Paikkatiedon infrastruktuurin kehitys suomessa heijasteleekin osin yleistä tietoyhteiskuntakehitystä. Esimerkiksi kotimaiset paikkatieto-ohjelmistot olivat osaltaan aikansa tuotteita. Parantuneiden tiedonsiirtomahdollisuuksien myötä myös aineistojen vaihto on käynyt vaivattomaksi ja takavuosien keskitetyt aineistopankit ovat osin syrjäytyneet. Tämän taustalla on nähtävissä julkishallinnon yleinen tietoyhteiskuntakehitys, joka aluksi eteni keskitettyjen ratkaisujen muodossa. Tietoverkkojen ja pc-koneiden kehityksen myötä toiminnan painopiste on julkishallinnossa siirtynyt organisaatiotasolle ja edelleen, Windows NT:n syrjäytettyä Unix-käyttöjärjestelmät, yksittäisten virkamiesten työpöydille. (Nevalainen 1999, 4-17.)
Vuonna 1997 tehdyn selvityksen mukaan Suomessa tuotettiin paikkatietoaineistoja yli 20:ssä julkishallinnon organisaatiossa ja n. 200 kunnassa. Yksin valtionhallinnossa oli yli 200 erilaista numeerista paikkatietoaineistoa. Paikkatietoaineistot eroavat määritelmällisesti muista julkisista rekistereistä niissä ilmenevien sijaintitietojen kautta. Yleisimmin aineistot koskevat luonnonvaroja, maan pinnanmuotoja, maankäyttöä, maanomistusta, väestöä, asutusta, elinkeinotoimintaa, liikenne- ja yhteiskuntahuoltoa sekä ympäristön tilaa. (JUHTA, "Paikkatietoydin - kansallisesti merkittävät paikkatietovarannot" [http://www.intermin.fi/juhta/julkaisut/pty2_98.htm], 1997.)
Itämeren valuma-alueen luonnonympäristön kannalta relevanttia paikkatietoaineistoa tuotetaan pääasiallisesti maa- ja metsätalousministeriön sekä ympäristöministeriön alaisissa virastoissa. Maa- ja metsätalousministeriön alaiset Maanmittauslaitos ja Geodeettinen laitos tuottavat sijainninmääritystä, maaston ominaisuuksia ja kiinteistöjä koskevaa informaatiota, joka muodostaa yleisen perustan kaikelle paikkaan sidotulle tiedolle Suomessa. Näihin aineistoihin kohdistuva kysyntä on suurta ja tiedon tarvetta on miltei kaikilla hallinnonaloilla. Maanmittauslaitos tuottaa numeerisessa muodossa 1:20 000-peruskarttalaitoksen ja 1:50 000-karttatietokannan lisäksi myös useita pienimittakaavaisia karttatietokantoja. (Maa- ja metsätalousministeriö 1999, 5-7.)
Ympäristöhallinnon puolella Suomen ympäristökeskus tuottaa ympäristöministeriön toimeksiantojen pohjalta erilaisia GIS-pohjaisia kartoituksia ja selvitystöitä sekä pitää yllä virkamiestehtäviinsä liittyviä rekistereitä. Kattavin yksittäinen paikkatietoprojekti on ollut EU:n toimeenpanema Natura-alueiden kartoitus. Ympäristöhallinto on kuitenkin yksi merkittävämpiä keskeisten paikkatietoaineistojen käyttäjiä, ei niinkään paikkatietoaineistojen tuottaja.
Suomessa Itämeri-aiheista paikkatietoaineistoa tuotetaan pitkälti SYKEn päivittämien valtakunnallisten rekistereiden puitteissa, mihin myös aluekeskukset osallistuvat (ks. liite 1A). Aluekeskukset ja erilliset tutkimusprojektit tuottavat myös itsenäisesti aineistoa ympäristöhallinnon piirissä. Lisäksi kuntaliitot ja suuret kaupungit tuottavat aineistoa omalta hallintoalueeltaan. Aineisto on usein erilaista ympäristön kuormitukseen ja tilan seurantaan liittyvää pistetietoa, jonka yleistettävyys tuottaa ongelmia varsinaisen paikkatietokäytön suhteen.
Aluekeskuksilla ja Helsingin kaupungin ympäristökeskuksella oli virkamiestehtäviensä puitteissa ns. velvoitetarkkailutehtäviä, johon liittyen keskukset keräsivät tietoa omilta mittausasemiltaan ja kokosivat kuormittavien laitosten lain nojalla raportoimia tietoja. Rannikkovesien valvonta kuuluu ympäristöhallinnolle, kun taas ulompaa merialuetta seuraa Suomessa Merentutkimuslaitos, joka ei kuitenkaan hyödynnä paikkatietojärjestelmiä työssään. Tämän katsottiin olevan ongelma jo yksin kansallisella tasolla.
Useimmat Suomessa tuotetut Itämerta koskevat aineistot liittyvät kuormitukseen, rehevöitymiseen ja siitä seuraavaan sinileväongelmaan, vaikka myös lajistoon liittyvää seurantaa oli julkishallinnossa harjoitettu esim. Työ- ja elinkeinokeskuksissa. Paikkatietojärjestelmiä on Itämerikontekstissa käytetty esim. kesäiseen leväkartoitukseen ja öljyntorjuntaan. Molemmissa on hyödynnetty satelliittikuvia, joiden perusteella tehdyt havainnot varmennetaan mittauksin. Satelliittikuvat ovat pitkälti Ilmatieteen laitoksen tuottamia ja niiden päivitettävyys on lähes reaaliaikaista. Osin käytössä on myös ulkopuolisilta hankittua kuvamateriaalia ja esimerkiksi öljyhavaintoja oli tehty Norjasta hankittujen satelliittikuvien perusteella.
Ympäristöhallinnossa on siirryttiin vuoden 1999 aikana ns. Hertta-järjestelmään, johon myös hallinnon tuottamat paikkatietoaineistot on liitetty. Hertta koostuu määritelmällisesti ympäristön kuormituksen valvonnan, vesivarojen ja ympäristön seurannan sekä alueiden käytön suunnittelun ja ohjauksen toimintoja palvelevista perustieto- ja asianhallintajärjestelmistä. Herttaan on kerätty myös runsaasti vesistöä koskevaa paikkaan sidottua havaintorekisteri tietoa, jota voidaan käyttää paikkatietoaineistojen yhteydessä.
Hertta-järjestelmä on ympäristöhallinnon intranet-verkon kautta kaikkien yksiköiden ja virkamiesten käytettävissä. Hallinnon sisäiset suljetut verkkoratkaisut ja niissä tapahtuva aineiston siirto olivat myös kansallisella tasolla yleisiä (Uudenmaan liitto 1997, 20). Tuotettujen paikkatietoaineistojen ohjelmistoyhteensopivuus oli pitkään ollut aineistonvaihdon ongelmana, mutta parantuneen yhteensopivuuden ja ohjelmistojen kehitystyön ansiosta ongelmasta oltiin hiljalleen pääsemässä haastatelluissa organisaatioissa eroon. Vaikka yleisesti ottaen organisaatioiden välisen tiedonsiirron tekniset pidäkkeet olivat hiljalleen väistymässä, tuottivat aineistoformaatit kuitenkin esim. kuntatason kanssa toimittaessa edelleen vaivaa. Toisaalta myös kartta-aineistojen tarkkuus saattoi olla ongelma. Erään aluekeskuksen edustaja totesi SYKEn aineistojen olevan usein liian pienimittakaavaisia aluetasolle.
Paikkatiedon infrastruktuuria ja yhteiskäytön koordinointia on pyritty kehittämään osin siinä onnistuenkin. Päällekkäistä työtä ei eri yksiköissä tehdä, mutta yhteiskäytön ongelmaksi nousevat aineistojen hinta ja tekijänoikeudet. Lisäksi myös aineistojen laadun katsottiin olevan vaihtelevaa. Aineistojen vaihdanta eri organisaatioiden välillä vaikuttaisi pitkälti vakiintuneen nykyiseen muotoonsa, vaikka haastateltavat kokivat tietojärjestelmän tarjoavan mahdollisuuksia huomattavasti nykyistä tiiviimpään yhteistyöhön.
Paikkatiedon yhteiskäytön edistäminen on Suomessa ollut agendassa jo 80-luvun puolivälistä saakka. Paikkatiedon yhteiskäytön päälinjoja Suomessa vedettiin vuonna 1988 ns. Land Information System -projektin yhteydessä. Tarkoituksena oli kehittää organisaatioiden välistä tiedonsiirtoa ja koordinoida paikkatiedon yhteiskäyttöä Suomen julkisessa hallinnossa. Paikkatietojärjestelmien kasvunäkymät olivat tuolloin jo ennustettavissa sekä myös mahdolliset yhteiskäytön ongelmat. Paikkatiedon yhteiskäytön teknisten edellytysten lisäksi voidaan yhteiskäytön problematiikkaa lähestyä kustannus-, tekijänoikeus-, laatu- ja tietosuojakysymysten kautta. (Rainio, 1988, 16, 18-19, 49-51.)
Ongelmat ilmentävätkin pitkälti hyvinvointivaltiohallinnon uudistamiseen ja tulosvastuulliseen sektorihallintoon liittyviä ongelmia. Hyvinvointivaltion kritiikki kanavoitui 1980-luvun lopulla varsinaisiksi reformipyrkimyksiksi. Vastaava kehitys on kuitenkin jatkunut johdonmukaisesti koko 1990-luvun merkittävistäkin hallituskoalitioiden vaihtumisesta huolimatta, mikä osaltaan kertoo reformien vakiintumisesta poliittiseen agendaan. (Stenvall 1995, 230-234; Pollit ym. 1997, 33, 37.)
Reformien taustalla on yleisesti nähty kansainvälisen talouden kansalliselle hallinnolle asettamat paineet, kansallisen talouskehityksen tarjoama mahdollisuusrakenne ja uusien hallinnollisten ideologioiden kansainvälinen leviäminen. Suomi ajautui yleisen kansainvälisen talouskehityksen mukana 1990-luvun alussa vuosisadan pahimpaan talouslamaan, jonka takia valtiontalouden reformipyrkimykset ovat olleet maan EU-jäsenyyden ohella vuosikymmenen keskeisiä poliittisia kysymyksiä. Suomen EU-jäsenyys ja sen aiheuttama talouden rakenteellinen muutos on myös osaltaan kasvattanut julkishallinnon reformipaineita. Myös tietoteknologisen kehityksen on katsottu edistäneen hallinnon desentralisaatiota. (Pollit ym. 1997, 52-57; Kiander & Mäkelä 1999, 167-171.)
Julkishallinnon reformeihin on yleisesti viitattu ns. New Public Management- ajatteluna, jossa laajassa mielessä on kyse yksityisen sektorin käytäntöjen istuttamisesta julkiselle sektorille. Muutostyökaluina ovat yleensä olleet kilpailun vapauttaminen, yksityistäminen ja markkinatyyppisten mekanismien käyttöönotto julkishallinnossa. Reformien painopiste on ollut yleensä markkinatyyppisten mekanismien alakohtaisessa soveltamisessa varsinaisen privatisoinnin sijasta. Tämä on yleisesti johtanut julkishallinnon yksiköiden tulosvastuullisuuteen ja eräiden toimialojen kilpailuttamiseen. Yksityisen ja julkisen sektorin organisaatioiden välinen kilpailu onkin hämärtänyt perinteistä raja-aitaa yksityisen ja julkisen sektorin välillä. (Lane 1997a, 1-10.)
Paikkatiedon yhteiskäytön ongelmia Suomessa leimaa mielestäni New Public Management -ajattelun ja yhteiskäytön ristiriita. Kilpailun lisääminen ja tulosvastuullisuus ovat periaatteellisessa ristiriidassa yhteiskäytön perusajatuksen kanssa, minkä mukaan sektorihallinnon eriytyneet toimijat tuottavat erityisalaansa liittyvää aineistoa, eikä päällekkäisiä prosesseja esiinny. Tulosvastuullisuutta oli julkishallinnossa kasvatettu vuonna 1992 käyttöönotetun nettobudjetoinnin avulla. Nettobudjetoinnin piiriin kuuluvilla laitoksilla on velvollisuus kattaa toimintansa tuotoilla tietty osuus toimintakuluistaan (Valtiontalouden tarkastusvirasto 1997, 25-29). Tämä on paikkatiedontuotannossa johtanut tilanteeseen, jossa paikkatietoaineistoista saatettiin julkishallinnon eri yksiköidenkin kesken periä markkinahintaa.
Koska keskeisten paikkatietoaineistojen tuottaminen on pitkälti sidoksissa virkamiestehtävän suorittamiseen, syntyy helposti lähes tiedontuottamisen monopolia muistuttavia tilanteita. Selkiytymätön maksuperuste- ja tekijänoikeuslainsäädäntö vaikeuttaa omalta osaltaan tilannetta (Ympäristöministeriö 1999a, 18). Koska erilaisille aineistoille on vaihtelevaa kysyntää, ei kilpailun vapauttaminen takaa tasapuolista markkina-asemaa kaikille julkishallinnon toimijoille. Osa aineistosta on pitkälti välttämätöntä, mutta taloudellisesti kannattamatonta tuottaa.
Suomessa ei kansallisella tasolla varsinaista kilpailua monien aineistojen tuottamisessa kuitenkaan esiinny ja aineistojen hinnat saattavat tulosajattelun takia nousta huomattaviksi (vrt. Ympäristöministeriö 1999a, 19; Uudenmaanliitto 1997, 18). Vaikka varsinaisten Itämeri-aineistojen vaihto oli varsin vähäistä, heijastui ongelma myös tutkimuskohteeseeni. Laajemmassa mielessä Maanmittauslaitos ja ympäristöhallinto edustivat eräällä tapaa toimijakentän kahta ääripäätä. Maanmittauslaitokselle numeeriset kartta-aineistot muodostavat selkeän tuotteen, jolla on laajaa kysyntää yli toimialarajojen. Ympäristöhallinto on vastaavasti ensisijaisesti aineistojen käyttäjä, jonka tuottamilla aineistoilla ei niiden yleishyödyllisestä luonteesta huolimatta ole juuri kaupallista kysyntää, mutta joka hyödyntää työssään muiden tuottamia aineistoja.
Ympäristöhallinnon aineistohankinnat kulkivat ympäristöministeriön rahoituksella keskitetysti SYKEn kautta ja aluekeskukset osallistuivat kustannuksiin tarvitsemiensa aineistojen osalta. Aineistoja ostettiin etupäässä Maanmittauslaitokselta, Karttakeskukselta ja Geologian tutkimuskeskukselta sekä tarpeen mukaan myös muualta. SYKEn aineistoille oli myös jonkin verran kysyntää hallinnon ulkopuolella. Kyse oli lähinnä suojelualue- tai muista rajoitustietokannoista, joita esimerkiksi metsäyritykset käyttivät.
Yleisen julkishallintoa koskevan maksuperustelainsäädännön nojalla tuotettuja aineistoja luovutettiin vain korvausta vastaan ja hinta oli sama niin julkisen kuin yksityisen sektorin toimijoille. Tätä noudatettiin myös ympäristöhallinnon piirissä. Yhteistyöhankkeiden puitteissa ympäristöaineistoja annettiin kuitenkin maksutta muiden käyttöön. Myöskään ympäristöhallinnon Hertta-rekisterin havaintotietojen luovuttamisesta ei veloitettu muuta kuin tiedon irrottamisen vaatineen työn osalta. Esimerkiksi Ilmatieteenlaitoksella vastaava informaatio oli maksullista, mikä selittynee pitkälti laajan kysynnän kautta.
Aineistojen hinnanmäärittely vaikutti olevan ympäristöhallinnossa toimiville haastatelluille melko epäselvää. Yleisesti ympäristöaineistojen hinnan katsottiin kattavan vain murto-osan vastaavaan aineistoon kuluneesta työmäärästä. Tätä ei sinällään koettu ongelmaksi, koska aineistoja ei mielletty ensisijaisesti kauppatavaraksi. Aluekeskusten osalta aineistoihin talon ulkopuolelta kohdistuva kysyntä oli varsin vähäistä ja lähinnä vain Uudenmaan aluekeskuksessa oli aiheesta omakohtaista kokemusta.
Maanmittauslaitos ei kartta-aineistojen alkutuottajana hyödyntänyt työssään muiden tuottamia aineistoja. Maanmittauslaitoksen aineistojen hinnat määräytyivät aineistoihin käytetyn työmäärän mukaan. Myös aineiston tarkkuus vaikutti suoraan hintaan. Maanmittauslaitos myi aineistoa ulkopuolisille lisensseinä, joihin oli määritelty hankekohtaisesti käyttäjämäärä ja lisenssin hinta. Joissakin tapauksissa myytin myös ns. laitoslisenssejä laajemmalle käyttäjäkunnalle. Aineistojen hinnoittelu oli lähtökohtaisesti sama niin julkisen kuin yksityisen sektorin ostajille.
Ympäristöhallinnon edustajat kokivat muualta hankitut aineistot suhteettoman kalliiksi. Myös aineistojen kaupallisuus valtionhallinnon toimijoiden piirissä koettiin vieraaksi.
"Mun mielestä valtion laitosten välinen tiedon vaihto pitäis olla, kuten se aikaisemmin paperikartoilla on ollut. Niitä on luovutettu vapaasti virastojen välillä. Ulkopuolisille luovuttamisessa pitää olla jotkut pelisäännöt, se on eri asia. Valtion virastojen kesken sen pitää olla vapaampaa."(Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Vapaan kilpailutilanteen katsottiin vievän nykyisellään pohjaa hajautetun tiedontuottamisen ja paikkatiedon yhteiskäytön periaatteilta joidenkin toimijoiden saattaessa joutua turvautumaan ajoittaiseen omavaraisuuteen. Ympäristöhallinnon haastatellut kokivatkin aineistojen nykymuotoisen hinnoittelupolitiikan kestämättömäksi.
Nyt tää on tällästä valtiolta valtiolle myymistä, sehän kasvattaa budjetinkin loppusummaa. Ja sitten on vähän kilpailua valtion kesken tekemällä samoja aineistoja ja joissain tapauksissa, kun ei ole varaa ostaa aineistoa, niin se numeeristetaan itse joiltain kartoilta, vaikka se olisi jollain toisella virastolla valmiina olemassa. Tai sitten käytetään huonompaa aineistoa joihinkin analyyseihin ja tulkintoihin, kun ei ole varaa ostaa aineistoa, joka lojuu toisessa virastossa. (Johtaja, SYKE)
Ympäristöhallinnon edustajien kritiikki kohdistui keskeisten paikkatietoaineistojen tuottajiin ja etenkin Maanmittauslaitokseen. Toisaalta myös Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen edustaja mainitsi heidän numeeristaneen joitakin suojelualuerajoja kartalta, jotka olisivat olleet SYKElta hankittavissa. Myös luonteeltaan melko muuttumattomien kartta-aineistojen myymistä käyttölisenssien muodossa vieroksuttiin ja sen taustalla saatettiin nähdä aineiston tuottajan pyrkimys ylläpitää asemaansa markkinoilla. Jo yksin kaupallisuuteen liittyvät hallinnolliset tehtävät saatettiin kokea siinä määrin työläiksi, ettei se kannustanut etsimään aineistoja muualta.
Maanmittauslaitoksen edustajan näkemyksen mukaan hinta saattoi olla ongelma, mutta ei kuitenkaan käytön este kuin mahdollisesti esim. yliopistoille. Tuotetut kartta-aineistot miellettiin ensisijaisesti tuotteeksi ja vaikka Maanmittauslaitos nykyiselläänkin kilpailee muutamien yksityisten kartantuottajien kanssa, ei markkina-aseman katsottu olevan uhattuna. Toisaalta budjettivaroilla tuotetulla aineistolla ei katsottu edes soveliaaksi kilpailla liikaa yksityisen sektorin kanssa, esim. kilpailuttamalla vastapuoli ulos hintaa laskemalla. Myös valtionhallinnon sisäisen kilpailun katsottiin olevan kestämätöntä. Toisaalta aineistojen hinnan katsottiin viimekädessä muodostuvan markkinoilla.
"Niin, mutta siinä on tietenkin se, että meillä on maa- ja metsätalousministeriö katsomassa, ettei me ruveta kiskomaan ihan älyttömiä hintoja. Toisaalta eihän kukaan osta ylihinnoiteltua aineistoa. Kyllähän hinta haetaan niin kuin markkinoilla, jos tuote menee kaupaksi ja sille on kysyntää, niin mikä on sen paras hinta myyjän kannalta, jos myyjä sen pystyy määrittelemään." (Projektijohtaja, Maanmittauslaitos)
Maanmittauslaitoksen toimintaa leimasikin tietynlainen rooliristiriita, jota suhtautuminen kilpailuun ilmensi. Yhtäältä Maanmittauslaitos vastasi lakisääteisistä tehtävistään tuottamalla osin budjettivaroin keskeistä infrastruktuuria, mutta oli toisaalta pakotettu kilpailemaan muiden kanssa. Vaikka hinnanmääräytymisen katsottiin edellyttävän kilpailua markkinoilla, ei täysin pidäkkeetön kilpailu kuitenkaan ollut edes toivottavaa. Maa- ja metsätalousministeriön oli viimekädessä vastuussa hintapolitiikasta. Myös haastatellut ympäristöhallinnon puolella katsoivat vastuun kuuluvan maa- ja metsätalousministeriölle.
Riggsin mukaan eri rakenteilla saattaa olla useita funktioita ja kokonaisuutta ylläpitävät ilmiöt voivatkin olla jonkin osakokonaisuuden kannalta dysfunktionaalisia (Riggs 1964, 75-76). Nettobudjetoinnin voidaan katsoa toteuttavan hallinnon kokonaisuuden kannalta eräänlaista resurssiallokaatio-funktiota, kun taas paikkatiedon yhteiskäyttö toteuttaa näkemykseni mukaan hallinnon kokonaisuuden kannalta eräänlaista kiinteyttä ylläpitävää funktiota. Ottamatta kantaa nettobudjetoinnin kykyyn toteuttaa resurssiallokaatiotehtävää kokonaisuuden kannalta, voidaan todeta sen olevan osin ristiriidassa paikkatiedon yhteiskäytön toteuttaman hallinnon kiinteyttä ylläpitävän funktion kanssa. Myös Valtiontalouden tarkastusvirasto oli todennut nettobudjetoinnin johtaneen tilanteisiin, jossa virastojen taloudellisen edun voitiin katsoa nousseen valtion edun edelle.
Maanmittauslaitoksessa nettobudjetointi tarkoitti käytännössä sitä, että puolet toiminnat kuluista katettiin Maa- ja metsätalousministeriön budjettivaroista ja puolet omalla toiminnalla. Kuitenkin valtiontalouden tarkastusviraston arvio nettobudjetointimenettelystä toteaa valtion sisäisten maksusuoritusten muodostaneen vuonna 1995 n. 53% nettobudjetoinnilla saaduista tuloista. Maanmittauslaitoksen kohdalla vastaava osuus oli vuonna 1994 tehdyn selvityksen mukaan n. 30%. Nettobudjetoinnin myötä virastojen oman taloudellisen edun katsottiin nousseen valtion edun edelle. Vaikka talousarvion loppusumman todettiin pienentyneen nettobudjetoinnin seurauksena, ei nettobudjetoinnin käyttöönotosta koituneiden hyötyjen katsottu olevan yksiselitteisesti siitä koituvia haittoja suurempia. (Valtiontalouden tarkastusvirasto 1997, 47, 61-62, 98-100.)
Nähdäkseni onkin perusteltua todeta, että markkinatyyppisten mekanismien hyödyntäminen julkishallinnossa oli muodostunut paikkatiedon yhteiskäytön toteuttaman hallinnon kiinteyttä ylläpitävän funktion suhteen dysfunktionaaliseksi. Funktionaaliset ristiriidat saattavat Riggsin mukaan myös itsessään aiheuttaa reformipaineita ja johtaa hallinnolliseen muutokseen (Riggs 1964, 76). Tämän voidaan nähdä tapahtuneen paikkatiedon yhteiskäyttöä koskevassa strategiatyössä. Paikkatietovarantojen hyödyntäminen ja paikkatiedon yhteiskäyttöön liittyvät ongelmat olikin Suomessa huomioitu erilaisten hallinnonstrategioiden muodossa.
Valtionvarainministeriön toimeksiannosta kokoontuneen työryhmän ratkaisuehdotuksen mukaan julkishallinnon toimijoiden tulisi jättää toisiltaan aineistomaksu perimättä, jos aineistoa käytetään puhtaasti virkamiestehtävän hoitamiseen (Valtiovarainministeriö 1997, 6). Maksuperustekäytännön uudistamisen budjettivaikutukset tuottajaorganisaatioissa olisivat kuitenkin nähdäkseni uudistuksen keskeinen ongelma. Esimerkiksi Maanmittauslaitos saa puolet budjettivaroistaan maa- ja metsätalousministeriöltä ja toinen puolikas laitoksen on katettava toiminnan omilla tuotoilla. Maksuperustelainsäädännön uudistaminen vaatineekin rahoitusmallin kokonaisvaltaista tarkistamista.Yhteiskäytön ongelmiin kaivattiin ministeriötason koordinointia ja ympäristöhallinnossa oltiin maksuperustelainsäädännön uudistamisen suhteen toiveikkaita. Toisaalta paikkatiedon poikkihallinnollinen luonne vaikeutti kuitenkin sen hallinnointia, eikä esimerkiksi yhteiskäytön koordinointia katsottu välttämättä edes mahdolliseksi.
Myös JUHTAn valmistelemassa paikkatietoydin-raportissa on määritelty kansallisesti merkittävät paikkatietovarannot, joiden jatkuvuus, laatu ja saatavuus on yhteiskunnassa turvattava. JUHTAn raportissa esitetään hinnoitteluperustaksi kolmitahoista mallia. Aineistoista, joiden kysyntä perustuu lakiin ja jotka on tuotettu monopoliasemassa, tulisi lähtökohtaisesti periä aineiston omakustannusarvo. Muista aineistoista voi periä markkinahintaa, jonka tiedon tuottava organisaatio päättää. Julkishallinnolla on raportissa katsottu olevan konserniluonne, jolloin markkinahinnoittelu aiheuttaa haittaa tietojen käytölle valtiokonsernin sisällä. Raportti suosittaakin hinnoitteluperustaksi julkishallinnon piirissä aineiston irrottamiskustannuksia. (JUHTA, "Paikkatietoydin - kansallisesti merkittävät paikkatietovarannot" [http://www.intermin.fi/juhta/julkaisut/pty2_98.htm], 1997.)
Myös Suomen itsenäisyyden juhlarahaston (SITRA) tuottamassa tietoyhteiskuntastrategiassa on julkisen sektorin tuottamien tietovarantojen katsottu oleva eräs keskeinen tekijä julkisen sektorin uudistumisen kannalta. Vaikka strategia tähtää julkisen sektorin tietoaineistojen taloudelliseen hyödyntämiseen aineistoja tuotteistamalla, on kansallisesti merkittävien perustietovarantojen määrittämisen katsottu olevan tarpeen. Nämä perustietovarannot olisivat luovutuskustannuksella tietosuojalain nojalla kaikkien hyödynnettävissä. (SITRA. "Elämänlaatu, Osaaminen ja Kilpailukyky", [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra2062b.htm], 1998.)
Julkishallinnon konserniluonne on huomioitu jopa avoimesti julkishallinnon tietovarantojen kaupallistamista puoltaneissa kannanotoissa (Tietoviikko 18.6.1999). Toisaalta ympäristöaineistojen maksullisuus ylipäätään saatettiin kokea ongelmaksi.
"Kyllähän tää ympäristötieto on sellaista, joka mun käsittääkseni on pitkällä tähtäimellä Suomen etu, että sitä on käytettävissä muuallakin kuin meidän hallinnon sisällä ja käytetään mahdollisimman laajasti. Henkilökohtaisesti mä olen sitä mieltä että ainakin luonnonsuojelua koskevat paikkatietoaineistot pitäisi olla ilmaista aineistoa, jotta sitä käytettäisiin mahdollisimman laajasti, että ei mennä esimerkiksi suojelualueelle ronkkimaan vain tiedonpuutteen takia, kun tietoa ei ole ollut varaa hankkia." (Johtaja, SYKE)
Ongelmaa voisi lähestyä myös valtiotehtävien luonteen kautta. Jan-Erik Lane on katsonut nykymuotoisen julkishallinnon tehtäväkentän olevan jaettavissa kahtia. Hänen mukaansa peruspalveluiden ja perusoikeuksia ylläpitäminen edellyttää perinteistä Weberiläistä byrokratiakoneistoa, jossa valtio huolehtii kyseisistä taloudellisesti kannattamattomista tehtävistä. Taloudellisten mekanismien käyttö tulisikin Lanen mukaan ulottaa vain kilpailuvaltaisille aloille. Tämän argumentin valossa esimerkiksi juuri ympäristönsuojeluaineistojen luovuttaminen myös valtionhallinnon ulkopuolisille toimijoille irrotushintaan voisi olla perusteltua. (Lane 1997b, 307.)
Julkishallinnon rinnalle on noussut yksityisiä palveluntarjoajia, jotka välittävät eri tahoilla tuotettua aineistoa. Paikkatietoalalla mm. Geodata ja Meridian Systems välittävät ja muokkaavat julkisen sektorin tuottamia aineistoja. Kärjistetysti esimerkiksi ne hoitavat julkishallinnon tuottamien aineistojen logistiikkaa. Toisaalta yritykset muokkaavat aineistoja ostajan haluamaan muotoon ja haastateltavat katsoivat niiden vastaavan myyntitehtävistä, jotka eivät olleet tiedon tuottajan luontevasti toteutettavissa.
Myös jo välineen adoption yhteydessä keskeisiksi nousseet laatukysymykset nousivat esiin. Aineistojen epätasainen laatu saattoi olla ongelma loppukäyttäjälle (vrt. Uudenmaan liitto 1997, 18). Jos aineiston laatu ei ollut riittävä, saattoi sen uudelleenmuokkaus tietää ostajalle melkoista työrupeamaa, mikä vei pohjaa paikkatiedon yhteiskäytöltä. Näin ollen paikkatietoaineistojen tuotantoon liittynyt osaaminen ja institutionaalinen ohjaus olivat merkittäviä kysymyksiä myös koko infrastruktuurin ja itse paikkatiedon yhteiskäytön kannalta.
"...että näihin ympäristöhommiin on paljon sellaisia aineistoja, joita meillä ei ole varaa ostaa. Toinen on aineistojen laatu, että vaikka meillä olisi varaa ostaa ne, niin meillä ei ole varaa laittaa niitä gis-paikkatietokuntoon." (Johtaja, SYKE)
Juuri resurssien ja osaajien puutteen katsottiin osaltaan vaikeuttaneen aineiston tuotantoa (vrt. Uudenmaan liitto 1997, 18). Esimerkiksi ympäristöhallinnossa tieto paikkatietokantojen vaatimuksista oli levinnyt vasta ajan myötä ja osaamiseen liittyvät ongelmat vaikuttivat siten myös tietovarantojen laatuun. Toisaalta perusinfrastruktuurin tuotannosta vastaavien laitosten saatettiin katsoa kiirehtineen markkinoillepääsyään aineistojen laadun kustannuksella.
Myös tekijänoikeuskysymykset olivat osin avoinna. Esimerkiksi laatukysymysten takia suoritetun mahdollisen aineistojen uudelleenmuokkausprosessin myötä syntyvää aineistoa ei tekijänoikeuslain nojalla saanut luovuttaa eteenpäin. Digitaaliset aineistot olivat osoittautuneet tekijänoikeusmielessä varsin ongelmallisiksi. Tämä päti myös digitaalisiin kartta-aineistoihin. Digitaalisia kartta-aineistoja ei ole Suomen lainsäädännössä varsinaisesti eritelty, vaan niihin sovelletaan ns. numeerisen aineiston luettelonsuojaa. Haastateltavien keskuudessa vallitsi epätietoisuus tekijänoikeuslainsäädännön soveltamisesta tapauksissa, joissa muualta hankittua aineistoa oli jalostettu ennestään.
Vaikka digitaalisen kartta-aineiston muokkaaminen oli varsin helppoa, ei voitu kuitenkaan yksiselitteisesti määritellä, milloin aineistoon oli tuotettu kylliksi "uutta", jotta isyysoikeuden olisi voitu katsoa siirtyneen jatkotuottajalle. Aiheesta ei ollut haastateltavien tiedossa juuri edes ennakkotapauksia. Maanmittauslaitoksella oli ollut joitakin kiistatapauksia, joista kuitenkin oli selvitty neuvottelemalla. Varsinaisesta tekijänoikeuden siirtymisestä ei kuitenkaan ollut kokemuksia. Kyse oli pikemminkin korvausvelvollisuuden raukeamisesta. Digitaalisten aineistojen ongelmallinen luonne kuvasti osin tietoteknologiakehityksestä lainsäädäntötyölle kohdistuvia paineita.
Yleisesti ottaen suoraan kansainvälisessä yhteistyössä hyödynnettävissä olevien Itämeri-aineistojen tuotanto oli Suomessa melko vähäistä. Organisaatiot ovat keskittyneet pitkälti virkamiestehtäviensä hoitoon ja useimmat kansalliset Itämeri-aineistot syntyivätkin tämän prosessin myötä. Paikkatiedon infrastruktuuri oli varsin pitkälle kehittynyt ja paikkatiedon yhteiskäytöllä oli nähdäkseni selkeää funktionaalisuutta hallinnon kokonaisuuden kiinteyden kannalta. Vaikkei päällekkäistä työtä pääsääntöisesti tehty, ei paikkatiedon yhteiskäytön katsottu toimivan läheskään parhaalla mahdollisella tavalla.
Yhteiskäytön keskeisiksi ongelmiksi nousivat nähdäkseni juuri kuluneen vuosikymmen aikana toteutetut hallinnonuudistukset, jotka ilmenivät nettobudejetoinnin muodossa. Näkemykseni mukaan nettobudjetoinnin voidaan perustellusti katsoa olevan paikkatiedon yhteiskäytön kannalta osin dysfunktionaalinen riggsiläisessä mielessä. Tästä nousevat muutospaineet olivat myös nähtävissä hallinnossa.
Myös jo aikaisemmin esille nostamani aineistojen laatukysymykset olivat nousseet ongelmaksi kansallisella tasolla. Välineen adoptio ja välineen käytön institutionaalinen ohjaus olivatkin keskeisiä reunaehtoja myös paikkatiedon infrastruktuurille ja paikkatiedon yhteiskäytölle. Myös osin selkiytymätön tekijänoikeuslainsäädäntö vaikeutti yhteisten pelisääntöjen luomista. Tämä ei nähdäkseni ollut noussut vielä suureksi ongelmaksi, mutta sen voidaan olettaa olevan sitä tulevaisuudessa yhteiskäytön mahdollisesti vielä vilkastuessa. Varsinaisia käänteentekeviä ratkaisuja yhteiskäytön keskeisiin ongelmiin ei ollut strategiatyöstä huolimatta nähtävissä.
Taloushallinnolliset ja sopimusoikeudelliset kysymykset muuttivat myös paikkatietoyhdyshenkilöiden toimenkuvaa. Muun osaamisen ohella työ saattoi edellyttää myös aineiston hinnoitteluun ja luovutukseen liittyvää asiantuntemusta. Laajemmassakin mielessä julkishallinnon kasvanut tulosvastuullisuus oli johtanut tietynlaiseen hallintokulttuuriseen murrokseen, joka nousi haastateltavien vastauksissa esiin. Haastateltavien näkemykset hallinnon yleisistä päämääristä olivat selkeässä ristiriidassa vallitsevan hallintokulttuurin kanssa. Tämä jännite leimasi paikkatiedon yhteiskäyttöä Suomessa ja sen yksityiskohtaisempi jäsentäminen Riggsin mallin avulla on mielestäni tarpeellista. Ristiriidat kuvastivat osaltaan uuden ja vanhan kohtaamista diffraktoituneessa yhteiskunnassa.
Riggsin mukaan hallinnon jatkuvuus ja vakaus perustuvat yleisesti, niin yhteiskunnallisesti kuin hallinnon toimijoiden keskuudessa, hyväksyttyyn päämäärään. Diffraktoituneessa yhteiskunnassa Riggs katsoo hallinnon legitimiteetin perustuvan juuri tästä yhteisestä päämäärästä vallitsevan yksimielisyyden jatkuvaan uudistamiseen eräänlaisessa markkinatyyppisessä "vaihdossa", jossa hallinnon tuotos vaihdetaan luottamukseen (Riggs 1964, 183-185). Hallinnon yhteisten päämäärien saavuttamisen voidaan katsoa edellyttävän virkamiesten sitoutumista hallinnon yleisiin periaatteisiin. Hallinnon legitimiteetin voidaankin hallinnon sisällä katsoa kiteytyvän virkamiesten työpanoksen ja hallinnon tuotoksen "vaihdossa". Markkinatyyppisten mekanismien käyttöönotto synnytti kuitenkin Suomessa haastateltujen ympäristöhallinnon virkamiesten keskuuteen normatiivista ristiriitaa, joka viittasi hallinnon yleisten periaatteiden ja hallinnon legitimiteetin kyseenalaistamiseen. Tämä ilmeni haastateltavien retorisissa tulkinnoissa.
Haastateltavat eivät kokeneet hallinnon nykyisten toimintaperiaatteiden palvelevan hallinnon kokonaisuutta ja kansallista etua. Virkamiesten kommentit kuvastavatkin vieraaksi koetun muutosajattelun käyttöönoton aiheuttamia ristiriitoja. Mielenkiintoista haastateltavien retoriikassa oli riggsiläisessä mielessä uuden ja vanhan sekoittuminen kielen tasolla, mikä osaltaan viittasi muutoksen edenneen kenties tiedostamatta jo hallintokulttuurin tasolle.
Juha Vartolan mukaan hallinnon eri tasot kehittyvät eriaikaisesti suhteessa toisiinsa. Hän katsoo hallinnon olevan jäsennettävissä kulttuuriin, rakenteisiin ja prosesseihin, joilla kaikilla on oma muutosnopeutensa. Kulttuuri on pitkälti tiedostamatonta ja se myös muuttuu hitaasti. Rakenteista vallitseva yleisempi tietoisuus nopeuttaa niissä esiintyvää muutosta. Prosessit muuttuvat nopeasti ja ne ovat Vartolan mukaan rinnastettavissa markkinamekanismeihin. (Vartola 1995, 162-163.)
Vartola katsoo hallinnon kielen reflektoivan hallinnon muutosta. Hänen mukaansa hallinnon kieleksi on 1980-luvun lopulla alkaneen managerialismin myötä noussut liiketaloustieteen kieli, joka on syrjäyttänyt aiempaa juridiikan, talouden ja yhteiskuntatieteellisen suunnittelun kieltä. Vartola katsoo kielen käytön taustalla olevan myös hallinnonuudistajien pyrkimys kuvata joitakin pohjimmiltaan byrokraattisia rakenteita liiketaloudellisin termein muutoksen legitimoimiseksi. (Vartola 1995, 164.)
Haastateltavien retoriikassa ilmeni viitteitä liiketalouden kielen noususta osaksi hallinnon kieltä. Haastateltavat saattoivat puhua aineistoista tuotteina, toiminnasta kilpailuna ja tuotteiden hyödyntäjästä asiakkaina.
"Mutta sehän on veteen piirretty viiva, että milloin aineistoa on muokattu niin paljon että se ei ole enää alkuperäinen tuote." (Projektijohtaja, Maanmittauslaitos)
"Kyllähän Maanmittauslaitos kilpailee yksityistenkin kanssa esimerkiksi pienimittakaavaisissa aineistoissa." (Projektijohtaja, Maanmittauslaitos)
"Ilman muuta, että jos sä ostat huonolaatuisen tuotteen, niin sulla on siihen palautusoikeus, jos et ole siihen tyytyväinen. Ei näissä ole sitä mahdollisuutta, sun on tyydyttävä siihen." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Ympäristöhallinnon edustajien keskuudessa vallitsi selkeän negatiivinen suhtautuminen hallinnon kaupallistumiseen. Pyrkimyksissä määritellä valtionhallinnon roolia ja ottaa etäisyyttä "nykymenosta" näkyi virkamiesten rooliin kohdistuva paine, joka pakotti luopumaan totutusta (vrt. Stenvall 1995, 219). Ympäristöhallinnon virkamiehet pyrkivätkin identifioitumaan perinteiseen hyvinvointivaltion hallintokulttuuriin (vrt. Summa 1996, 56-57). Puhuttiin yhteisestä ympäristöhyvästä, kaikkien edusta ja pitkän tähtäimen suunnitelmista. Kilpailun riskinä nähtiin keskeisten valtiotehtävien leimautuminen kannattamattomiksi ja ympäristötiedon leviämisen estyminen. Mielenkiintoista riggsiläisessä mielessä oli myös "uuden" ja "vanhan" sekoittuminen retoriikassa, jolloin puhuttiin perinteisen puolesta uusin liiketaloudellisin termein.
"Meidän asiakas on mun ymmärtääkseni tämä ympäristö, eikä meidän tulis tehdä aineistoja ja myydä niitä muualle ja tehdä bisnestä sillä. Ne on sivutuotteita. Näin mä olen ymmärtänyt tämän." (Johtaja, SYKE)
"Toisaalta hinnoittelupolitiikkana on yhteinen ympäristöhyvä, jotta aineisto olisi mahdollisimman monella käytössä pientä korvausta vastaan. Jos joudutaan tekemään suurempaa muokkaamista, niin periaatteessa niistä voitaisiin periä työtaksa, mutta omalta alueelta esimerkiksi pohjavesialueen muuntaminen toiseen koordinaatistoon tai Mapinfoon ei ole niin iso työ, että siitä voisi lähteä velottamaan tuntitaksaa." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
"Tää kaupankäynti on hyvin teoreettinen asia, joka lähtee siitä liikkeelle, että on kysyntää. Tai ensin pitää olla aineistoa, mutta tänä päivänä sitä ei ole. Meillä ei ole kauppatavaraa. Mun mielestä tää koko kaupankäynti on naurettavaa valtion virastojen kesken. Ilman muuta aineiston tulisi liikkua vapaasti virastojen välillä." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Haastateltujen retoriikka ilmensikin niin hallinnon murrosta kuin sen vastarintaa. Hallinnon uudistukset eivät olleet saavuttaneet legitimiteettiä virkamiesten silmissä, eivätkä he olleet valmiita sitoutumaan hallinnossa vallitseviin yleisiin periaatteisiin. Onkin perusteltua puhua eräänlaisesta hallintokulttuurisesta murroksesta. Hallinnon jatkuvuuden kannalta tämän tyyppiset ristiriidat voivat olla ongelmallisia. Virkamiesten valmius sitoutua hallinnon yhteisiin päämääriin ja periaatteisiin työpanoksensa kautta on osin myös hallinnon toimivuuden kysymys.
Riggsiläisessä mielessä retoriikassa oli mielenkiintoista
uuden ja vanhan kohtaaminen kielen tasolla. "Liiketaloudellisen" retoriikan
osin tiedostamaton käyttö viittasi Vartolan logiikan mukaan muutoksen
yleisestä vastustuksesta huolimatta levinneen jo hallintokulttuurin
tasolle. Itse sanoma kieli hallinnon uudistukseen liittyvistä ongelmista,
joihin kaivattiin ratkaisua. Hallinnon periaatteellinen hajaannus oli ongelma
itsessään, joka synnytti jännitteitä hallinnon eri
toimijoiden välille. Nämä ongelmat heijastuivat myös
paikkatiedon yhteiskäyttöön Suomessa. Mielestäni tämä
hallintokulttuurin murros osaltaan tuki Riggsin näkemystä uuden
ja vanhan kohtaamisien olevan yhtä lailla mahdollisia myös diffraktoituneessa
hallinnossa.