut Region edustaja katsoi julkisten aineistojen maksuttomuuden olevan ongelma, johon päättäjien on tulevaisuudessa otettava kantaa. Vielä keskeneräiselle maankäyttörekisterille olisi ollut runsaasti kysyntää yksityisellä sektorilla ja Viron maanmittauslaitos joutuneekin määrittelemään aineistojen maksuperusteita tarkemmin tekeillä olevien aineistojen valmistuttua. Toisaalta tuotetun kartta-aineiston nopea leviäminen oli pitkälti myös maanmittauslaitoksen edun mukaista. Muutoskeskinen poliittinen agenda edellytti nopeita toimia esimerkiksi maaomaisuuden privatisoimiseksi.
"Esimerkiksi näille ortokuville on hinta, joka on erittäin alhainen. Tällä hetkellä sitä kartta-aineistoa ei Eestistä ole kovin paljon, mutta näitä ortokuvia on jo enemmän. Erittäin paljon käytetään vain tätä ortokuvaa ja maanmittauslaitoksen periaate on, että aineisto leviäisi paljon. Maanmittauslaitoksen päätehtävä on hoitaa loppuun maareformi, koska neuvostoaikana koko maa oli valtion omistama, niin maa jaetaan takaisin tai sitten on uusia ostajia. Tämä asia pitäisi saada mahdollisimman nopeasti käsiteltyä." (Atk-projektipäällikkö, Kaardikeskus)
Näkemykseni mukaan varsinaista paikkatiedon yhteiskäyttöä ei Virossa vielä harjoitettu pitkälti aineistontuotantoon liittyvistä pidäkkeistä johtuen. Vastaavasti paikkatietoaineistoista ei ollut Virossa vielä muodostunut yhteiskunnallisesti merkittävää tietovarantoa, eikä sen taloudellinen arvo ollut vielä noussut keskeiseksi kysymykseksi. Edellä mainittuja havaintoja voidaan mielestäni jäsentää Riggsin avulla.
Näkemykseni mukaan paikkatiedon yhteiskäyttö ei vielä toteuttanut Suomen tavoin hallinnon kiinteyttä ylläpitävää funktiota. Myöskään dysfunktionaalisuutta ei Virossa riggsiläisessä mielessä ollut toistaiseksi havaittavissa, vaikka myös paikkatiedon infrastruktuuriin kohdistuneet muutokset olivat olleet rajuja. Nähdäkseni näiden muutosten mahdolliset dysfunktiot olivat osin vielä tiedostamattomia. Niitä voidaan kuitenkin arvioida Riggsin teorian avulla.
Riggsin näkemyksen mukaan prismaattisissa yhteiskunnissa uuden ja vanhan kohtaaminen synnyttää tietynlaista heterogeenisyyttä, jossa uusi ja vanha elävät rinnakkain (Riggs 1964, 13-19). Virossa toteutettujen hallinnonuudistuksien lopputuloksessa voidaankin mielestäni nähdä riggsiläistä heterogeenisyyttä, jossa adoptoitu nimellisesti uusi rakenne toimi vanhalla logiikalla (Riggs 1964, 34). Mielestäni tästä oli viitteitä juuri keskeisiä paikkatietoaineistoja tuottaneissa organisaatioissa, jotka olivat määritelmällisesti valtionosakeyhtiöitä, vaikkei itse toiminta ollut välttämättä puhtaan markkinalähtöistä. Esimerkiksi geologisen tutkimuskeskuksen budjettivaroista vuosina 1995-1997 vain hieman yli 20% tuli omasta kaupallisesta toiminnasta. Loppu rahoitettiin erinäisin budjettivaroin (Geological Survey of Estonia 1996).
Tulevien ongelmien siemen saattaakin olla kylvetty juuri kyseisten rakenteiden muodossa. Jos organisaatioilta edellytetään myöhemmin puhtaan markkinalähtöisistä toimintaa, on niiden väistämättä kanavoitava nämä vaateet tuotantoprosessiin ja aineiston myyntiin. Vaikka aineistoa nykyisellään tuotettiin maanmittauslaitoksen toimeksiannosta ja maanmittauslaitos myös vastasi maksuperusteiden määrittelystä, joutuvat keskeisten paikkatietoaineistojen tuottajat miettimään toimintastrategiaansa uudestaan julkisin varoin tuotettujen suurien kansallisten paikkatietoaineistojen valmistuttua. Esimerkiksi Kaardikeskuksen liikevaihdosta 40% perustui 1:10 000 karttalaitoksen valtiontilauksiin.
Paikkatietoaineistot ovat erittäin kalliita tuottaa. Suomen maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan paikkatietostrategia toteaa, ettei tietojen tuotanto missään Euroopan maassa tapahdu ilman valtion subventiota. Yleinen peruspaikkatietojen omakustanneosuus on strategian mukaan Euroopassa 10-25%. Strategia katsoo tuotannon itsekannattavuuden esimerkiksi Suomessa olevan mahdottomuus, eikä kyseisenlaisen infrastruktuurin ylläpitäminen ole mahdollista ilman kattavaa julkista rahoitusta. Myös maailmalla teetetyt selvitykset peruspaikkatietojen tuotantokustannuksista tukevat tätä näkemystä. Näkemykseni mukaan Virossa jo maan pienen koon kysyntää laskeva vaikutus kasvattaa paineita entisestään julkiselle rahoitukselle. (Maa- ja metsätalousministeriö 1999, liite 3/3.)
Kuitenkaan yleisiä merkkejä Viron pyrkimyksistä rakentaa pohjoismaista kattavaa hyvinvointivaltiohallintoa ei ole havaittavissa, mikä voi aiheuttaa keskeisten paikkatietoaineistojen tuottajille myöhemmin ongelmia toiminnan rahoittamisen muodossa (Blom ym. 1999, 19). Julkisten tietoaineistojen yleisiä hinnoitteluperiaatteita olikin valtionhallinnon piirissä jo alustavasti ehditty miettiä kansainvälisen yhteistyön puitteissa ja yleiseksi linjaksi kaavailtiin tietoaineistojen asettamista maksullisiksi niiden laadun takaamiseksi. Maksullisuus aiottiin ulottaa myös valtion virastojen väliseksi (State Chancellery of the Republic of Estonia 1999, 104).
Viron mahdollisuus hallinnon linjan määrittelyyn voi toki sinällään auttaa osin välttämään joitain paikkatiedon yhteiskäytön yleiseurooppalaisia ongelmia. Koska Suomesta poiketen maanmittauslaitos, Kaardikeskus ja geologian tutkimuskeskus toimivat ympäristöministeriön alaisuudessa, voidaan oletettaa, että ympäristöaineistojen maksullisuutta pyritään tulevaisuudessakin hallinnon sisällä välttämään. Viron mahdollisuus hallintonsa uudelleenmäärittelyyn perustuu kuitenkin pitkälti muualta adoptoitujen mallien toteuttamiseen. Juuri tämä on kuitenkin riggsiläisessä mielessä ongelmallista. Tästä ilmeni mielestäni viitteitä lainsäädäntöön liittyvissä kysymyksissä.
Tekijänoikeuslainsäädännöstä ei vallinnut ympäristöhallinnon edustajien keskuudessa selkeää kuvaa. Lainsäädännön saatettiin uskoa tunnustavan myös digitaalisen aineiston, eikä digitaalisen aineiston välttämättä katsottu olevan tekijänoikeudellisessa mielessä luonteeltaan tavallisuudesta poikkeavaa. Myöskään lain soveltamisesta ei ollut kokemuksia. Kuitenkin aiheeseen hiljattain lähemmin perehtynyt haastateltava katsoi tekijänoikeuskysymyksen olevan Virossa yhä avoinna.
"Would you say that the legislation is up-to-date? Copyright laws?
No, certainly not. That is why i wrote one chapter in my book on it. In Estonia the copyright law does not help much. I think it's the same problem everywhere. In Scandinavia you have the catalogue rule that protects databases. In Estonia we don't. The databases aren't protected at all." (Johtaja, Regio)
Paikkatietoaineistoja koskevat tekijänoikeuskysymykset eivät melko vähäisen yhteiskäytön myötä olleet ilmeisesti nousseet Virossa vielä ajankohtaisiksi. Toisaalta julkisia aineistoja saatettiin vaihtaa vapaasti eri hallinnon yksiköiden välillä, eikä kysymys siten välttämättä ollut edes noussut esiin. Jotkut haastateltavat arvelivat kuitenkin juuri aineiston luovuttamista ja muokkaamista koskevien kysymysten nousevan jatkossa keskeisiksi. Esimerkiksi Hiidenmaan aluekeskuksen ja merentutkimuslaitoksen välisessä yhteistyössä aineiston luovuttamista koskevat kysymykset olivat osin jo nousseet esiin. Region edustaja katsoi EU:n esimerkin määräävän pitkälti Viron politiikkaa tekijänoikeuskysymyksissä.
"And I think the Estonian one [law] will never come, because the EU is working on it. EU is trying to establish something similar that you have in Nordic countries. Estonian government is so pro-EU. If EU is doing something, then automatically the Estonian government is not working on it at all. They have other things to do and they say that it makes no sense to duplicate the effort. In a way they are right. It seems that if we had the problem couple years ago we had planned how to fix it. Now it seems that we have to wait that the EU does it." (Johtaja, Regio)
Tekijänoikeuskysymykset selvitettiin toistaiseksi yksityiskohtaisten sopimusten avulla. Lainsäädäntö olisikin tarjonnut lähinnä selkeän yhteisen toimintamallin ja lisäsuojaa nykyiselle käytännölle. EU:n merkitys maan lainsäädäntötyölle kuvasti hallinnonuudistuksen integraatiovaihetta. Baltian maissa oli yleisesti käynnissä laaja lainsäädännön yhdenmukaistaminen EU:n lainsäädännön kanssa, mikä kohdistui lähinnä kilpailulainsäädäntöön, kuluttajasuojaan, valtion tukien maksu- ja seurantajärjestelmiin sekä tullijärjestelmiin (Suomen Pankki 1999, 22). Paikkatietojärjestelmien osalta kehitys ilmeni Virossa ainakin maatalousministeriön hallinnonalalla, jossa oli ryhdytty kehittämään EU:n mallin mukaista maatalouden tukiaisjärjestelmää. Vastaavia hankkeita oli käynnissä myös muissa KIE-maissa (Maa- ja metsätalousministeriö 1999, liite2/5).
Lainsäädännön adoptoiminen muualta on mielestäni riggsiläisessä mielessä ongelmallista.Juha Vartolaa mukaillen voidaan todeta hallinnon eri tasojen kehittyvät eriaikaisesti suhteessa toisiinsa ja pitkälti tiedostamattoman kulttuurin muuttuvan hitaasti (Vartola 1995, 162-163). Näkemykseni mukaan oikeudellisen käytännön adoptoiminen muualta on ongelmallista, jos maassa ei ole selkeää oikeuskulttuuria. Oikeusvaltioperinteen puuttuminen onkin ollut uusien demokratioiden keskeinen ongelma (Hesse 1997, 114-115; Kivinen 1998, 59).
Lainsäädäntöä voisi luonnehtia eräänlaiseksi ideologiseksi kerrostumaksi, joka syntyy ajan kuluessa ja joka on "räätälöity" kuhunkin maahan sopivaksi vallitsevan oikeuskulttuurin ja yleisen oikeustajun hengessä. Nähdäkseni lainsäädännön tuottaminen muualta on ongelmallista juuri riggsiläisessä mielessä. Riggs on katsonut tämän johtavan eräänlaiseen formalismiin, jossa vallitseva lainsäädäntö ja käytäntö eivät kohtaa (Riggs 1964, 13-19, 181-182). Kriittisten näkemysten mukaan Viron hallinnon yksi suurimpia ongelmia onkin ollut juuri asetetun lainsäädännön puutteellinen täytäntöönpano, joka on johtanut lain ja käytännön toiminnan kohtaamattomuuteen (Tilasatokeskus 1998, 41). Lainsäädännön adoptointi suoraan muualta todennäköisesti syventää tätä ongelmaa entisestään, mikä mielestäni voi johtaa juuri riggsiläiseen formalismiin.
Esimerkiksi tekijänoikeuskysymykset olivat pinnalla Virossa melko yleisen ohjelmistopiratismin takia, mihin oli pyritty puuttumaan myös valtiovallan taholta (State Chancellery of the Republic of Estonia 1999, 8). Piratismin katsottiin olevan juuri yleiseen oikeustajuun liittyvä ongelma.
"The biggest problem is that people don't understand that they can't use things that are not theirs. People must understand that it's criminal to make copies of software." (Paikkatietoasiantuntija, aluekeskus)
Myös aineistojen yleiset laatukysymykset nousivat muutamissa haastatteluissa esiin. Region edustaja katsoi paikkatietokantojen tuotannon olevan maassa puutteellista, koska tietokannoissa ei välttämättä ollut selkeitä lähdetietoja. Tämä vaikutti tiedon yleiseen luotettavuuteen. Myös toisen aluekeskuksen edustaja katsoi tämän olevan pitkälti ratkaisematon ongelma. Tämä liittynee aluekeskusten osalta osin myös paikkatietojärjestelmien käyttöönoton institutionaalisen ohjauksen hajaannukseen. Näkemykseni mukaan Virossa ei ollut juuri kokemusta suurista hajautetusti tuotetuista aineistoista, joiden yhdistämisvaiheessa tai myöhemmässä käytössä laatukysymyksiin olisi törmätty.
Paikkatiedon infrastruktuurin tekninen kehitys oli Virossa yleisesti ottaen edennyt nopeasti keskeisistä ongelmista huolimatta. Tämän taustalla voidaan nähdä maan yleinen nopea tietoteknologia kehitys sekä välineen ripeä käyttöönotto. Paikkatietoaineistot olivat kuitenkin vielä työn alla keskeisiä kartta-aineistoja myöten. Tämän pidäkkeen takia paikkatiedon yhteiskäyttö ei maassa vielä ollut päässyt käyntiin, eivätkä paikkatietoaineistot olleet vielä muodostuneet yhtä keskeiseksi tietoresurssiksi kuin Suomessa. Myös kaupallisia sovellutuksia eniten hyödyttävä maankäyttörekisteri oli vasta valmisteilla, mikä sinällään vähensi paikkatietoaineistojen kaupallista kysyntää merkittävästi.
Edellä mainituista syistä johtuen paikkatiedon yhteiskäyttöön
liittyvää hallinnon kiinteyttä ylläpitävää
funktioita ei ollut havaittavissa, eivätkä myöskään
paikkatiedon infrastruktuurin hallinnolliset elementit olleet täysin
selkiytyneet. Näkemykseni mukaan mahdolliset tulevaisuuden ongelmat
saattavat kuitenkin olla jo sisäänrakennettuja. Viron hallinnossa
olikin viitteitä riggsiläisestä heterogeenisyydestä,
joka ilmeni aineistontuottajien pitkälti nimellisissä rakenteissa
ja maan osin formaalissa lainsäädännössä, joka
ei välttämättä toiminut käytännössä.
Myös aineistojen laatuun ja tekijänoikeuksiin liittyvät
kysymykset olivat pitkälti avoinna ja mahdollisesti osin myös
tiedostamatta.
3. Ortokuvissa ilmakuvauksesta johtuvat virheet pyritään
eliminoimaan siten, että kaikissa pisteissä kamera vaikuttaa
katsovan suoraan alas.