Kuvio 1 Paikkatietojärjestelmien käytön "evoluutioprosessi" suhteessa aikaan Crainin ja MacDonaldin mukaan
Hyvinvointivaltiolle ei olekaan määritettävissä mitään yksiselitteistä kehityksen lakipistettä. Hallintoideologiat reflektoivat aina "ajan henkeä" ja selviytyäkseen hyvinvointivaltion tulee kehittyä sen mukaisesti - elää ajassa. Liberaalidemokratian jatkuvuuden takeeksi onkin katsottu nimenomaan sen kyky mukautua ympäristön paineisiin (Salminen & Temmes 2000, 10). Viron kehityksessä reaalikommunismista kohti liberaalidemokratiaa ja länsimaista hyvinvointivaltiota on yhtymäkohtia sotien jälkeisen Suomen kehityskulkuun. Varsinainen kehityksen ennustaminen on kuitenkin vaikeaa, eikä suora rinnastaminen tule kyseeseen (Salminen & Temmes 2000, 22-24). Muutostekijänä molempia maita kuitenkin yhdistää tietoyhteiskuntakehitys, joka osaltaan asettaa vaatimuksia maiden hallintojärjestelmille.
Hallintoideologian mukaiset muutokset hallinnon rakenteissa ovat kuitenkin hitaita toteuttaa ja hallinnon uudistuksissa "uusi" ei koskaan täysin syrjäytä "vanhaa", vaan ne jäävät osittain elämään rinnakkain. Tämä on keskeinen ajatus Fred Warren Riggsin vuonna 1964 julkaistussa "Administration in Developing Countries - The Theory of Prismatic Society" -teoksessa. Riggsin teoriassa keskeistä on juuri muutos - "kehitys" kohti funktionaalisesti eriytyneempää ja toiminnallisemmin spesifimpää hallintoa. Tämä prosessi myös yhdistää eri tyyppisiä yhteiskuntia. Riggs käyttää valon taittumista kuvaavaa prisma-analogiaa kuvaamaan yhteiskunnan funktionaalista eriytymistä. Riggs kuvaa kehittymätöntä yhteiskuntaa funktionaalisesti diffuusiksi ja kehittynyttä yhteiskuntaa diffraktoituneeksi. Näiden ääripäiden väliselle kehitysjatkumolle sijoittuvat Riggsin prismaattisiksi nimeämät transitionaaliset yhteiskunnat. (Riggs 1964, 27-31; Salminen & Hyyryläinen 1989, 172.) Mallin voidaan katsoa soveltuvan kehittyneiden ja kehittyvien maiden vertailuun.
Transitionaalisella yhteiskunnalla Riggs viittaa yleisesti yhteiskuntiin, joissa hallinnollisella eliitillä on pyrkimys "modernisoida" yhteiskuntansa. Modernisaatiolla Riggs viittaa ajanmukaisen tuotantorakenteen, tehokkaan hallinnon ja sosiaalisen mobilisaation puitteiden luomiseen. Muutostekijänä Riggs näkee juuri eliitin, joka katsoo tehtäväkseen ajaa edistystä. (Riggs 1964, 36.)
Riggsin mallissa keskeisinä teemoina ovat siis uuden ja vanhan törmääminen, mutta myös pyrkimys kokonaisvaltaiseen hallinnon tuntemukseen (Riggs 1964, 26-27). Kutakin hallintojärjestelmää tulisikin Riggsin mukaan tarkastella omassa kulttuurisessa, sosiaalisessa, taloudellisessa, poliittisessa ja historiallisessa kontekstissaan (vrt. Mälkiä 1996, 118). Riggsin tutkimusotteessa on paljon yhtymäkohtia hallinnonhistorian tutkimukseen, jossa hallinto nähdään eräänlaisena kronologisena kerrostumana. Riggsin tuotantoa Suomessa julki tuonut Matti Mälkiä onkin katsonut Riggsin prismaattisen yhteiskunnanmallin olevan lähtökohtaisesti pitkälti myös hallintohistoriallinen (Mälkiä 1995, 136). Jotta pystytään analysoimaan uuden ja vanhan kohtaamista, tulee kyetä erittelemään, mikä on uutta ja mikä vanhaa.
Riggsin mallin on katsottu soveltuvan parhaiten kehittyvien valtioiden tarkasteluun (Salminen & Hyyryläinen 1989, 177). Nojaankin Riggsin teoriaan sen soveltuvin osin, eräänlaisen analogia-ajattelun avulla. Salminen ja Hyyryläinen ovatkin todenneet prismaattisen yhteiskunnan teorian muodostavan vain lähtökohdat vertailulle ja että mallin piirteiden ilmentyminen kohteessa jää teorian soveltajan selvitettäväksi (Salminen & Hyyryläinen 1989, 177). Salminen ja Hyyryläinen ovat kirjoittamassaan artikkelissa jäsentäneet Riggsin melko hajanaista mallia. Viittaan seuraavassa Riggsin ohella Salmisen ja Hyyryläisen jäsennykseen sekä terminologian suomennoksiin niin Salmisen ja Hyyryläisen kuin Mälkiän osalta.
Riggsin prismaattinen malli pitää sisällään viitteitä mahdollisista uhkakuvista, joihin hän viittaa espanjankielestä johdetulla Sala-termillä. Salassa politiikka ja hallinto eivät ole selkeästi erotettavissa ja valtaa pitävä eliitti pyrkii suosimaan muodostamiaan "klikkejä" mm. nepotistisella rekrytoinnilla. Prismaattisen yhteiskunnan talous perustuu eräänlaiseen basaari-kanttiini- malliin, jossa hinnan muodostus tapahtuu osin markkinoiden, osin yhteiskunnallisen-statuksen kautta. Taloudellinen tilanne ilmenee hallinnossa korruptiona, jota virkamieskunnan lukumääräinen kasvu entisestään lisää. Myös virkamiesaseman autonomisuuden ja selkeän vallanjaon häilyvyys ovat ominaisia Sala-mallille. (Riggs 1964, 105-110, 134-135, 167-173, 272-276, 293-296; Salminen & Hyyryläinen 1989, 175-176.)
Yhteiskuntien kehittyneisyys on kuitenkin myös riggsiläisessä mielessä käytännössä melko vaikea määritellä. Diffraktoituminen ei esimerkiksi tapahdu kaikilla yhteiskunnallisen elämän osa-alueilla yhtä nopeasti (Riggs 1964, 27). Suomi on pitkälle diffraktoitunut yhteiskunta, jonka hallinnon toiminnallinen eriytyminen ja laajuus ovat osin hyvinvointivaltiokritiikin taustalla (vrt. Pierson 1998, 45-46, 55-56). Viron kohdalla hallinnon prismaattinen luonne on nopean muutoksen myötä muuttunut vaikeammin havaittavaksi. Kuitenkin nykykehityksen neuvostoregiimin aikainen lähtötilanne on nomenklatuura-nepotismissaan jäsennettävissä Riggsin prismaattisen mallin avulla.
Vallan kolmijako ei Neuvostoliitossa toiminut ja Virossa oli neuvostoaikaan selkeä poliittis-hallinnollinen eliitti, jonka käsiin valta oli demokraattisen sentralismin nimissä keskittynyt (Hesse 1997, 114). Valtionbyrokratian sisälle muodostui "luokattoman" yhteiskunnan hallitseva luokka. Milovan Djilas on nähnyt puolue-eliitin byrokraattisena luokkana, joka hallinnollisen monopolinsa avulla kykeni dominoimaan taloudellista ja poliittista elämää. Myös sosiaalinen liikkuvuus väheni ajan myötä merkittävästi ja puolue-eliitit olivat sosialistisissa maissa loppua kohden taustoiltaan selkeän yläluokkaisia. Djilasin näkemyksen mukaan uusi byrokraattinen luokka kuitenkin söi itse itseään - eriytyessään se heikensi puolueen asemaa. (Kivinen 1993, 132-135.)
Riggsin Sala-mallissa kuvailema virkamieskunnan korruptoituneisuus sekä hallintobyrokratian hallitsematon koko olivat arkea Neuvostoliitossa (Riggs 1964, 293-296). Myös Neuvostoliiton talous on miellettävissä Riggsin Sala-mallin avulla. Vaikka taloudellinen eriarvoisuus markkinoilla oli Neuvostoliitossa periaatteessa mahdotonta, syntyi eriarvoisuutta kuitenkin hyödykkeiden ja palveluiden saatavuudessa. Maassa vallitsi eräänlainen etujenvälitysverkosto, joka takasi puolue-eliitille etuja, jotka olivat muiden ulottumattomissa. Myös kontrollivalta valtion omaisuuteen hämärsi yleisen ja yksityisen rajaa. (Piirainen 1994, 104.)
Kommunismin jäljiltä maan keskeisenä ongelmana onkin markkinatalouden luomisen lisäksi ollut myös demokraattisen oikeusvaltion periaatteiden palauttaminen sekä valtionhallinnon voimakas uudelleen organisointi ja monin osin sen luominen (Hesse 1997, 114-115). Lainsäädäntötyö oli kommunistivallan alla varsin tehotonta ja monet keskeiset valtiotehtävät jäivät kokonaan hoitamatta tai niiden hoitamisen nimissä toteutettiin jotakin aivan muuta funktiota. Lain tulkinnat olivat Neuvostoliitossa monesti ideologisesti värittyneitä, mikä johti "puhelinoikeuden" kaltaisiin käytäntöihin, missä puhelu paikalliselle puoluesihteerille vahvisti tuomion. Neuvostoliiton jäljiltä myös Virosta puuttui oikeudellisen kulttuurin ja keskeisen lainsäädännön lisäksi osaava lakimieskunta. (Kivinen 1998, 59.)
Oleellista Riggsin mallissa on myös hallintoa muokkaavien innovaatioiden luonne. Riggs on puhunut yhteiskunnan sisältä nousevasta endogeenisesta muutosajattelusta ja muualta tuotetuista eksogeenisista muutostekijöistä ja hän jaotteleekin edelleen prismaattiset yhteiskunnat endo- ja eksoprismaattisiksi. Riggs puhuu modernisaatioprosessiin liittyvistä hallinnollisista innovaatiosta ja niiden adaptaatiosta. Endoprismaattiselle yhteiskunnalle ovat tyypillisiä endogeeniset muutospaineet ja niihin liittyvät yhteiskunnan sisällä syntyneet innovaatiot. Eksoprismaattisen yhteiskunnan eksogeeniset hallinnolliset innovaatiot adaptoidaan muualta. (Riggs 1964, 38-42.)
Eksogeenisina hallinnollisina innovaatioina voidaan pitää esim. hyvinvointivaltiohallinnon uudistamiseen tähtääviä vierasperäisiä reformeja ja siirtymätalouksissa toteutettuja kehittämishankkeita. Muutospaineiden ja innovaatioiden syntyperä on kuitenkin usein vaikea määrittää, mikä on todettavissa esimerkiksi hyvinvointivaltion kriisin ja kommunististen järjestelmien romahduksen taustalla nähtävistä muutosvoimista. Näkemykseni mukaan tämä on eräs jo vuonna 1964 julkaistun mallin heikkous. Riggsin ajattelua voitaisiinkin tietyllä tapaa "ajanmukaistaa". Maailma on muuttunut rajusti sitten 1960-luvun ja eri yhteiskunnallisen elämän osa-alueiden voidaan katsoa eriytyneen toisistaan ja muuttuneen "omalakisemmiksi". Toisaalta yleinen globalisaatiokehitys on tasapäistänyt kansallisia kokemusmaailmoja ja tiivistänyt kansainvälistä yhteisöä, mikä on hämärtänyt muutosajattelun alkuperän kansallista ulottuvuutta.
Näkemykseni mukaan eksogeenisten innovaatioiden vierasperäisyys ei välttämättä liitykään yksin niiden adoptointiin muista maista. Eksogeeniseksi innovaatioksi voitaneenkin laskea osin myös eri yhteiskunnallisen elämän osa-alueelta tuotettu merkittävästi totutusta poikkeava muutosajattelu. Esimerkkinä tästä voitaneen mainita pyrkimykset tehostaa julkishallinnon resurssiallokaatiota markkinatyyppisten mekanismien avulla. Markkinatyyppisten mekanismien aiheuttamat mahdolliset ongelmat julkisella sektorilla eivät olekaan nähdäkseni redusoitavissa yksin esimerkiksi niiden mahdolliseen angloamerikkalaiseen alkuperään. Riggsin mukaan eksogeeniset muutospaineet ja innovaatiot kulkevat usein samoja kanavia pitkin, mikä ilmenee myös hyvinvointivaltiotalouden ongelmien ratkaisupyrkimyksissä talouden työkaluin. (Riggs 1964, 39). Näkemykseni mukaan myös paikkatietoajattelu on rinnastettavissa eksogeeniseksi innovaatioksi, joka adoptoidaan hallintoon muualta.
Riggsin malli perustuu funktionaaliseen ajatteluun, jolla on pitkät perinteet sosiologiassa ja organisaatiotutkimuksessa (Salminen & Temmes 2000, 44). Strukturalistis-funktionalistiselle lähestymistavalle on tyypillistä jäsentää rakenteita niiden kokonaisuuden kannalta toteuttamien funktioiden perusteella. Kokonaisuutta ylläpitävät ilmiöt voivat olla kuitenkin jonkin osakokonaisuuden kannalta dysfunktionaalisia, mikä on myös Riggsin teorian keskeinen teema. Tarkastelen työssäni lähinnä hallintoa funktionaalisena kokonaisuutena. Erilaisia muuttuvia hallintoja yhdistääkin niiden pyrkimys karsia dysfunktionaalisia rakenteita. Ongelmalliseksi tämän tekee rakenteiden funktionalistinen ristiriitaisuus. Näkemykseni mukaan paikkatietojärjestelmillä on hallinnon kokonaisuuden kannalta kiinteyttä ylläpitävä funktio. Paikkatiedon yhteiskäytön avulla voidaan tehokkaasti yhdistää sektorihallinnon eri organisaatioiden tuottamia tietovarantoja hallinnon kokonaisuutta hyödyttäväksi resurssiksi. (Riggs 1964, 75-76.)
Hallintoa uudistettaessa vanha ei kuitenkaan koskaan täysin väisty vaan jää elämään limittäin uuden kanssa. Riggs on viitannut uuden ja vanhan limittymiseen hallinnon heterogeenisyytenä ja vastaavasti legalistisen hallinnon kykenemättömyyttä vangita todellisuutta hän kutsuu formalismiksi (Riggs 1964, 13-19, 181-182; vrt. Mälkiä 1996, 118). Uuden ja vanhan kohtaamisesta aiheutuvia dysfunktioita on paikallistettavissa niin kehittyvissä kuin kehittyneissä yhteiskunnissa. Funktionaaliset ristiriidat saattavat myös itsessään aiheuttaa reformipaineita ja johtaa hallinnolliseen muutokseen (Riggs 1964, 76).
Suomessa paikkatiedon infrastruktuuri on kehittynyt varsin pitkälle ja paikkatiedon yhteiskäytölle on selkeät puitteet. Ongelmaksi nousevat näkemykseni mukaan kuitenkin 1990-luvulla julkisella sektorilla käyttöön otetut markkinatyyppiset mekanismit. Kyseiset mekanismit toteuttavat kokonaisuuden kannalta tietynlaista resurssiallokaatiofunktiota, mutta niiden vaikutus paikkatiedon yhteiskäytölle on osin dysfunktionaalinen. Tällä on selkeä negatiivinen vaikutus hallinnon kiinteydelle. Kyseinen funktionaalinen ristiriita on myös johtanut muutospaineisiin ja ongelmaa oli hallinnon piirissä mietitty runsaasti.
Virossa paikkatiedon yhteiskäyttö ei ole aineistontuotantoon liittyvien pidäkkeiden takia vielä päässyt varsinaisesti käyntiin, eikä tietojärjestelmällä voida vielä nähdä Suomen kaltaista hallinnon kiinteyttä ylläpitävää funktiota. Vastaavasti maassa toteutettujen radikaalien uudistusten mahdolliset dysfunktiot eivät vielä nouse esiin. Virossa toteutettujen hallinnonuudistuksien lopputuloksessa voidaan kuitenkin nähdä riggsiläistä heterogeenisyyttä, jossa adoptoitu nimellisesti uusi rakenne toimi vanhalla logiikalla (Riggs 1964, 34). Nähdäkseni heterogeenisyydestä on Virossa viitteitä juuri paikkatietoaineistoja tuottaneissa organisaatioissa, jotka olivat määritelmällisesti valtionosakeyhtiöitä, vaikkei niiden toiminta ollut välttämättä puhtaan markkinalähtöistä. Keskeisestä paikkatiedon infrastruktuurista vastanneiden organisaatioiden hallinnonjärjestely saattaa kuitenkin näkemykseni mukaan aiheuttaa ongelmia tulevaisuudessa. Ongelmaksi saattaa Virossa nousta myös muualta adoptoitu lainsäädäntö, mikä saattaa synnyttää tietynlaista formalismia, jossa lainkirjain ei toteudu käytännössä. Tämä on pitkälti seurausta oikeudellisen kulttuurin hitaasta kehityksestä muuhun yhteiskuntaan nähden.
Riggs onkin katsonut hallinnon prismaattisuuden voivan ilmetä tarkasteltavien yhteiskuntien taloudessa, yhteiskunnallisessa eliitissä, sosiaalisissa rakenteissa, yhteiskunnallisessa symboliikassa sekä valtarakenteissa. Sosiaalisilla rakenteilla Riggs käsittää organisoitumisen yleisiä periaatteita, jotka määräävät yhteistyötä, kilpailua, konflikteja ja assimilaatiota. Yhteiskunnallisilla symboleilla Riggs tarkoittaa myyttejä, kaavoja ja koodeja. Myytit viittaavat normeihin ja perinteisiin arvoihin, kun taas kaavat ilmentävät yhteisön tapaa organisoida toimintansa. Koodit ovat toiminnan taustalla olevia hallinnollisia ja poliittisia päätöksiä, joissa juuri formalismia voi ilmetä. Symboliikalla Riggs viittaa myös hallinnon legitimiteettiin, niin kansalaisten kuin virkamieskunnan piirissä. (Riggs 1964, 174-176, 181-185 ;Salminen & Hyyryläinen 1989, 174-175.)
Riggsin mukaan hallinnolla on jatkuvuutensa turvaamiseksi oltava yleisesti, niin yhteiskunnallisesti kuin hallinnoin toimijoiden keskuudessa, hyväksytty päämäärä. Diffraktoituneessa yhteiskunnassa Riggs katsoo hallinnon legitimiteetin perustuvan juuri tästä yhteisestä päämäärästä vallitsevan yksimielisyyden jatkuvaan uudistamiseen (Riggs 1964, 183-185). Markkinatyyppisten mekanismien käyttöönotto synnyttää näkemykseni mukaan Suomessa virkamiesten keskuuteen normatiivista ristiriitaa, mikä ilmeni heidän retorisissa tulkinnoissaan. Tämä voidaan katsoa liiketaloudellisten uudistusten legitimiteetin kyseenalaistamiseksi virkamiesten keskuudessa. Tämä jännite leimasi paikkatiedon yhteiskäyttöä Suomessa.
Historiallinen aikaperspektiivini käsittää lähinnä maiden kehityksen 1990-luvulla. Vaikka lähtötilanteen kartoittaminen edellyttää myös varhaisemman historian sivuamista, ovat tutkimukseni kannalta keskeiset muutostekijät - kuten hyvinvointivaltion reformi, yleiseurooppalainen talouslama, kommunististen järjestelmien syrjäytyminen, Viron itsenäisyys ja nykymuotoinen tietoyhteiskuntakehitys - kaikki kuluneen vuosikymmenen ilmiöitä. Katson poliittisen agendan keskeisten kysymysten, vallitsevan hallintoideologian ja hallinnon muutospyrkimysten ilmenevän kummankin maan paikkatiedon infrastruktuurissa.
Näkemykseni mukaan niin Suomessa kuin Virossa on havaittavissa Riggsin kuvailemaa uuden ja vanhan kohtaamista. Ensimmäinen tutkimushypoteesini onkin, että niin Suomi kuin Viro ovat nähtävissä samalla riggsiläisellä kehitysjatkumolla kohti diffraktoituneempaa hallintoa. Toinen hypoteesini katsoo paikkatietojärjestelmien toteuttavan paikkatiedon yhteiskäytön kautta hallinnon kiinteyttä ylläpitävää funktiota. Kolmannen hypoteesini mukaan yhteiskunnalliset muutospaineet voivat olla ristiriidassa tämän funktion kanssa.
Paikkatiedon yhteiskäytölle välttämätöntä paikkatiedon infrastruktuuria ei kuitenkaan voida ymmärtää yksin instituutiotason kautta. Paikkatietojärjestelmien leviämisen ja implementoinnin erityispiirteet selittävät pitkälti osaamista, aineistojen tuotannon ja yhteiskäytön puitteita sekä osin myös paikkatiedon infrastruktuurin toimijakentän muodostusta. Paikkatietojärjestelmän implementointiprosessin ymmärtäminen on nähdäkseni olennaista kokonaisuuden hahmottamisen kannalta.
Yksilön kannalta olennaiseksi nousevat paikkatietojärjestelmien käsitteellistäminen, opettelemiseen uhrattu työpanos ja välineen omaksumisesta seurannut toimenkuvan muutos. Organisaatiotasolla välineen käyttöönotto vaatii totuttelemista uudenlaisiin työmuotoihin sekä uudenlaiseen tiedonlähteeseen, mikä edellyttää paikkatietojärjestelmien mahdollisuuksien ja heikkouksien ymmärtämistä. Olen tutkimuskäsitteistössäni pyrkinyt hahmottamaan välineen implementointia diffuusion, adoption ja vastaanoton käsitteillä.
Diffuusiolla kuvaan käyttöönottoprosessia, jossa on mielestäni on keskeistä institutionaalisen ohjauksen luonne. Aikaisemman tutkimuksen valossa välineen myöhemmän käytön kannalta on oleellista selkeän hallinnollisen virkatien ja tukipalvelujen muodostuminen välineen ympärille. Kyseisenlainen hallinnollinen järjestely mahdollistaa teknisen asiantuntemuksen välittämistä myöhemmissä ongelmatilanteissa sekä hallinnonlaajuisten strategioiden toteuttamisen. Riittämätön institutionaalinen ohjaus saattaa myös johtaa ongelmiin välineen implementaatiossa. (Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 564.)
Adoptiolla viittaan yksilön pyrkimyksiin opetella paikkatietojärjestelmän käyttöä ja hyödyntää sitä työssään. Paikkatietojärjestelmät ovat luonteeltaan monimutkaisia ja peruskäyttäjä harvoin tarvitsee muuta kuin pientä osaa mahdollisista toiminnoista, saati omaksuu ohjelmaa täydellisesti. Tietojärjestelmä edellyttää käyttäjältään atk-osaamisen lisäksi kartografian perusteiden tuntemusta. Robey ja Sahey ovat GIS-järjestelmän implementointia käsitelleessä tutkimuksessaan katsoneet adoptioprosessin onnistumisen olevan pitkälti riippuvainen yksilöistä ja heidän uuteen välineeseen liittämistä konnotaatioista. Nämä sosiaaliset tulkinnat tietojärjestelmästä liittyvät erottamattomasti käyttäjien aikaisempiin kokemuksiin tietokoneista ja spatiaalisesta hahmottamisesta. (Robey & Sahey 1996, 95, 105-108.)
Olennaista välineen omaksumiselle lieneekin innovaatioon liitettyjen konnotaatioiden yhdenmukaisuus vastaanottajan arvo- ja kokemusmaailman kanssa. Tähän vaikuttaa yksilöllinen historia ja aiemmat kokemukset saman tyyppisestä teknologiasta, jolloin sosiaaliset tulkinnat teknologiasta sekä ymmärrys ja osaaminen ovat syntyneet pidemmän ajan kuluessa, eikä mahdollinen muutos ei ole yhtä radikaali (Robey & Sahay 1996, 106-107).
Vastaanotolla viittaan organisaation muiden jäsenten tapaan suhtautua uuteen innovaation, jonka käytöstä heillä ei ole omakohtaista kokemusta. Nedovic-Budic ja Godschalk ovat tehneet eräänlaista yhteenvetoa alan tutkimuksissa esitetyistä paikkatietojärjestelmien käyttöönottoon liittyvistä inhimillisistä tekijöistä. Aikaisempien tutkimusten mukaan yksilöt todennäköisesti vastustavat paikkatietojärjestelmien käyttöönottoa, jos:
1. paikkatietojärjestelmän
suhteellinen hyöty yksilön kannalta on vähäinen, vaikka
sen hyödyt organisaatiolle olisivat ilmeisiä
2. paikkatietojärjestelmien
implementointi on ristiriidassa yksilön tietoteknologiaan koskevien
henkilökohtaisten arvojen ja uskomusten kanssa
3. vastaanottajalla ei ole
vastaavaa aiempaa kokemusta tietotekniikasta
4. tietojärjestelmä
koetaan liian monimutkaiseksi
5. vastaanottajalla ei ole
aiemmin ollut mahdollisuutta tutustua kyseiseen teknologiaan
6. vastaanottaja kokee tietokoneet
yleisesti epämukaviksi käyttää
7. vastaanottajat vastustavat
ylipäätään muutoksia työnkuvassaan
8. kahdenvälinen kommunikointi
työyhteisössä on vähäistä tai yleisilmapiiri
on negatiivinen tietojärjestelmiä kohtaan (Nedovic-Budic &
Godschalk 1996, 557.)
Vaikka käyttöönotto tapahtuu usein kollektiivisella päätöksellä, perustuu adoptioprosessi kuitenkin viimekädessä yksilöllisiin ratkaisuihin (Nedovic-Budic & Godschalk 1996, 555). Stephen Venturan mukaan organisaatiotasolla keskeisiksi kysymyksiksi nousevat henkilökunnan kyky sopeutua uuteen teknologiaan ja vastaavasti sillä tuotettuun uudenlaiseen tietoon, kun taas hallinnollinen kontekstimäärää puitteet adoptioprosessille ja myöhemmälle käytölle (Ventura 1995, 461).
Kuvio 1 Paikkatietojärjestelmien käytön "evoluutioprosessi"
suhteessa aikaan Crainin ja MacDonaldin mukaan
Myöhemmän käytön sovellusalueissa on kuitenkin kyse myös välineen organisaatiokohtaisesta evoluutioprosessista suhteessa aikaan. Crain ja MacDonald ovat katsoneen paikkatietojärjestelmien soveltamisen kehittyvän organisaatiotasolla kolmessa eri vaiheessa suhteessa aikaan kuvion 1 mukaisesti. Ensimmäisessä kehitysvaiheessa paikkatietojärjestelmä on organisaatiossa inventoinnin ja tiedon arkistoinnin väline. Toisen kehitysvaiheen aikana tietojärjestelmällä ryhdytään tuottamaan uutta tietoa analyysien avulla ja kolmannessa vaiheessa tietojärjestelmä vakiinnuttaa asemansa päätöksenteon välineenä. Vaikka eri kehitysvaiheiden kesto on toki organisaatiokohtaista, riippuen esimerkiksi käyttöasteesta ja organisaation työrutiineista, ovat Crain ja MacDonald arvioineet ensimmäisen ja toisen kehitysvaiheen kestoksi noin 3-5 vuotta. (Maguire 1991, 16-17.)
Hallinnollisten tietojärjestelmien implementoinnin arvioinneissa on yleisesti kiinnitetty huomiota lopputuloksen ennalta arvaamattomaan luonteeseen (Klenke 1994, 331-334). Paikkatietojärjestelmien oli havaittu myös muuttaneen tiedonkulkua ja päätöksentekoa organisaatiossa, vaikuttaen siten organisaation perinteiseen hierarkiaan (Ventura 1995, 465). Toisaalta Robey ja Sahey ovat tutkimuksessaan todenneet, että vaikka paikkatietojärjestelmän käyttöönotto saattaa johtaa organisaation muutokseen, ei tietojärjestelmä viimekädessä määrää muutosta (Robey & Sahay 1996, 108). Implementointi ei siten välttämättä edes vaikuta organisaatioon hierarkiaan.
Tietojärjestelmän käyttöönotossa keskeiseksi
muodostuu mielestäni institutionaalinen ohjaus sekä käyttäjäkunnan
kyky omaksua uutta teknologiaa. Välineen käsitteellistäminen
määrääkin pitkälti adoption onnistumista. Välineeseen
liitetyt sosiaaliset konnotaatiot vaikuttavat myös välineen yleiseen
vastaanottoon organisaatiossa. Myös välineen avulla saavutettavissa
oleva suhteellinen hyöty on vastaanotolle keskeinen kysymys. Katson
paikkatietojärjestelmien käyttöönoton synnyttävän
myös toimenkuvan ja työtapojen muutosta, joka luo tarvetta uudentyyppiselle
asiantuntijuudelle. Tämä liittyy myös välineen organisaatiokohtaiseen
evoluutioon inventoinnin välineestä päätöksenteon
välineeksi. Paikkatieto-osaajien roolin korostuminen ja toisaalta
paikkatietoasiantuntijuuden vaikea määriteltävyys liittyy
pitkälti laajempaan yhteiskunnalliseen muutokseen. Osaaminen ja asiantuntijuus
ovat kuitenkin viimekädessä aineistojen laatukysymyksiä.