Suomessa varhaiset paikkatieto-ohjelmistot olivat kotimaista perua. Suomen ympäristökeskus (SYKE) aloitti paikkatietojärjestelmien hyödyntämisen vuonna 1985. Ohjelmistona oli aluksi käytössä suomalainen Fingis. Maanmittauslaitoksella käytettiin aluksi laitoksen sisällä 1980-luvun alusta lähtien kartantuotantoon kehitettyä Maagis-järjestelmää, joka on käytössä nykyisinkin. Maanmittauslaitos oli kehittänyt myös omaa jakojärjestelmä-ohjelmistoa niiden huonon saatavuuden takia. Kummankin hallinnon kohdalla päätös valittavasta ohjelmistosta oli ollut hallinnon oma.
Suomen ympäristökeskuksessa oli vuodesta 1990 joitakin lisenssejä Unix-pohjaiselle ArcInfolle, joka oli ollut vain asiantuntijoiden käytössä. SYKEssa oli erillinen paikkatieto- ja kaukokartoitusyksikkö, joka nykyisinkin toteutti hallinnon vaativammat tehtävät. Vasta vuonna 1994 käyttöön valittu ArcView desktop-gis -ohjelmisto oli levinnyt laajemmin hallintoon. Valinnan taustalla oli ollut osin myös tarve yhteensopivuudesta EU-hallinnon kanssa. Vaikka paikkatietojärjestelmät tulivat hallintoon hydrologisen mallintamisen myötä jo varsin varhaisessa vaiheessa, katsottiin alueellisissa ympäristökeskuksissa paikkatietojärjestelmien käyttöönoton ja käytön kasvun ajoittuneen EU:n edellyttämien Natura 2000 -suojelualueiden kaavoitukseen. Prosessi koettiin osin kivuliaaksikin:
"...samoihin aikoihin alettiin tekemään noita Natura karttoja ja sitä kautta niinku sitä tietoo viemään näitten Natura 2000 -verkoston alueista, eli se on semmonen valtavan suuri projekti, jonka myötä tää paikkatietoasia on ajettu kantapään kautta oikeestaan tähän hallintoon." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Paikkatietojärjestelmiin liittyvä informaatio kulki Suomen ympäristöhallinnossa etupäässä virallisia kanavia pitkin ja päätökset toimenpiteistä ja aineistohankinnoista tehtiin pitkälti keskitetysti. Tämän saatettiin aluekeskuksissa katsoa olleen ongelmallista paikkatietojärjestelmien käyttöönoton yhteydessä:
"Tässäkin oli isossa hallinnossa hölmöläisen hommaa, ettei meinattu uskoa, että sitä voidaan käyttää. Meinattiin tehdä käsipelillä. Mä sitä koitin meidänkin porukoille tarjota, mutta kun ministeriöstä ei tullut kunnon ohjeita. Sitten puolen vuoden päästä alettiin tehdä sitä hätä kädessä. Monesti tää on tällästä kun ohjeet tulee monen mutkan kautta." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Myös yliopistomaailmalla oli ollut oma vaikutuksensa paikkatietoajattelun leviämisessä aluekeskuksissa. Kahdessa aluekeskuksessa juuri opiskelijaharjoittelijat olivat esitelleet paikkatietojärjestelmiä ensimmäistä kertaa koko organisaatiolle tai toteuttaneet ensimmäisiä paikkatietoprojekteja. Nykyisin tietoa saatettiin vaihtaa myös maakuntaliittojen ja tutkimuslaitosten kanssa. Vastaavasti Helsingin kaupungin ympäristökeskuksessa tiettyjen osastojen talon ulkopuolisten kontaktien uskottiin osin kannustaneen paikkatietojärjestelmien käyttöönottoon.
Aluekeskuksissa oli nimetyt paikkatietoyhdyshenkilöt, joiden tehtävä oli huolehtia oman organisaationsa paikkatietoasioista. Myös paikkatietoyhdyshenkilöt saattoivat nähdä tehtäväkseen nimenomaan välineestä tiedottamisen organisaatiossa. Paikkatieto-osaaminen oli ajan myötä kumuloitunut myös aluehallinnossa, vaikka keskeisenä ajatuksena hallinnonalalla olikin, että SYKEn paikkatietoyksikkö tarjosi peruspalvelut ja toteutti raskaat analyysit ja muu työ pyrittiin tekemään itsenäisesti. Paikkatieto-osaaminen oli levinnyt hallinnossa myös SYKEn toimeksiannosta tehdyn aineistonkeruun ja erilaisten projektien myötä. Paikkatietojärjestelmien käyttöönotto oli toki osin tapauskohtaista virkamiesten innostuessa uudesta työvälineestä muiden kokemusten pohjalta. SYKE tarjosi paikkatietokursseja halukkaille välineen käytön edistämiseksi.
Hallinnonalan melko pitkälti yhdenmukainen toimintamalli vaikutti sinällään olevan melko yleisesti hyväksytty, joskin se saatettiin nähdä myös alueellisen kehityksen rajoitteena. Toisaalta isossa hallinnossa yhtenäisen strategian noudattaminen lienee välttämätöntä. Ongelmatilanteissa aluekeskukset kääntyivät Syken puoleen, joka pyrki auttamaan mahdollisuuksiensa mukaan. Ohjelmistoon liittyvät ongelmat kanavoituvat SYKEn kautta maahantuojalle ja tarvittaessa edelleen amerikkalaiseen ohjelmistotaloon. Näkemykseni mukaan juuri tietojärjestelmän implementointi kerralla koko hallintoon Natura-kartoitusten yhteydessä loi selkeän toimintamallin ja tarpeen selvärajaiselle institutionaaliselle ohjaukselle, joka määräsi myös myöhempää käyttöä. Myös aikaisemmissa tutkimuksissa tämän on todettu mahdollistavan teknisen avun myöhemmän tarjoamisen ja hallinnon laajuisten strategioiden toteuttamisen (vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 564).
Ympäristöhallinnossa on mm. hiljattain siirrytty ns. Hertta-rekisteriin, joka tarjoaa keskeisiä paikkatietoaineistoja koko hallinnon käyttöön www-pohjaisen käyttöliittymän avulla. Kyseinen käyttöliittymä ei edellytä käyttäjältään aikaisempaa kokemusta paikkatietojärjestelmistä. Hertta-järjestelmän avulla voidaan tehdä yleisluontoisia kyselyitä eri rekistereistä, jotka visualisoidaan ruudulle. Erityisosaamista vaativat toimenpiteet ja analyysit tehdään asiantuntijavoimin. Myös keskeiset aineistot ja karttapohjat ovat verkon kautta koko hallinnon saatavissa. Hertta-järjestelmän arveltiinkin yleisesti edistävän paikkatietojärjestelmien käyttöä hallinnossa.
Maanmittauslaitoksessa paikkatietojärjestelmät olivat levinneet digitaaliseen kartantuotantoon siirtymisen myötä sangen laajasti. Valmisohjelmia oli ostettu 1990-luvun alkupuolelta ja hallinnossa oli mm. ArcInfo, ArcView ja Smallworld-lisenssejä. Työtehtävät määräsivät mitä ohjelmistoa kukin käytti, joskin toisaalta tietyt tehtävät kanavoituvat osaajille, eikä esim. raskaamman ohjelmiston käyttöä tarvinnut opettaa monille.
Yleisesti ottaen paikkatietojärjestelmien käyttöönotto Suomen ympäristöhallinnossa vaikuttaa tapahtuneen koko hallinnon laajuudessa pitkälti EU-jäsenyyden myötä toimeenpannun Natura-2000 kaavoituksen myötä. Käyttöönotto tapahtui pitkälti ylhäältä alas ohjaten, mikä sinällään saatettiin kokea aluehallinnossa hankalaksi. Tämän seurauksena hallintoon kuitenkin syntyi yhtenäinen selkeä toimintamalli, mikä on nähdäkseni helpottanut myös välineen myöhempää institutionaalista ohjausta.
Yleisesti ottaen henkilöstön atk-osaaminen voidaan mieltää osin sukupolvikysymykseksi. Vaikka puutteellinen atk-osaaminen ei haastatteluissa noussut juuri esille, oli joukossa poikkeuksiakin. Esimerkiksi joillain muualta ympäristöhallintoon siirtyneillä virkamiehillä oli ollut kokemusta vain merkkipohjaisista käyttöjärjestelmistä. Aluekeskuksissa iäkkäämpien virkamiesten katsottiin erottuvan muita suhteellisesti haluttomampina opettelemaan paikkatietojärjestelmien käyttöä. Tähän näkemykseen ei kuitenkaan SYKEssa täysin yhdytty. Maanmittauslaitoksessa teknisen koulutustaustan katsottiin kompensoineen korkean ikärakenteen vaikutusta. Adoption voidaankin katsoa perustuvan pitkälti välineeseen liittyviin sosiaalisiin konnotaatioihin. Välineen arvoyhdenmukaisuus käyttäjän elämänkokemuksen kannalta on oleellista. Vaikkei käyttäjällä olisi aiempaa kokemusta vastaavasta teknologiasta, saattoi tekninen koulutustausta olla lähtökohtaisesti adoptiota helpottava tekijä (vrt. Robey & Sahay 1996, 106-107). Arvoyhdenmukaisuus vaikutti myös välineen vastaanottoon (vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557).
Haastatellut katsoivat paikkatietojärjestelmän käyttöönoton lisänneen työmäärää hetkellisesti adoptioprosessin myötä. Kaikissa organisaatioissa paikkatietojärjestelmien opetteleminen tapahtui normaalien työtehtävien ohessa, jolloin tietojärjestelmän omaksuminen lisäsi työmäärää entisestään. Aiheesta järjestetty kurssitoiminta toki helpotti siirtymistä välineen käyttöön, mutta aluehallinnossa kursseille osallistumiseen ei välttämättä koettu olevan riittävän aikaa muilta työtehtäviltä. Ajanpuute ja työmäärän hetkellinen lisääntyminen vaikuttivat myös henkilöstön haluun opetella uutta. Vaikka järjestelmän mahdolliset hyödyt organisaatiolle olisivat olleet yleisesti tunnustetut, saattoi yksilön kokema työtaakka nousta esteeksi adoptiolle. Myös aiemmissa tutkimuksissa oli todettu tietojärjestelmän koetun suhteellisen hyödyn ja yksilöllisten etunäkökohtien vaikuttaneen välineen vastaanottoon (Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557).
Välineen käytöllä saavutettu suhteellinen hyöty lienee yksi merkittävimmistä tekijöistä myös organisaation yleisen hyväksynnän kannalta. Tämä liittyy välineen mahdollisuuksien tuntemiseen. Paikkatietojärjestelmien käyttö edellyttää mittavaa pohjatyötä aineiston tallentamisen muodossa. Tämä on työvaltainen ja aikaa vievä vaihe tietojärjestelmien käyttöönotossa, minkä aikana välineestä ei koidu varsinaista hyötyä organisaatiolle saati käyttäjilleen. Jo olemassa olevan aineiston mittava tallentaminen koettiinkin ongelmaksi.
"Työmenetelmien ei tule muuttua niin ratkaisevasti, että se ei kannusta käyttöönottoon - esimerkiksi ensin tulee tallentaa kaikki vanha tieto, jotta voi käyttää sitä. Pitää ratkaista mitä ja missä puitteissa tallennetaan." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Kun pohjatyö oli saatu tehtyä, välineen katsottiin helpottaneen työtä ja syrjäyttäneen työvaltaisia prosesseja. Esimerkiksi Natura-kaavoitusten tekeminen käsin olisi tuskin ollut mahdollista. Myös rutiinitoimintojen katsottiin helpottuneen ja ennen kaikkea nopeutuneen.
"Sillä lailla se on helpottanut perinteistä käsityötä. Esimerkiksi kyselyt maanomistustietoja koskien kuukausi takaperin. Saatiin tosi hyviä tuloksia paikkatiedon avulla. Aikaisemmin yksi henkilö olisi lähtenyt Maanmittauslaitokseen ja katsonut tila kerrallaan ja kirjoittanut käsin kartalle. Nyt me tehtiin se muutamassa päivässä, vanhalla mallilla olisi mennyt viikkoja siihen. Rutiinitöissä paikkatietojärjestelmät nopeuttavat." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Paikkatietojärjestelmien katsottiin myös muuttaneet käyttäjien toimenkuvaa. Tämä näkyi esimerkiksi kartantuotannossa, jossa kartanpiirtäjien työ oli nykyisin kokonaan atk-pohjaista. Huomattavaa oli myös paikkatietoasiantuntijoiden roolin korostuminen organisaatiossa, etenkin adoptio-prosessin aikana. Tämä oli osin myös odotettavissa. Aikaisemmissa tutkimuksissa paikkatietojärjestelmien oli havaittu muuttaneen tiedonkulkua ja päätöksentekoa organisaatiossa, vaikuttaen siten organisaation perinteiseen hierarkiaan (Ventura 1995, 465). Ympäristöhallinnossa tietojärjestelmän käyttöönotto oli pitkälti myös nähdäkseni kaventanut kartoitettujen aluekeskusten autonomiaa ja luonut tietynlaista riippuvuutta SYKEsta esimerkiksi aineistojen ja asiantuntemuksen suhteen. Aineistojen hankinta, vaativammat työtehtävät, vaativampi ongelmanratkaisu sekä yhteistyössä tuotettavien aineistojen tietosisällön ja laadun määrittely olivat SYKEn tehtäviä.
Myös organisaatiotasolla paikkatietojärjestelmien käyttöönotto saattaa siirtymävaiheessa syrjäyttää ainakin hetkellisesti substanssiosaamista, etenkin jos pitkään talossa olleet iäkkäämmät virkamiehet ovat haluttomia opettelemaan uutta järjestelmää. Tällöin välineen osaaminen saattaa korostua suhteettomasti. Vaikka haastatteluissa ilmeni viitteitä paikkatieto-osaajien roolin korostumisesta organisaatiossa, vaikutti haastateltavien suhde omaan asiantuntijavaltaansa melko tiedostetulta. Haastateltavat kokivat roolinsa korostumisen lähinnä lisääntyneenä työmääränä ja heillä tuntui olevan selkeä näkemys osaamisensa rajallisuudesta.
"Kun paikkatietoa käytetään niin monessa asiassa, lähtien biodiversiteetistä aina hydrologiseen mallinnukseen asti, niin kyllä meidän ryhmä on tajunnut, että ei voida olla kaikkien alojen asiantuntijoita, eli tehdään yhteistyöprojekteja, jossa on biodiversiteetti-asiantuntemus ja GIS-asiantuntemus täällä näin. Ne tehdään yhdessä. Muullakin kuin paikkatietoalalla, että meidän organisaatio pyrkii tämmösiin." (Johtaja, SYKE)
Väline ei haastateltujen mukaan saanut nousta itseisarvoksi ja substanssiosaaminen sekä siihen liittyvät työtehtävät koettiin pääasiaksi. Toisaalta asiantuntijat katsoivat kuitenkin juuri osaamisen puutteen nousevan usein ongelmaksi. Esimerkiksi paikkatietojärjestelmä miellettiin hallinnossa usein pelkiksi kartantekovälineeksi, vaikka varsinaisella GIS-käytöllä viitataan ennen kaikkea analyyseihin. Kartoitetuissa aluekeskuksissa ei tehty paikkatietojärjestelmillä varsinaisia analyyseja, vaan niitä käytettiin lähinnä tiedon arkistoimiseen sekä teemakarttojen ja kyselyiden tekemiseen, mikä osaltaan lienee vaikuttanut välineen käsitteellistämiseen. Välineen käsitteellistäminen kartanpiirtovälineeksi saattaa kuitenkin olla ongelmallista laatukysymysten kannalta.
Paikkatietojärjestelmän adoptiossa ongelmaksi saattoi haastateltujen asiantuntijoiden mielestä nousta juuri tietojärjestelmän käsitteellistäminen ja omaksuminen. Paikkatietoajattelun sisäistäminen katsottiin tärkeäksi etenkin paikkatietokantoja tehtäessä, koska varsinaisen GIS-käytön atribuuttitiedoille asettamat vaatimukset olivat oleellisesti erilaiset perinteiseen kartanpiirtoon verrattuna. Karttatietokantojen ainoa vaatimus oli siitä saatavan kuvan laatu, kun paikkatietokannassa tuli olla ikätiedot, lähdetiedot, tarkkuus ja parametritiedot. Tämä teki välineen rinnastamisen kartanpiirron välineeksi ongelmalliseksi aineistojen laadun suhteen. Välineen adoptio ja käsitteellistäminen olivatkin siten myös osin laatukysymyksiä.
Myös välineen käytön näennäinen helppous koettiin harhaanjohtavaksi. Eräs välineen piilevistä riskeistä onkin juuri perinteisesti työvaltaisten ja asiantuntemusta vaativien tehtävien automatisointi, joka mahdollistaa välineen käytön ilman aihepiirin syvällisempää ymmärrystä. Tämän riskin sisäistäminen adoptiovaiheessa onkin oleellista. Välineen soveltaminen edellyttää hallinnonalan substanssitietämystä, mutta vastaavasti myös kartografian ja paikkatietoajattelun perusteiden tuntemusta.
"Onko tässä ollut selvästi joku porukka, jolle tää on ollut kynnyskysymys, että ne ei haluakaan opetellakaan koko välinettä?
Ei, mun mielestä se on päin vastoin. Sellaisetkaan, joilla ei ole perustietämystäkään haluaa opetella. Ongelma on pikemminkin siinä, että ne luulee, että kun käy kahden päivän ArcView-ohjelmistokurssilla niin on GIS-asiantuntija, että osaa tota ohjelmaa käyttää. Kyllä siinä saa olla aika hyvä perus GIS-tietämys, ennen kuin saa irti tuollaisesta ohjelmasta, että tietää mitä tekee." (Johtaja, SYKE)
Välineen kyseenalaistamattoman käytön tiedettiin myös johtaneen hallinnossa tilanteisiin, jossa tutkimusprojektien kysymyksenasettelu muotoiltiin paikkatietojärjestelmien tukemien toimintojen mukaan, jolloin tietojärjestelmä asetti eräänlaisen viitekehyksen, jonka puitteissa tutkimusta tehtiin. Toisaalta vastaavan ilmiön tiedetään leimaanneen esim. tilasto-ohjelmien käyttöä jo pitkään.
Osaamisessa ja sovellusalueissa oli kyse myös välineen organisaatiokohtaisesta evoluutioprosessista. Kartoitetuissa aluekeskuksissa oli saavutettu kehityksen ensimmäinen vaihe, jossa paikkatietojärjestelmä oli organisaatiossa lähinnä inventoinnin ja tiedon arkistoinnin väline (Maguire 1991, 16-17). SYKEn paikkatietoryhmää saatettiin pyytää tekemään melko yksinkertaisia töitä, joiden he katsoivat olevan aluekeskuksien toteutettavissa, mutta joita ei oltu osattu toteuttaa. Toisaalta koko hallinnon omaksuman linjan mukaan paikallistason ei tarvinnutkaan huolehtia kuin perustehtävistä. Analyyseille ei siten välttämättä ollut edes suurta tarvetta. Hallinnon omaksuma linja voi näkemykseni mukaan toisaalta vaikuttaa hidastavasti välineen organisaatiokohtaiseen evoluutioon aluekeskuksissa, joiden rooli liittyi pitkälti aineistonkeruuseen.
Jo varhaisessa vaiheessa välineen käyttöön siirtyneissä SYKEn eri yksiköissä tehtiinkin yhä useammin isoja ja monimutkaisiakin analyyseja. Käytön painopisteen katsottiinkin SYKEssa siirtyneen tietokantojen rakentamisesta, ylläpidosta ja tulostuksesta kohti analyysikäyttöä, minkä katsottiin olevan yksin koulutuksesta ja opetuksesta kiinni. SYKEssa paikkatietojärjestelmän voitiinkin katsoa saavuttaneen toisen kehitysvaiheen, jossa tietojärjestelmällä oli ryhdytty tuottamaan uutta tietoa analyysien avulla (Maguire 1991, 16-17). Välineen evoluutio liittyy myös oleellisesti mahdollisen asiantuntijavaltaisuuden muodostumiseen. SYKElla oli jo suhteellisen kehittyneisyytensä kautta merkittävä rooli hallinnossa.
Haastatellut kokivat, että paikkatietojärjestelmät oli otettu hallinnossa yleisesti verrattain hyvin vastaan ja tietämyksen lisääntymisen myötä yhä paremmin. Ihmiset olivat kiinnostuneita uudesta ohjelmasta ja halukkaita oppimaan sen käyttöä mahdollisuuksiensa puitteissa. Toisaalta väline saatettiin kokea suhteellisesti entisiä menetelmiä monimutkaisempina (vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557). Jos jonkin työtehtävän suorittaminen uudella välineellä osoittautui oletettua vaikeammaksi, saatettiin työ tehdä perinteisin menetelmin ilman suurempia pyrkimyksiä ongelmien ratkaisemiseksi.
Myös välineen luotettavuutta oli kritisoitu. Esimerkiksi Natura 2000-kaavoitusten luotettavuus sain kunnista runsaasti kritiikkiä. Yleisesti tietokoneeseen liittyvät konnotaatiot eksaktina välineenä saattoivat osoittautua tietojärjestelmän rasitteeksi. Inhimilliset digitointi ja tallennusvirheet saatettiin katsoa välineen ongelmiksi. Myös aikaisemmissa tutkimuksissa oli havaittu välineen vastaanoton olevan negatiivinen, jos paikkatietotietojärjestelmä oli ristiriidassa yksilön tietoteknologiaa koskevien henkilökohtaisten arvojen ja uskomusten kanssa(Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557). Tämä ilmeni mielestäni osin "koneen" kritiikissä. Välineen saavuttamasta hyväksynnästä ei vallinnut täyttä yksimielisyyttä kartoitettujen aluekeskusten ja SYKEn välillä. Kriittisyys välinettä kohtaan koettiin paikallishallinnossa suurempana.
Haastatellut katsoivat kuitenkin välineen olleen työläästä siirtymävaiheesta huolimatta hyödyksi. Koko hallinnon kannalta välineen potentiaaliksi koettiin paikkatietoaineistojen yhteiskäytön tarjoama hyöty. Näkemykseni mukaan tämä on juuri välineen keskeinen funktio hallinnon kokonaisuuden kannalta. Myös organisaatio- ja käyttäjätasolla välineen katsottiin helpottavan tiedon hallinnoinnin ja arkistoinnin lisäksi havaintojen visualisointia. Paikkatietojärjestelmien koettiin myös helpottavan esimerkiksi vesiekosysteemin seurantaan liittyvää moniulotteista havainnointia. Paikkatietojärjestelmä miellettiin kuitenkin johdonmukaisesti vain työvälineeksi, eikä sen katsottu yksin olevan ratkaisu mihinkään.
"Mun mielestä se justiinsa helpottaa tosi paljon koko ilmiön havainnointia. Ihminen ei pysty vain yksittäisten pisteiden avulla hahmottamaan kokonaiskuvaa yhtä hyvin kuin karttapohjalla nähtynä. Se on kokonaisilmiön havainnollistamisessa kauhean tärkeää niin yleisölle, kuin tutkijalle. Vaikka vesiekosysteemissä monet asiat vaikuttaa toisiinsa, niitä voidaan tutkia irrallisina, voidaan tutkia vain saliniteettia ja klorofylliä ja sitten tehdään synteesi niiden kaikkien pohjalta. Eihän sitä millään MapInfolla sitä synteesiä voi tehdä, vaan se pitää tehdä aivoissa." (Paikkatietoasiantuntija, Helsingin kaupungin ympäristökeskus)
Yleisesti ottaen aikaisemmassa tutkimuksessa mainitut paikkatietojärjestelmän arvoyhdenmukaisuus ja välineeseen liitetyt sosiaaliset konnotaatiot vaikuttivat selittävän välineen omaksumista suomalaisissa kohdeorganisaatioissa. Tämä ilmeni korkean iän lisäämänä negatiivisena suhtautumisena välinettä kohtaan, mitä vastaavasti tekninen koulutustausta saattoi kompensoida. Tämä viittaa teknisluonteisen välineen olevan helpommin omaksuttavissa, jos se on yhdenmukainen aikaisemman elämänkokemuksen kanssa, jolloin tekninen hahmottamiskyky on syntynyt pidemmän ajan kuluessa, eikä muutosta koeta yhtä radikaalina (Robey & Sahay 1996, 106-107).
Välineen vastaanotossa ilmeni aiemmissa tutkimuksissa havaittuja piirteitä (vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557). Keskeiseksi nousi mielikuva tietojärjestelmän käyttöönotolla saavutettavasta suhteellisesta hyödystä. Mielenkiintoa välinettä kohtaan laski työläs ja pitkähkö aineiston tallennusvaihe, jonka aikana tietojärjestelmän käytöstä ei koitunut näkyvää hyötyä. Myös henkilökohtaisen työpanoksen kasvaminen vähensi mielenkiintoa välinettä kohtaan. Henkilökohtainen etu vaikutti olleen suurempi motiivi, kuin mahdollinenorganisaatiolle koituva hyöty. Tämä oli toisaalta ymmärrettävää esimerkiksi haastatelluissa aluekeskuksissa, joissa lähteminen SYKEn paikkatietokurssille koettiin työpaineen alla hankalaksi. Toisaalta väline saatettiin kokea suhteellisesti entisiä menetelmiä monimutkaisempana ja perinteisiin menetelmiin turvauduttiin ongelmien ilmetessä. Myös yleisesti tietokoneeseen liittyvät konnotaatiot eksaktina välineenä koituivat tietojärjestelmän rasitteeksi. Erehtymättömän "koneen" tuottama virhe kartalla oli tietojärjestelmän virhe riippumatta sen syntyperästä.
Paikkatietojärjestelmien organisaatiokohtainen kehitys vaikutti ympäristöhallinnossa noudattavan melko loogisesti Crainin ja MacDonaldin paikkatietojärjestelmille hahmottelemaa organisaatiokohtaista evoluutiomallia. Tämä selittyi osin tietojärjestelmän implementoinnin aikataululla, mutta myös organisaation yleinen tehtäväkenttä vaikutti kehitykseen. Kartoitetuissa aluekeskuksissa oli saavutettu kehityksen ensimmäinen vaihe, jossa paikkatietojärjestelmä oli organisaatiossa lähinnä inventoinnin ja tiedon arkistoinnin väline. SYKEssa paikkatietojärjestelmien voidaan katsoa saavuttaneen toisen kehitysvaiheen, jossa tietojärjestelmällä oli ryhdytty tuottamaan uutta tietoa analyysien avulla. Paikkatietojärjestelmä ei kuitenkaan nähdäkseni ollut vielä täysin vakiinnuttanut asemaansa yleisenä päätöksenteon välineenä. (Maguire 1991, 16-17.)
Tietojärjestelmän sovellusalueen laajenemista aluekeskuksissa saattaa näkemykseni mukaan hidastaa niiden melko selkeä rooli tiedon kerääjinä keskushallinnolle. Tietojärjestelmän käyttöönoton myötä kartoitettujen aluekeskusten riippuvaisuus SYKEsta olikin keskitettyjen ratkaisujen myötä ilmeisesti pitkälti tiivistynyt. Tietojärjestelmän voidaankin siten katsoa lähinnä vahvistaneen hallinnon vallitsevaa hierarkiaa (vrt. Robey & Sahay 1996, 108). Paikkatietoasiantuntijoiden rooli korostui etenkin SYKEn osalta. Tässä piilee näkemykseni mukaan tietynlainen asiantuntijavaltaisuuden vaara, jolloin tietojärjestelmän osaaminen syrjäyttää substanssiosaamista ainakin siirtymävaiheen aikana. Tätä voitaisiin pitää tietyssä mielessä myös välineen piilevänä dysfunktiona hallinnon kokonaisuuden kannalta. Toisaalta ongelma oli tiedostettu ja siihen pyrittiin vastaamaan koulutuksen ja institutionaalisen ohjauksen avulla.
Välineen omaksumisen katsottiin olevan yleinen ongelma, mikä sinällään voidaan nähdä myös aineistontuotannon ongelmaksi. Myös aikaisemmin syvää perehtyneisyyttä ja asiantuntemusta vaativien tehtävien suorittaminen oli paikkatietojärjestelmän avulla mahdollista suorittaa varsin vähäiselläkin osaamisella. Tässä oli lukuisia väärinkäytön mahdollisuuksia. Toisaalta välineen implementointi aluksi "ylhäältä" ohjaten oli luonut pohjaa hallinnon yhdenmukaiselle toimintamallille. Tämän institutionaalisen ohjauksen voidaan katsoa helpottaneen esimerkiksi aineistontuotannon laatuongelmien ratkaisemisessa.Myös aikaisemman tutkimuksen valossa välineen myöhemmän käytön kannalta on oleellista selkeän hallinnollisen virkatien ja tukipalvelujen muodostuminen välineen ympärille (Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 564).
Infrastruktuurin kehittymättömyyttä selittää pitkälti myös sen järjestelmällinen laiminlyöminen kommunistihallinnon aikana. Marxismi-leninismin hengessä useat palvelut koettiin "tuottamattomaksi työksi", eikä ajanmukaisen televerkon ylläpitoa katsottu välttämättömyydeksi. Myöskään rajoittamaton tiedon kulku maan sisällä saati sen rajojen ulkopuolelle ei ollut toivottua. Myös henkisessä mielessä uusi informaatioteknologia on mielenkiintoinen post-kommunistinen ilmiö. Se tarjoaa tiedon levittämiselle ja vastaanottamiselle puitteet, jotka poikkeavat dramaattisesti entisestä valtiosensuurista.(Bauer & Straubhaar 1994, 256-257.)
Post-kommunistisissa maissa hallinto on saanut hoidettavakseen koko joukon uusia valtiotehtäviä, joita aikaisemmin ei tunnustettu tai hoidettiin puutteellisesti. Monet näistä ovat luonteeltaan "spatiaalisia", mikä on lisännyt paikkatietojärjestelmien kysyntää KIE-maissa. Esimerkiksi maaomaisuuden uudelleenjakaminen, ympäristöongelmat sekä aluepoliittiset kysymykset ovat olleet esillä Viron poliittisessa agendassa. Omalta osaltaan maiden muutoskeskeinen poliittinen agendakin on siten edesauttanut paikkatietojärjestelmien leviämistä. Myös kulttuuriset ja maantieteelliset siteet muuhun Eurooppaan ovat edesauttaneet ripeää kehitystä. Esimerkiksi Pohjoismaiden on katsottu toimineen eräänlaisina Baltian paikkatietoajattelun kauttakulkumaina. (Brunn ym. 1998, 566, 570.)
Tietoteknologian kauppasaarrosta huolimatta tietoteknologia ja tietoisuus paikkatietojärjestelmistä oli levinnyt Viroon jo varsin varhaisessa vaiheessa. Varsinainen kehitys oli alkanut kuitenkin vasta 1989 ympäristöministeriön Infokeskuksen hankittua ensimmäisen ulkomaisen ArcInfo-ohjelmiston. Maahan oli muodostunut vuosina 1989-1990 kaksi selkeää innovaatiokeskusta. Tallinnaan perustettu Infokeskus oli ollut edelläkävijä julkishallinnon puolella, kun taas Tarton yliopiston maantieteen lehtorin perustama Regio niminen yritys oli ollut edelläkävijä tietokoneavusteisessa kartografiassa. Ensimmäiset "työntekijät" olivat hänen oppilaitaan. Leimallista välineen leviämiselle oli tietynlainen informaalisuus joka osaltaan kertoo hallinnon yleisestä murroksesta ja maan pienestä koosta.
"Miten sitten, kun sulla on pitkä tausta tietokoneiden kanssa, niin oliko tää ihan pioneerihommaa päästä tietokoneisiin käsiksi jo -79? Oliko se kuitenkin harvempien ryhmä?
Siihen aikaan kyllä, mutta 80-luvun loppupuolelta se on ollut ihan yleistä ainakin täällä Tallinnassa. Mutta paikkatietohommissa mä olen nähnyt sen kehityksen lähes alusta saakka. Ne kaverit, jotka on sieltä Tarton yliopiston maantieteen laitokselta, niin vuonna -82 ja -84 me pidettiin ensimmäisiä seminaareja. Mutta nopeampi kehitys alkoi vuodesta -90 ja -91. Regio aloitti silloin kuten myös Infokeskus. Sana rupesi leviämään." (Atk-projektipäällikkö, Kaardikeskus)
Infokeskuksella oli keskeinen rooli Viron paikkatietoajattelun leviämisessä. Paikkatietojärjestelmien käyttöönotto julkishallinnossa vaikuttaakin olleen aluksi pienen, mutta asialleen omistautuneen ryhmän vastuulla. Ydinjoukon yleinen kiinnostus tietoteknologiaa kohtaan, valmius omistautua työlle sekä toisaalta vapaus tuottaa jotain uutta ja kiehtovaa voidaan nähdä alun nopean kehityksen taustalla. Tämä osaltaan kuvastanee murrosvaiheessa eläneen hallinnon luonnetta. Muutoksen tilassa, kun vanhasta oli luovuttava, oli tilaa uudelle.
Regio julkaisi ensimmäisen tietokoneavusteisesti valmistetun karttansa jo vuonna 1989 ja yrityksen edustajan mukaan tuotantoprosessi oli vuodesta 1994 ollut täysin digitaalista. Vaikka yliopisto-opetus oli entisessä Neuvostoliitossa luonnontieteellisesti painottunutta, olivat lähtökohdat kartografialle perin haasteelliset. Karttapohjainen informaatio katsottiin valtionsalaisuudeksi ja yksin Viron alueella oli salailuteknisistä syistä käytössä n. 400 erilaista koordinaatistojärjestelmää. Tämä oli tehty tietoisesti karttojen yhdistämisen estämiseksi. Joitakin alueellisia karttoja oli toki yleisessäkin käytössä.
Viro sai itsenäistyttyään Neuvostoliiton perintönä joukon tarkkoja sotilaskarttoja, jotka eivät kuitenkaan muodostaneet selkeää karttalaitosta. Neuvostoaikana karttojen tekeminen oli yksin armeijan tehtävä ja kartat valmistettiin Leningradissa ja Rigassa. Tämä merkitsi kartografian ammattilaisten ja kartografisen tuotannon puuttumista Virosta. Aikaisemmin pienimuotoisia karttoja oli maassa saanut tehdä vain suunnittelutarpeisiin 1:2000 - 1:5000 -mittakaavassa. Kartantuotanto aloitettiinkin varsin "puhtaalta pöydältä". Digitaalisen kartta-aineiston saatavuus on luonnollisesti kynnyskysymys paikkatietojärjestelmien leviämiselle. Maahan oli kuitenkin kehittynyt useita kartografiaan erikoistuneita yrityksiä.
Tallinnan ja Tarton välillä oli nähtävissä tietynlaista kilpailua, vaikka hallinnossa toimivien koulutustausta oli kuitenkin yleisesti peräisin Tarton yliopistosta. Paikkatiedon infrastruktuurin kehittäminen ja yhteiskäytön koordinointi oli Virossa ympäristöministeriön vastuulla. Tarkoituksena oli luoda kattava verkosto ja lisätä paikkatietojärjestelmien käyttöä paikallishallintoa myöten. Paikkatietojärjestelmien leviäminen hallinnossa onkin ollut pitkälti lähtöisin ympäristöministeriön alaisesta Infokeskuksesta. Vaikka Viron paikkatiedon infrastruktuuri on johdettu Tallinnasta käsin, nousi Tarton yliopiston rooli kuitenkin useissa haastatteluissa esiin.
Haastateltuihin aluekeskuksiin paikkatietojärjestelmät olivat levinneet vuosina 1996-1997 aloitetun projektin myötä. Ohjelmistoksi valittiin MapInfo- desktop-gis. Yleisemmin paikkatietojärjestelmät ovat levinneet aluehallintoon erilaisten projektien myötä. Nämä ovat olleet yleensä hallinnon omia, erilaiseen rekisteröintiin liittyviä hankkeita, mutta joukossa on ollut myös EU:n PHARE hankkeita. Virossa oli ryhdytty keräämään myös koko maan kattavaa ympäristönsuojelurekisteriä, johon tuleva aineisto oli tarkoitus koota aluehallinnossa ja yhdistää Infokeskuksessa. Maakuntien aluekeskukset olivat saaneet laitteistoa hanketta varten ja aineisto oli tarkoitus ylläpitää paikkatietojärjestelmien avulla. Infokeskuksen edustaja katsoi tämän edesauttavan paikkatietojärjestelmien leviämistä ympäristöhallinnossa. Kaikissa 15 maakunnassa oli käynnissä myös yleinen kaavoitustyö, johon käytettiin yleensä jotakin paikkatieto-ohjelmistoa. Kaavoituksesta saattoi kuitenkin usein vastata joku konsulttiyritys.
Viron EU-jäsenyys edellyttäisi Suomen tapaan Natura-kaavoitusten tekemistä. Haastatellut eivät kuitenkaan arvioineet sen merkitystä paikkatiedon infrastruktuurin kehitykselle yhtä suureksi kuin Suomessa. Infokeskuksessa maan pienen koon katsottiin helpottavan työtä ja lisäksi paikkatiedon infrastruktuurin katsottiin jo kehittyneen kriittisen pisteen ohi.
"In a sense that could be a starting point for...
Yes, but i think every European project is now promoting the usage of GIS. And since we have started so early now we can pick the fruits of our efforts. If something like this comes up we are not so puzzled. Because in our office it's more or less standard." (Apulaisjohtaja, Info- ja tehnokeskus)
Paikkatietojärjestelmien leviämisen kannalta kriittisenä nähtiin kansallisella tasolla pikemminkin privatisoimisen ja maaomaisuuden uudelleenjaon pohjana toimivan maaomaisuusrekisterin saaminen yleisesti käytettävissä olevaan paikkatietomuotoon. Tämä lisäisi todennäköisesti myös paikkatietojärjestelmien kaupallisia sovellutuksia ja hyödyntämistä eri aloilla. Toisaalta kaupallisten sovellutusten leviämistä hidasti maan pieni koko. Esimerkiksi Region edustajan mukaan kansainväliset logistiikkayritykset käsittivät Viron yhtenä maantieteellisenä kokonaisuutena, jota ei eroteltu eri osiin esim. kuljetusten hinnoittelua suunniteltaessa.
Virossa paikkatiedon implementoinnille vaikutti olevan leimallista henkilösuhteiden ja kontaktien korostuminen. Vaikka ympäristöministeriö koordinoi paikkatiedon infrastruktuurin kehitystä, oli varsinkin projektien alkuvaiheessa haastatelluissa aluekeskuksissa turvauduttu useiden eri organisaatioiden ja yksittäisten henkilöiden apuun. Apua ongelmiin ei haettu välttämättä keskushallinnosta, tai ympäristöhallinnon piiristä, vaan myös eri asiantuntijoilta. Ainakin Tarton yliopistolla, geologian tutkimuslaitoksella ja Regiolla oli ollut oma merkitys kehitykselle. Myös tieto muualla tehtävästä työstä levisi henkilökohtaisten kontaktien myötä.
"How do you know what sort of data is produced in other organizations. Do you know so many people or?
Yes, so many people. You can ask what they have and ask them to show you. Mainly you must ask. For different problems you must know the persons." (Paikkatietoasiantuntija, aluekeskus)
Kartoitettujen aluekeskuksien edustajilla ei ollut ongelmatapauksissa välttämättä yhtä selkeää toimintamallia kuin Suomessa ja he saattoivat kääntyä eri tahojen puoleen. Tämä edellytti virkamiehiltä henkilökohtaista kontaktiverkkoa. Paikkatiedon käytön koordinoinnin katsottiinkin olevan ongelma. Aikaisemman tutkimuksen valossa välineen myöhemmän käytön kannalta oleelliseksi katsottua selkeää institutionaalista ohjausta ei nähdäkseni ollut näissä aluekeskuksissa muodostunut välineen ympärille. Tämä voidaan katsoa myöhemmän käytön koordinoinnin kannalta ongelmalliseksi (Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 564).
Yleisesti ottaen kehitys Virossa on ollut varsin nopeaa tietoteknologiaan ja tekniseen infrastruktuuriin liittyvistä pidäkkeistä huolimatta. Nopeaa kehitystä voitaneen osin selittää tietojärjestelmän informaalisella leviämisellä. Suurta murrosta eläneessä hallinnossa oli tilaa uudelle ja eri alojen asiantuntijoista koostuva ydinryhmä sai toimia melko pidäkkeettömästi. Myös henkilökohtaisten kontaktien tiiviys pienessä maassa ilmeisesti edisti paikkatietojärjestelmien leviämistä.
Viron ympäristöhallinnossa paikkatietojärjestelmien käyttöönotto tapahtuikin aluksi pienen ydinryhmän kollektiivisella päätöksellä ja levisi myöhemmin erilaisten projektien myötä aluekeskuskohtaisesti. Virossa paikkatietojärjestelmien käyttöönoton institutionaalinen ohjaus ei ollut kohdeorganisaatioissa yhtä selvärajaista kuin Suomessa. Tämän voidaan olettaa vaikeuttavan yhteisten toimintamallien luomista sekä mahdollisesti myös teknisen asiantuntemuksen välittämistä myöhemmissä ongelmatilanteissa (vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 564). Virossa oli kuitenkin merkkejä pyrkimyksestä keskitettyihin, ylhäältä ohjattuihin ratkaisuihin muuallakin kuin ympäristöhallinnossa.
Kysyttäessä haastateltavilta onko kuluneen vuosikymmenen aikana tapahtunut muutos informaation saatavuudessa ja informaatioteknologian kehityksessä ollut jossain mielessä "vallankumouksellista", he vastasivat myöntävästi. Haastateltavat eivät kuitenkaan osanneet selkeästi jäsentää, miten tämä muutos oli vaikuttanut heidän henkilökohtaiseen arkeensa. Esimerkiksi tietoteknologian saarto ei ollut estänyt heitä tutustumasta tietokoneisiin jo Neuvostoliiton aikana. Suurimmaksi ongelmaksi ei katsottu niinkään koneiden tuon aikaista saatavuutta vaan hintaa - yhden tietokoneen hinnalla olisi saanut talon silloisessa Neuvostoliitossa.
Koneita oli ollut lähinnä eri instituutioiden käytössä ja atk-osaaminen tiivistyi neuvostoaikana yliopistoihin ja suurimpiin kaupunkeihin. Kaikki haastateltavat olivat opiskelleet korkeakoulussa ja seuranneet tietotekniikan kehitystä melko varhaisesta vaiheesta, mikä sinällään selitti heidän luontevaa suhtautumista informaatioteknologiaan. Toisaalta kehityksen todettiin olevan yhtä lailla "vallankumouksellista" myös muualla maailmassa. Yleisen tietoteknologian vastaanoton katsottiin olevan Virossa kansainvälisestikin verraten hyvällä tasolla. Myös vapaan informaation kulun katsottiin synnyttäneen tervettä kriittisyyttä. Aikaisemmin informaation yksipuolisuus oli vaikeuttanut sen kyseenalaistamista, kun taas nykyään oli tarjolla runsaasti ristiriitaistakin informaatiota.
Vaikka kartantuotannon perinteet puuttuivat Virosta lähes kokonaan, eivät haastatellut kuitenkaan kokeneet kartografisen tietämyksen puutteen olevan suuri ongelma. Päinvastoin jotkut katsoivat karttojen olleen Neuvostoliitossa varsin tasokkaita. Vaikka kartat luokiteltiin valtionsalaisuudeksi, saattoivat asiantuntijat hyödyntää niitä luottamuksellisesti työssään. Eräs haastateltava jopa katsoi salailun aiheuttamien ongelmien pitäneen yllä osaamista - ongelmien kiertämiseksi piti keksiä vaihtoehtoisia toimintatapoja.
Toisaalta kuitenkin kartantuotannosta vastanneiden organisaatioiden edustajat katsoivat paikallisen kartantuotannon tason kärsineen neuvostovallan aikana. Yleinen kartanlukutaito ja maantieteilijöiden perusvalmiudet ilmeisesti sitä vastoin olivat olleet ajan tasalla. Tätä näkemystä tukee luonnontieteellisen perustutkimuksen ja opetuksen yleisesti tunnustettu korkea taso Neuvostoliitossa. Esimerkiksi matematiikan opetuksen on katsottu olleen Virossa neuvostoaikana korkeatasoisempaa kuin Suomessa, minkä on edesauttanut myös tietoteknologian nopeaa leviämistä (Tilastokeskus 1998, 36). Tämän taustalla lienee tieteellisen valtionjohdon hengessä toteutettu panostus luonnontieteisiin, yhteiskunta- ja humanististen tieteiden kustannuksella. Myös yleinen koulutustaso Neuvostoliitossa oli länsimaisittainkin sangen hyvä - 1970-luvun alussa 85-90 % kouluikäisistä lapsista suoritti 8 vuoden pakollisen oppivelvollisuuden (Yanowitch 1977, 61).
Paikkatietojärjestelmien vastaanotto oli Infokeskuksessa alussa jopa innostuneempaa kuin nykyisin. Uusi tulokas koettiin arkirutiineja kiehtovammaksi. Toisaalta paikkatietojärjestelmiä kohtaan koettu mielenkiinto liittyi laajemmin hallinnon murrosvaiheeseen.
I think that GIS was more popular in the past in our office. Because it was used for something very new and something unrelated to our official workload. We had something that we had to do and then we had the nice stuff - the GIS. At that time we had other people, we've had several replacements in the GIS sector, who were more enthusiastic about this, people who were hacker-like in their work. Digging into the package and discovering. So the GIS was a thing of its own. That's why i could say something that's so striking at first. Nowadays the usage of GIS is expanding but its visible significance has been decreasing. Over the years the GIS has become more and more a regular tool in our office rather than something interesting and fascinating." (Apulaisjohtaja, Info- ja tehnokeskus)
Henkilökunnan vaihtuvuus kieli myös osaltaan eräästä Viron julkishallinnon ongelmasta. Yksityisen sektorin selkeästi korkeampi tulotaso vaikeutti hyvin koulutetun ja osaavan henkilökunnan rekrytointia julkiselle sektorille. Ammattitaitoisen työvoiman rekrytoiminen oli ollut ongelma jo pidempään (Environmental Information Systems in Estonia [http://www.grida.no/prog/cee/enrin/htmls/estonia/mja_p3.htm], 1995). Suomen tavoin käyttäjäkunta oli virolaisissakin kohdeorganisaatioissa keskimäärin muita virkamiehiä nuorempaa ja korkeakouluista valmistuneiden ammattitaitoisten nuorten katsottiin hakeutuvan herkemmin suurimpiin keskuksiin ja yksityiselle sektorille. Ongelma kosketti siten ennen kaikkea maakuntien ympäristöhallinnon yksiköitä. Vastaava ilmiö oli siirtymätalousmaissa yleinen (Hesse 1997, 138). Toisaalta haastateltu yksityisen sektorin edustaja ei kokenut tuloeroa yhtä selväksi, kun kaikki edut otettiin huomioon. Asiantuntijavaltaisilla aloilla tuloerot olivatkin ilmeisesti keskimääräistä pienemmät.
Paikkatietojärjestelmät vaikuttivat olevan Virossa haastatelluissa organisaatioissa vielä pitkälti melko kapean asiantuntijaryhmän työkalu, eikä se ollut levinnyt vielä varsinaisten rivikäyttäjien keskuuteen. Etenkin aluekeskuksissa aineistontuotanto oli vielä kesken, eikä välinettä voitu juuri käyttää. Haastateltavien aikaisempi historia tietokoneiden ja kartografian kanssa oli helpottanut heidän sopeutumistaan uuteen välineeseen. Väline ei tietoteknologian pitkästä kauppasaarrosta huolimatta poikennut heidän kokemusmaailmastaan merkittävästi (Robey & Sahey 1996, 95, 105-108).
Ympäristöministeriön alaisessa Infokeskuksessa paikkatietojärjestelmien koettiin saavuttaneen yleisen hyväksynnän. Kuitenkin Infokeskuksen edustaja katsoi ministeriötason virkamiesten olevat kiinnostuneita vain karttamuotoisesta informaatiosta, eikä niinkään siitä, miten kartta oli tehty. Paikkatietojärjestelmät olivat vuosien saatossa saaneet melko käytännönläheisen leiman. Vaikka tietojärjestelmän kanssa työskentelemistä ei koettu enää yhtä kiehtovaksi kuin alussa, ei välineen leviämisen edistämiseksi tarvinnut Infokeskuksen edustajan mukaan ponnistella yhtä voimakkaasti kuin ennen. Tämä osaltaan ilmentää paikkatietojärjestelmien aseman vakiintumista työnteon välineeksi hallinnossa.
Eräs keskeinen ero Suomessa ja Virossa kartoitettujen organisaatioiden välillä oli niiden koko. Esimerkiksi Suomessa ympäristöhallinnon aluekeskuksissakin työskenteli yli 100 henkeä, kun Virossa haastatelluissa aluehallinnon yksiköissä oli kummassakin noin kymmenen työntekijää (Liite 1B). Paikkatietojärjestelmien vastaanotto oli ollut yksiköissä yleisesti ottaen hyvä. Aikaisemmissa tutkimuksissa kahdenvälisen viestinnän oli todettu edistävän tietojärjestelmän positiivista vastaanottoa organisaatiossa, mikä ilmeisesti oli helpottanut välineen vastaanottoa aluekeskuksissa (Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557).
Ympäristöhallinnon aluekeskukset olivat aikaisemmin kuuluneet ensisijaisesti maakuntahallinnon alaisuuteen. Haastatteluvuonna toimeenpannun hallinnon uudistuksen myötä kyseiset maakuntien ympäristöhallinnolliset yksiköt siirtyivät ensisijaisesti ympäristöministeriön alaisuuteen. Aluehallinnon ja haastateltujen aluekeskusten välillä vallitsi erimielisyyttä välineen tarpeellisuudesta, mikä johti samantyyppisiin ongelmiin kuin Suomessa. Tässä yhteydessä myös tulehtuneet henkilösuhteet korostuivat pienillä paikkakunnilla.
Keskeiseksi ongelmaksi nousivat osaamisen ja resurssien puute. Atk-osaaminen ja kyky käyttää paikkatietojärjestelmiä ja ennen kaikkea pula koulutetuista työntekijöistä oli ongelma pienillä paikkakunnilla. Myös haastateltujen aluekeskusten toiminnan yleinen rahoitus saattoi nousta ongelmaksi ja rahoituksen suhteen oltiin täysin riippuvaisia keskushallinnosta. Resurssien vähyys ja aineistontuotannon yleiset pidäkkeet olivat pitkittäneet aineistontuotantovaihetta, josta kartoitetut aluekeskukset vastasivat itsenäisesti. Koska aineistojen tuotanto oli vielä kesken, ei välineen käyttö ollut päässyt täysipainoisesti alkamaan. Työläs ja pitkittynyt aineistontuotantovaihe oli vaikuttanut negatiivisesti välineen vastaanottoon. Välineelle asetetut odotukset välittömästä hyödystä eivät olleet toteutuneet ja työ saatettiin leimata turhaksi.
"What are the biggest obstacles?
Lack of educated people, lack of money and will to employ educated people and lack of understanding how this playing with computers can help the development of areas." (Paikkatietoasiantuntija, aluekeskus)
Aineiston tallentamisen paikkatietomuotoon katsottiin lisänneen hetkellisesti työmäärää. Työvaihe oli myös herkkä kritiikille, koska paikkatietojärjestelmillä ei voitu aineiston puutteessa tuottaa mitään. Toisaalta itse välineen käyttöä ei koettu vaikeaksi, mikä osaltaan liittyi välineen keskittymisestä lähinnä asiantuntijakäyttöön. Region edustaja katsoi paikkatietojärjestelmien lisänneen heidän työtään ja samalla kasvattaneen heidän palvelunsa hintaa. Kyse oli kuitenkin käynnissä olevasta kehitystyöstä. Työmäärän odotettiin tasoittuvan ajan myötä.
Yliopisto-opetuksen rooli korostui Virossa suoritetuissa haastatteluissa. Osaamisen ja osaajien suhteen monet haastatellut painottivat yliopistoissa annettavan paikkatieto-opetuksen merkitystä. Maan korkeakouluissa opetettiin paikkatietojärjestelmien käyttöä, mutta opetusta ei katsottu välttämättä riittäväksi. Vaikka osaamisen taso oli nousussa, oli esimerkiksi Regio kouluttanut kaikki työntekijänsä viimekädessä itse. Myös eri yliopistoissa annetussa opetuksessa saattoi olla erilaisia painotuksia. Toisaalta toinen aluekeskuksen edustaja katsoi yliopisto-opetuksen olevan liian teoreettista käytäntöön sovellettavaksi.
Implementointiprosessissa yhdeksi keskeiseksi tekijäksi nousi kohdeorganisaatioissa myös kielitaito. Neuvostoliiton kouluissa ei opiskeltu englantia, mikä vaikeutti vierasperäisen tietojärjestelmän käyttöönottoa. Englanninkieliset ohjelmistot ja niiden ohjekirjat tuottivat ongelmia hallinnossa. Ongelma on yleinen entisissä kommunistimaissa (Brunn ym. 1998, 575). Vaikka perustehtävien suorittamiseen vaadittavista toiminnoista katsottiin selvittävän osin puutteellisellakin kielitaidolla, vaikeuttanee tämä kuitenkin välineen kokonaisvaltaista omaksumista. Vaikka käyttäjäkunnan nuori ikä, yliopisto-opetus ja kansainvälisen median seuraaminen lievittävät ongelmaa nykyisen käyttäjäkunnan piirissä, vaikuttanee kielitaito ennen kaikkea välineen vastaanottoon hallinnossa (vrt. Brunn ym. 1998, 576).
Aluetasolla oli vastustettu myös yleisesti välineen tuomaa muutosta. Ilmeisesti juuri osin puutteellinen atk-osaaminen ja aikaisempien kokemusten puute vastaavasta teknologiasta olivat nousseet kynnykseksi (vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557). Myös Virossa iäkkäämpien virkamiesten katsottiin vastustavan paikkatietojärjestelmien käyttöönottoa. Kartoitettujen aluekeskusten ikärakenne oli varsin nuori ja ongelma koskikin lähinnä muuta aluehallintoa. Iän lisäksi eräs haastateltava näki myös työnkuvan määrittelemiseen liittyvät ristiriidat välineen hyväksynnän taustalla.
"Age is one thing. They are bit older, around 50. But it's not the main factor - prioritizing work is important. Those who see that nature conservation is more about inspection, or protection, it doesn't have anything to do with GIS. And those who think that environmental work is more about education and propaganda, they do not think about using GIS. But those who think that environmental work is more about planning and making environmental research are the ones that are supporting GIS." (Paikkatietoasiantuntija, aluekeskus)
Tämä yksittäinen havainto on mielenkiintoinen myös Suomen kannalta, missä välineen käyttäjäkunta koostuu pitkälti tutkijoista. Missä määrin tämä tutkijaroolin ja perinteisemmän virkamiesroolin omaksuneiden virkamiesten välinen juopa määrää suhtautumista välineeseen, jää aineistoni puitteissa selvittämättä. Tutkijatyökalun "eksogeeninen" luonne saattaisi kuitenkin olla eräs tekijä välineen vastaanottoon ja käsitteellistämiseen liittyvissä ongelmissa. Paikkatietojärjestelmät ovatkin kehittyneet pitkälti juuri tutkimustyökaluina (Coppock & Rhind 1991). Vaikka kyse oli selkeästi tietynlaisesta arvomaailmojen yhteensovittamattomuudesta, ei havaintoa voida kuitenkaan tulkita yksinkertaisesti välineen ja vastaanottajan tietoteknologiaa koskevan arvomaailman kohtaamattomuudeksi (vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557).
Haastatellut paikkatieto-osaajat eivät olleet organisaatiossaan yhtä selkeässä asiantuntija-asemassa kuin Suomessa. Infokeskuksen edustaja ei katsonut keskushallinnon paikkatietoasiantuntijoiden roolin korostuneen hallinnossa, koska käyttö muissa yksiköissä oli keskittynyt lähinnä perustehtäviin, joista selvittiin omin voimin. Paikkatietojärjestelmät eivät haastatelluissa aluekeskuksissa olleet vielä aineiston puutteen takia laajemmassa käytössä, eikä osaajille ollut syntynyt yhtä selkeää asiantuntija-roolia kuin esimerkiksi Suomessa. Toisaalta toisen aluekeskuksen paikkatietoasiantuntija oli auttanut maakunnan muita virkamiehiä kaavoitusasioissa. Maakuntien tiedettiin kuitenkin joutuneen teettämään kaavoitustyönsä osin paikkatietokonsulteilla. Tämä osaamisen puutteeseen perustuva riippuvuussuhde katsottiin ongelmalliseksi.
Kartoitetuissa virolaisissa ympäristöhallinnon organisaatioissa paikkatietojärjestelmät vaikuttivat olevan korostetusti asiantuntijapiirin työkalu, jota käytettiin lähinnä inventoinnin tai arkistoinnin välineeksi (vrt. Maguire 1991, 16-17). Paikkatietojärjestelmiä ei nähdäkseni Viron ympäristöhallinnossa käytetty varsinaiseen analyysikäyttöön. Tämä johtui pitkälti keskeneräisestä aineistontuotantoprosessista. Ympäristöministeriö oli kansallisten projektiensa myötä pyrkinyt edistämään paikkatietojärjestelmien käyttöönottoa aluetasolla. Myös paikkatietoasiantuntijat katsoivat tehtäväkseen tiedottaa välineestä. Virossa oli jo aiemmin järjestetty myös eräänlainen alueiden paikkatiedon pilottiprojekti, jossa yhdeksään maakuntaan oli keskushallinnon taholta hankittu laitteistoa paikkatietokäyttöä varten. Hiidenmaalla keskushallinnon paikkatietokäyttöön tarkoittamat laitteistot olivat päätyneet maakuntahallinnossa muuhun käyttöön. Myös aikaisemmissa tutkimuksissa oli havaittu välineen puutteellisen institutionaalisen ohjauksen johtaneen ongelmiin implementoinnissa (Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 564).
Näkemykseni mukaan juuri suhteellinen autonomia oli leimallista Virossa kartoittamieni ympäristöhallinnon aluekeskusten yleiselle toiminnalle. Viitteitä selkeistä koko hallinnon yhteisistä toimintamalleista esimerkiksi aineiston tuotannon suhteen ei ilmennyt ja aluekeskukset olivat pitkälti itse vastuussa aineistonsa hankkimisesta. Vaikka aluekeskusten autonomia saattoi kannustaa niitä tietynlaiseen innovatiivisuuteen ja avoimuuteen, voidaan yhteisten käytäntöjen puuttuminen katsoa osin ongelmaksi. Mahdolliset aineistojen laatu- ja yhdistettävyyskysymykset eivät nousseet haastatteluissa juuri esille, mikä saattoi viitata niiden olevan osin vielä tiedostamattomia.
Paikkatietojärjestelmien adoptio ja vastaanotto virolaisissa kohdeorganisaatioissa ei yleiskuvaltaan eronnut merkittävästi Suomesta. Paikkatietojärjestelmien käyttäjäkunta vaikutti käsittävän lähinnä asiantuntijoita, eikä väline välttämättä ollut levinnyt tavallisille "rivikäyttäjille". Kaikilla haastateltavilla oli kokemusta tietokoneista jo neuvostoajoilta tietoteknologian kauppasaarrosta huolimatta, eikä välineen sovittaminen aiempaan kokemusmaailmaan tuottanut heille ongelmia. Havaintoa voidaan sinällään pitää osin yllättävänä. Ilmeisesti myös neuvostoajan matemaattisesti painottunut koulutusjärjestelmä auttoi omaksumista. Sekä Suomessa että Virossa tehdyt havainnot tukevatkin näkemystäni arvoyhdenmukaisuudesta välineen adoption onnistumista selittävänä tekijänä, eikä maissa tehtyjen havaintojen välillä ollut välineen adoption suhteen merkittäviä eroja (vrt. Robey & Sahay 1996, 106-107).
Vaikka yleisen atk-osaamisen katsottiin olevan maassa verrattain hyvä, vaikutti tämä kuitenkin olevan ainakin osin ongelma kartoitetuissa maakunnissa. Maakuntahallintojen virkamiehet vastustivat myös ylipäätään muutosta toimenkuvassaan. Paikkatietojärjestelmien vastaanotto oli ollut haastatelluissa maakuntien aluekeskuksissa yleisesti ottaen hyvä. Tämä johtui nähdäkseni mahdollisesti osin keskusten pienestä koosta. Aikaisemmissa tutkimuksissa kahdenvälisen viestinnän oli todettu edistävän tietojärjestelmän positiivista vastaanottoa organisaatiossa, mikä kymmenen hengen työyhteisössä oli väistämätöntä. (Vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557.)
Viestinnän kahdenvälisyys saattoi näkemykseni mukaan edistää välineen leviämistä myös kansallisella tasolla, tiedon levitessä pienessä maassa aiheesta kiinnostuneiden piirissä. Kielitaidon katsottiin olevan ongelma niin adoption kuin vastaanoton kannalta. Aineistontuotantoon liittyneistä pidäkkeistä johtuen välineen suhteellinen hyöty oli toistaiseksi ollut aluekeskuksissa melko vähäinen. Tämä oli vaikuttanut selkeän negatiivisesti välineen vastaanottoon. Myös Suomessa haastateltavat kokivat työlään aineistontuotantovaiheen ongelmalliseksi ja vastaanoton keskeiseksi teemaksi nousi molemmissa maissa haastattelujen valossa juuri välineellä saavutettu suhteellinen hyöty. Organisaatiossa saatettiin odottaa tietojärjestelmän tuottavan lähes välitöntä hyötyä. (Vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 557.)
Välineen implementoinnin institutionaalinen ohjaus oli kartoitetuissa aluekeskuksissa mielestäni ollut melko vähäistä, mikä johtui ilmeisesti osin aluekeskusten aikaisemmasta alisteisuudesta maakuntahallinnolle. Maakuntahallinnon muissa yksiköissä toteutettu paikkatietojärjestelmien implementointi oli Hiidenmaalla epäonnistunut tavalla, joka viittasi juuri riittämättömään institutionaaliseen ohjaukseen. Infokeskuksella oli kuitenkin ilmeisesti pyrkimys toteuttaa hallinnonalallaan tiiviimpää ohjausta yhteisen aineistonkeruun puitteissa. Tämä oli mielestäni keskeinen ero Suomen ja Viron välillä. Suomessa välineen käyttöönotto Natura-kaavoitusten yhteydessä oli synnyttänyt selkeän "virkatien" jota pitkin teknistä apua haettiin ja myös saatiin. Myös aineistontuotantoon liittyvissä kysymyksissä informaatio liikkui samaa kanavaa pitkin, vaikkakin välillä suuressa hallinnossa ilmeisesti melko hitaasti. Virossa ei vaikuttanut olevan vastaavia selkeitä toimintamalleja tai hallinnon yhteisiä linjoja aineiston tuotantoon liittyvissä kysymyksissä.(Vrt. Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 564.)
Tietojärjestelmä toimi Viron ympäristöhallinnossa lähinnä inventoinnin välineenä, eikä varsinaista analyysikäyttöä näkemykseni mukaan juuri harjoitettu (vrt. Maguire 1991, 16-17). Tämä johtui varmasti pitkälti aineistontuotantoon liittyvistä pidäkkeistä. Tietojärjestelmän ei voitu myöskään katsoa synnyttäneen varsinaista asiantuntijavaltaisuutta tai vaikuttaneen merkittävästi hallinnon hierarkiaan, kuten Suomessa, jossa välineen implementointi oli nähdäkseni myös vahvistanut vallitsevaa hierarkiaa. Leimallista haastateltujen aluekeskuksien toiminnalle olikin juuri suhteellinen autonomisuus. Vaikka aluekeskukset olivat taloudellisesti riippuvaisia keskushallinnosta, keskittyi niiden aineistontuotanto pitkälti omiin tarpeisiin.
Stephen Venturan mukaan hallinnollinen konteksti määrää puitteet adoptioprosessille ja myöhemmälle käytölle (Ventura 1995, 461). Suomen ja Viron esimerkkejä mukaillen käyttöönoton toteutus ja vallitseva hierarkia vaikuttivatkin osin selittävän välineen vaikutusta hallinnon rakenteeseen. Teknistä apua vaativan välineen implementoinnin suorittaminen "ylhäältä ohjaten" synnytti Suomessa kartoitetuissa aluekeskuksissa välineen ympärille melko tiiviin yhteisen toimintamallin, mikä vastaavasti kenties tiivisti aluekeskusten riippuvuutta keskushallinnosta. Vastaavasti Virossa kartoitetut aluekeskukset olivat riippuvaisia kontaktiverkoistaan aineistontuotannon itsessään ollessa melko omaehtoista. (Vrt. Maguire 1991, 16-17; Robey & Sahay 1996, 108.)
"...secure documentation, which means that every single updating is tracked and monitored and when we sell it onwards we can say when we have changed it and based on what source of information. No-one else in Estonia has even started to think about this. Well if you are familiar with the GIS you just go ahead and delete a line - and you'll never know who did it and why." (Johtaja, Regio)
Paikkatieto-osaaminen on paikkatiedon infrastruktuurin keskeinen resurssi. Keskeiseksi ongelmaksi voidaan katsoa juuri välineen käsitteellistäminen ja rinnastaminen kartanpiirron välineeksi. Paikkatietokantojen laatuongelmat saattavatkin olla osin seurausta puutteellisesta adoptiosta, mikä nähdäkseni saattaa liittyä oleellisesti implementoinnin institutionaaliseen ohjaukseen. Omaksuminen oli siten oleellista myös aineistojen laatukysymysten kannalta. Välineen katsottiin osaamattomissa käsissä myös tuottavan helposti harhanjohtavaa ja virheellistä informaatiota. Välineen käytön näennäinen helppous mahdollisti maallikoiden toteuttaa tehtäviä, jotka aikaisemmin olivat olleet asiantuntijoiden yksinoikeus.
Infrastruktuurin kannalta oleellista olikin kuka vastasi aineistojen tuotannosta ja kuinka yhtenäistä toimintamallia hallinnossa toteutettiin. Molemmissa maissa kartoitetuissa kohdeorganisaatioissa paikkatieto-osaaminen vaikuttikin johtaneen tietynlaisen itsenäisen asiantuntijaryhmän syntyyn. Osaajien puute ja yhä kasvava työmäärä johti asiantuntijoiden roolin korostumiseen organisaatiossa etenkin Suomessa. Paikkatietoasiantuntijuus ei kuitenkaan täyttänyt perinteisiä asiantuntija-ammattien tunnuspiirteitä. Yleisinä profession kriteereinä on pidetty:
1) Toiminnan nojautumista systemaattiseen tietovarantoon ja pitkään
ammatilliseen koulutukseen alan oppilaitoksessa
2) Yhteenkuuluvuuden tunnetta muiden saman alan asiantuntijoiden kanssa
ja työn laadun kollegiaalisen vertaisarvioinnin arvostusta yli hierarkkisen
esimiesarvioinnin
3) Eettisen koodin muodostusta
4) Julkisen vallan tunnustusta
5) Ammattikuntaa kontrolloivaa yhdistystä ja alan ammattilehteä
6) Asiakkaiden tarpeisiin perustuvaa palveluorientaatiota
7) Erityistietämykseen perustuvaa autonomiaa ja vastuuta
8) Erityiskieltä (Virtanen 1991, 19.)
Perinteisesti professioilla on käsitetty lääkärien ja arkkitehtien tapaisia ammattikuntia, joiden kohdalla edellä mainitut kriteerit täyttyvät. Paikkatietoasiantuntijoilla ei kuitenkaan yleensä ollut varsinaista alankoulutusta, vaan he olivat opetelleet tietojärjestelmän käytön työtehtäviensä yhteydessä. Vaikka heidän asemansa saatettiin organisaation sisällä tunnustaa esimerkiksi virkanimikkeen muodossa, ei heidän työllään ollut varsinaista julkista tunnustusta. Toisaalta paikkatieto-opetus oli lisääntynyt korkeakoulujen opetustarjonnassa ja aiheesta voi jo esim. Suomessa suorittaa laajempia oppimääriä. Kuitenkin asiantuntijoilla oli selvä erityistietämykseen perustuva autonomia-asema ja siihen liittyvä vastuu. Välineen käsitteellistäminen ja siihen liitettyjen sosiaalisten konnotaatioiden synty välittyi myös kielenkäyttöön.
Professiot ovat löyhästi määriteltävissä valikoiviksi yksilöryhmiksi, jotka soveltavat työssään abstraktia tietoa tapauskohtaisesti (Virtanen 1991, 19). Paikkatietojärjestelmien omaksumisessa juuri välineen kokonaisvaltainen käsitteellistäminen oli osoittautunut vaikeaksi. Välineen omaksuminen ja kokemus sen soveltamisesta olivatkin viimekädessä paikkatieto-osaajien asiantuntija-aseman taustalla. Paikkatietoasiantuntijoiden erottautuminen muista virkamiehistä oli havaittavissa myös retoristen tulkintojen avulla.
Kenneth Burken retoriikkateorian mukaan sosiaalinen järjestys syntyy ja pysyy yllä identifikaatioiden avulla. Burke katsoo retoriikkaa ilmenevän kaikkialla, missä esiintyy pyrkimyksiä identifioitua johonkin tai erottua jostakin. Täydellinen samaistuminen ei synnytä retoriikkaa ja vastaavasti täydellinen erilaisuus ei tarjoa mahdollisuuksia retoriikalle. Retoriikka liittyykin tilanteisiin, jossa tarjoutuu mahdollisuus vaihtoehtoisiin identifikaatioihin ja erotteluihin. (Summa 1996, 56-57.)
Haastateltujen asiantuntijoiden puheessa nousi useissa yhteyksissä esiin distinktio asiantuntijoiden ja tavallisten käyttäjien välille. Tämä ero syntyi suhteessa välineen käsitteellistämiseen ja omaksumiseen. Distinktiota ilmensi myös välineen määrittelyyn liittynyt diskurssi, joka lähes kaikista haastatteluista oli havaittavissa. Diskurssilla viitataan retoriikananalyysissä määritelmällisesti ulkopuolisen tarkkailijan havaitsemaan vuorovaikutuksen kielelliseen kokonaisuuteen. Diskurssi koostuu kielen käytöstä sekä sen sosiaalisista funktioista. Hallidayn mukaan kielellä on kolmitahoinen funktio: sen avulla luodaan ja kuvataan ympäristöä, luodaan suhteita ja identiteettejä sekä luodaan tekstiä. (Leiwo & Pietikäinen 1996, 102-103.)
Janet Rachel ja Steve Woolgar havaitsivat tietojärjestelmän kehitystyötä koskeneessa tutkimuksessaan asiantuntijoiden teknisen diskurssin luoneen heille oman "tilan", jossa vain kyseistä erikoiskieltä puhuneet saattoivat toimia (Rachel & Woolgar 1995, 253-254, 269). Havaittu diskurssi liittyi siten erottamattomasti identiteetin määrittelyn lisäksi myös työn autonomiaan. Näkemykseni mukaan tutkimuskohteessa havaitsemani diskurssi liittyi ennen kaikkea oman asiantuntija-aseman määrittelyyn. Määrittelyt mitä GIS on, mitä GIS ei ole ja mitä ihmiset luulevat sen olevan, ilmensivätkin rajanvetoa asiantuntijuuden ja maallikouden välille. Määrittelyllä oli toki vastinpintansa todellisuudessa ja se kuvasti välineen puutteellista omaksumista.
Ongelma on se että ihmiset ei tajua, mitä on gis ja paikkatieto...
...Ne luulee, että tämä on karttojenteko-ohjelma, että tässähän puhutaan ihan eri asiasta. (Johtaja, SYKE)
Nimenomaan paikkatietojärjestelmien rinnastaminen kartanpiirron välineeksi oli yleinen välineeseen liittyvä harhaluulo, joka saattaa nähdäkseni johtaa ongelmiin paikkatietokantojen laatukysymyksissä. Haastatellut määrittelivät yleensä kuitenkin vasta raskaampien kyselyiden ja analyysien olevan varsinaista gis-käyttöä.
Analyysithän sitten varsinaisesti on tätä GIS-käyttöä. (Johtaja, SYKE)
...GIS is the map and the data together and being able to use it together to ask the computer for information. (Paikkatietoasiantuntija, aluekeskus)
As long as one does not really use database management system. Just models attributes in graphics and color etc. I don't think it's much GIS yet. Another important thing is the functionality. If you just draw a map and print it, it's not GIS either. And when you start to make queries and if you really do it for your production or your clients, then it's GIS. (Johtaja, Regio)
Eräs keskeinen havainto diskurssissa oli sen epäjohdonmukainen käyttö. Jotkut haastateltavat määrittelivät paikkatietojärjestelmien olevan jotain muuta kuin pelkkä kartanpiirto-ohjelma, mutta puhuivat kuitenkin siitä pitkälti juuri kartanpiirron välineenä. Tämä viittasi välineen käsitteellistämisen tapahtuvan kuitenkin viimekädessä käytännöntyön kautta. Vaikka kyseiset haastatellut olivat tietoisia välineen vaativamman käytön vaatimuksista, ei heillä ollut välttämättä omakohtaisia kokemuksia esim. analyysikäytöstä. Laajempaa tai spesifimpää käyttökokemusta omanneet haastatellut käyttivät diskurssia johdonmukaisesti.
Diskurssi ilmensikin mielestäni rajanvetoa asiantuntijuuden ja maallikouden välillä, mutta sen käyttö viittasi samalla myös tietojärjestelmän käsitteellistämisen tapahtuvan pitkälti käytännön kautta. Paikkatietoasiantuntijuus voidaankin nähdä osana suurempaa kysymyksenasettelua. Vaikka paikkatietoasiantuntijuus ei täytä varsinaisia profession tunnusmerkkejä, voidaan se monien muiden atk-alalle muodostuneiden asiantuntijuuksien ohella katsoa selkeäksi ammattimaiseksi asiantuntijaryhmäksi.
Esa Konttinen toteaakin yhteiskunnallisen muutoksen kohdistavan paineita perinteisiin professioihin. Professiossa voidaan pohjimmiltaan katsoa olevan kyse valtuutuksesta joidenkin tehtävien hoitamiseksi. Tämän valtuutuksen voi kuitenkin saavuttaa nykyisin myös epävirallisesti käytännöntyössä, jolloin osaaminen vakuuttaa ympäristön tunnustamaan asiantuntija-aseman. Tämä koskee erityisesti atk-alan ammatteja, joissa ei alan nopean muutoksen takia ole mielekästä edellyttää varsinaisia tutkintotodistuksia pätevyyden osoittamiseksi. (Konttinen 1997, 52-53.)
Konttinen tarkasteleekin professioiden tulevaisuutta muuttuvassa yhteiskunnassa. Vaikkei koulutukseen ja tutkintoon pohjautuva asiantuntijuus tule Konttisen mukaan katoamaan, tulee maallikon ja asiantuntijan välinen rajanveto kokemaan muutoksia muuttuvassa yhteiskunnassa. Raja ei tule Konttisen mukaan kuitenkaan häviämään, vaan pikemminkin tulevaisuudessa syntyy yhä kapeampia spesialiteetteja (Konttinen 1997, 59-60). Mielestäni professioiden tulevaisuuden ohella olisi mielekästä tarkastella myös professio-käsitteen tulevaisuutta. Pertti Alasuutarin mukaan nopean muutoksen tilassa perinteiset yhteiskunnalliset käsitteet ja kategoriat saattavat menettää selitysvoimansa (Alasuutari 1995, 232). Tämä ilmenee osin myös professio-käsitteen kyvyssä vangita nykymuotoista asiantuntijuutta.
Paikkatieto-osaamisen yleinen tunnustaminen asiantuntijuutta vaativaksi tehtäväksi on näkemykseni mukaan oleellista välineen luotettavuuden ja aineistojen laadun kannalta. Toisaalta tässä piilee ilmeinen asiantuntijavaltaisuuden vaara. "Riskinhallinnan" välineellä vaikuttaisikin olevan melko paradoksaalinen luonne. Sen avulla voidaan hallita esimerkiksi ympäristöriskejä, mutta myös välineeseen itseensä liittyy riskejä.
Välineen riskiluonne on kahtalainen. Paikkatietojärjestelmän tiedostamattomalla käytöllä voidaan tuottaa suoranaista vahinkoa aineistontuotannossa ja suunnittelutyössä ja välineeseen liitetyt eksaktiuden ja "erehtymättömyyden" konnotaatiot pahentavat ongelmaa entisestään. Toisaalta sen rajaaminen yksin asiantuntijoiden työvälineeksi synnyttää väistämättä tietynlaista asiantuntijavaltaisuutta. Näitä voitaisiin luonnehtia riggsiläisessä mielessä välineen mahdollisiksi dysfunktioiksi hallinnon kokonaisuuden kannalta.
Sama kahtiajako on havaittavissa myös välineen hallinnan ja substanssiosaamisen luonteessa. Välineen hallinta ei anna valmiuksia toteuttaa substanssityötä ja vastaavasti eri aloilla pätevöityneet virkamiehet eivät välttämättä hallitse välinettä kylliksi, mikä tekee sekä puhtaan paikkatietoasiantuntijuuden että puhtaan itseoppineisuuden ongelmalliseksi. Tämä on myös välineen institutionaalisen ohjauksen ongelma.
Näkemykseni mukaan juuri institutionaalisen ohjauksen taso oli haastattelujen valossa keskeinen ero paikkatietojärjestelmien implementoinnissa Suomen ja Viron ympäristöhallinnoissa. Jos tietojärjestelmä on otettu käyttöön osana jotakin laajempaa hanketta, on tämän taustalla usein pyrkimys myös yhdistää syntyvää aineistoa. Tämä pakottaa jo lähtökohtaisesti huomioimaan aineiston laatua, yhdistettävyyttä ja vaativampaa käyttöä koskevat ongelmat alusta alkaen. Tähän ongelmaan oli Suomen ympäristöhallinnossa törmätty nopeasti.
"Et se tiedon tallentaminen on hirveen vaikeeta ja työlästä, sehän se työläin vaihe on ja se et mitenkä tallennetaan. Ja joskus täällä aluekeskuksessa ollaan aika pallo hukassa, että millälailla sitä tietoa tulisi tallentaa, jotta se olis hyödynnettävissä, et tääkin juttu jota sä nyt teet, niin ei pelkästään Suomessa, vaan Itämeren useamman valtion piirissä, tässä ollaan kyl niinku..." (Paikkatietoyhdyshenkilö, aluekeskus)
Hallinnon tuottaessa yhdenmukaista aineistoa samanaikaisesti, ovat myös aineistontuotantoon liittyvät ongelmat selkeästi hallinnon yhteisiä ongelmia, joihin todennäköisesti pyritään vastaamaan keskitettyjen ratkaisujen avulla. Tämä synnyttää tarvetta institutionaaliselle ohjaukselle, jonka avulla voidaan tarjota teknistä asiantuntemusta aineistojen tuotannossa. Välineen käsitteellistämisen tapahtuessa pitkälti käytännön kautta, välittyvät vaativamman käytön aineistoille asettamat vaatimukset juuri institutionaalisen ohjauksen avulla.
Yhtenäisen toimintamallin muodostuminen saattaa nähdäkseni määrätä myös tulevaa toimintaa. Välineen käyttöönotto keskitettyjen hallinnonlaajuisten hankkeiden yhteydessä synnyttää näkemykseni mukaan todennäköisemmin selvärajaisia toimintamalleja myös välineen tulevalle käytölle. Vastaavasti ne saattavat kaventaa alueellisten yksiköiden autonomiaa ja vahvistaa keskushallinnon roolia. Tämä riippuu nähdäkseni myös hallinnon vallitsevasta hierarkiasta. Kuitenkin liian tiivis kontrolli saattaa synnyttää asiantuntijavaltaisuutta ja hidastaa välineen evoluutiota aluetasolla kun taas löyhä ohjaus voi johtaa välineen tiedostamattomaan käyttöön ja laatuongelmiin. Hallinnon yleisen linjan tulisikin tasapainoilla näiden välillä.
Tämä on luonnollisesti myös resurssikysymys. Esimerkiksi Virossa jo lukumääräisesti rajalliset henkilöresurssit vaikeuttanevat 15 maakunnan aluekeskuksen aineistontuotannon koordinointia. Välineen implementointi ja sillä nykyisellään toteutettava aineistontuotanto oli kartoitetuissa organisaatioissa myös pitkälti omavaltaista aluekeskusten tuottaessa aineistoja lähinnä omaan käyttöönsä. Näkemykseni mukaan juuri mahdollinen hallinnon yhteisen toimintamallin puuttuminen saattaa Virossa tulevaisuudessa aiheuttaa Suomessa jo havaittuja aineistojen laatuongelmia, joihin voidaan puuttua nähdäkseni vain institutionaalisella ohjauksella.
Hallinnon yhteisen aineistontuotannon ja myös paikkatiedon infrastruktuurin
laatukysymysten kannalta onkin mielestäni oleellista, että niin
hallinnon kuin organisaatiotasolla kyetään selvärajaisesti
määrittelemään, kuka tuottaa, mitä ja miten. Vaikka
paikkatieto-osaamisen tunnustaminen ei voi perustua profession yleisiin
kriteereihin, tulisi myös tämän uuden asiantuntijuuden määrittelyn
tapahtua hallinnossa muutenkin kuin retoriikan tasolla. Tästä
oli toki viitteitä esimerkiksi hallinnon virkanimikkeiden muodossa.
Tämä ei luonnollisesti poista omaksumiseen ja osaamisen liittyviä
ongelmia, mutta kenties lausuu ne julki.