Kommunismin romahdettua Itämeren alueen yhteistyö muuttui radikaalisti aina toimijakenttää myöten. Murroksen katsottiin kuitenkin mahdollistaneen entistä vapaamman tiedonkulun alueella. Myös Itämeren massiiviset ympäristöongelmat tulivat ensimmäisen kerran päivänvaloon ja entisissä kommunistimaissa vallitseviin ympäristöongelmiin pystyttiin ensikertaa vaikuttamaan. Murroksen voidaan katsoa luoneen ennen näkemättömiä mahdollisuuksia kattavammalle Itämerenalueen ympäristöyhteistyölle. Juuri paikkatietojärjestelmien ympäristönsuojelulle tarjoamia mahdollisuuksia on esitetty erääksi ratkaisuksi Itämerta koskevan päätöksenteon helpottamiseksi. Paikkatietojärjestelmien on katsottu tarjoavan mahdollisuuksia etenkin nykyistä kattavammalle kansainväliselle yhteistyölle. (UNEP 1997.)
YK:n alaisen ympäristöjärjestön UNEP GRIDin järjestämän seminaarin pohjalta vuonna 1997 luonnosteltu raportti ympäristötiedon saatavuuden kehittämisestä Itämeren alueen ympäristöyhteistyön edistämiseksi käsittelee Itämeren alueen kestävän kehityksen Baltic 21-ohjelman hengessä kansainvälisen yhteistyön yleisiä edellytyksiä. Keskeiseksi raportin laatijat katsoivat ympäristöaineistontuotannon yhdenmukaisten puitteiden luomisen. Tämän katsottiin edellyttävän yhteisten indikaattoreiden, paikkatietojärjestelmien ja Internetin hyödyntämistä työssä. Raportti keskittyy pitkälti hankkeiden toteuttamisen teknisiin reunaehtoihin. (UNEP 1997.)
Kuitenkin jo kokemukset Helcom-yhteistyöstä ovat osoittaneet Itämeren alueen kansainvälisen yhteistyön ongelmien olevan pitkälti kansallisia hallinnon ongelmia. UNEPin perinteiseen paikkatiedon yhteiskäyttöajatteluun perustuva visio edellyttää pitkälle yhteen sovitettavia toimintamalleja eri hallinnoissa, niin kansallisella kuin kansainvälisellä tasolla. Koska aineistontuotanto tapahtuu viimekädessä kansallisella tasolla, voidaan tämän tyyppisen kansainvälisen yhteistyön reunaehtoja näkemykseni mukaan arvioida vain kansallisen tason ongelmakentän hahmottamisen kautta.
Itämeren alueen maat ovat luonteeltaan toisistaan hyvin poikkeavia. Kommunismin romahdettua Itämeren rannikolle muodostui joukko uusia demokratioita, joiden täytyi heti itsenäisyytensä ensimetreillä rakentaa lähes koko hallintonsa uudestaan. Itämeren alueen muut maat ovat vastaavasti infrastruktuuriltaan varsin pitkälle kehittyneitä liberaalidemokratioita, joiden hallinnollinen todellisuus on merkittävästi erilainen. Tarkoitukseni on arvioida kansainvälisen yhteistyön reunaehtoja vertailemalla kahta lähtökohtaisesti erilaista maata. Pyrin vertailulla jäsentämään maakohtaisia ongelmia, jotka pitkälti johtuvat maiden kehitystasosta. Katsoin näiden maaesimerkkien helpottavan Itämeren alueen poikkeavien hallinnollisten todellisuuksien ymmärtämistä.
Koska paikkatiedon infrastruktuuri määrää viimekädessä puitteet yhteiskäytölle, edellyttää hankkeen toteuttaminen kansallisen paikkatiedon infrastruktuurin kattavaa tuntemusta kunkin maan osalta. Vertailen työssäni paikkatiedon infrastruktuurin kehitystä ja paikkatiedon yhteiskäyttöä Suomen ja Viron ympäristöhallinnoissa. Keskeisiä infrastruktuurin osia ovat määritelmällisesti organisaatiot, tietovarannot, tietojärjestelmät, tietoverkot ja palvelut, sääntely sekä osaaminen.
Paikkatiedon infrastruktuurin erityispiirteet leimaavat paikkatiedon yhteiskäyttöä kansallisella tasolla. Nämä erityispiirteet selittyvät pitkälti maiden hallinnollisen todellisuuden kautta, minkä ymmärtämiseksi on oleellista ymmärtää maassa vallalla olevaa hallintoideologiaa ja siihen liittyvien hallinnonjärjestelyjen vaikutus infrastruktuurin kehitykselle. Molemmissa maissa on kuluneella 1990-luvulla toteutettu mittavia hallinnonuudistuksia. Tarkastelen tämän muutoksen vaikutusta paikkatiedon yhteiskäyttöön.
Työssäni soveltamani Fred Warren Riggsin vertailuteorian mukaan kehittyvissä yhteiskunnissa uudet hallinnolliset innovaatiot ei koskaan täysin syrjäytä vanhaa. Uusi ja vanha jäävät elämään rinnakkain, mikä saattaa aiheuttaa funktionaalisia ongelmia. Suomi ajautui 90-luvun alussa yhteiskunnalliseen murrokseen syvän taloudellisen laman ja Neuvostoliiton hajoamisen aiheuttaman eurooppalaisten valtasuhteiden heilahduksen myötä. Niin taloudelliset vastoinkäymiset kuin kommunismin väistymistä seurannut yleinen ideologinen murros syvensivät hyvinvointivaltion kritiikkiä. Nämä reformipaineet välittyivät hallintoideologiseksi muutokseksi, jonka työkalut olivat pitkälti muualta tuotettuja (vrt. Temmes 1995, 241-244).
Uusien demokratioiden paluu takaisin osaksi eurooppalaista yhteisöä on ollut osin sangen kivuliasta. Virossa on toteutettu lukuisia varsin suoraviivaisia reformeja, joiden seuraukset ovat osin vielä tiedostamattomia. Hallinnollisen todellisuuden ymmärtäminen onkin mielestäni edellytys paikkatiedon infrastruktuurin ja paikkatiedon yhteiskäytön kokonaisvaltaiselle hahmottamiselle. Koska maat jo lähtökohtaisesti eroavat toisistaan varsin paljon, on syytä olettaa, että ilmenevät ongelmat ovat osin maakohtaisia. Vertailevassa hallinnontutkimuksessa juuri kontekstikohtaiset idiosynkrasiat korostuvat. Hallinnollisten erityispiirteiden jäsentäminen onkin mielestäni systemaattisesti mahdollista vain vertailevan tutkimuksen avulla.
Infrastruktuuria ei kuitenkaan voida ymmärtää yksin instituutiotason tarkastelun avulla. Toimijakentän muodostuminen, paikkatieto-osaaminen ja paikkatietojärjestelmien myöhempi käyttö määräytyvät pitkälti implementointiprosessin kautta. Keskityn työssäni myös tarkastelemaan paikkatietojärjestelmien implementointia Suomessa ja Virossa sekä arvioimaan käyttöönoton vaikutuksia paikkatiedon infrastruktuurin kehitykselle. Aikaisemmat tutkimukset ovat osoittaneet tietojärjestelmän implementoinnin olevan hyvin kontekstisidonnaista, jolloin organisaation vallitseva valtahierarkia sekä henkilöstön kyky ja halu omaksua uutta pitkälti ratkaisevat implementoinnin lopputuloksen.
Työn keskeiset tutkimuskysymykset ovat:
1. Miten paikkatietojärjestelmän implementointi eroaa kahdessa erilaisessa hallinnollisessa kontekstissa ja mikä vaikutus tällä on paikkatiedon infrastruktuurille?
2. Mitkä ovat maiden paikkatiedon infrastruktuurin leimalliset piirteet, miten ne eroavat toisistaan ja mitkä ovat paikkatiedon yhteiskäytön keskeiset ongelmat?
3. Mitkä tekijät on otettava huomioon paikkatietojärjestelmiin liittyvässä Itämeren alueen kansainvälisessä ympäristöyhteistyössä?
Mielestäni juuri vertailevalla hallinnontutkimuksella voidaan tuottaa arvokasta tietoa niin muista Euroopan unionin jäsenmaista kuin siirtymätalousmaista. Siirtymätalousmaiden "transitioprosessi" on kuitenkin ollut tutkimuksellisesti äärimmäisen hankalasti vangittavissa. Tätä osaltaan kuvastaa vakiintuneiden teorioiden puuttuminen sekä "idäntutkimuksen" osin aiheellinenkin mystifiointi. Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat kuitenkin olleet PHARE ja TACIS hankkeiden kautta tiiviisti mukana siirtymätalousmaiden hallinnonkehittämisessä. Tästä huolimatta tieteellisen tutkimuksen työkalut hallinnon kehittämistarpeiden ja jo toteutettujen projektien tulosten arvioimiseksi ovat pitkälti vasta kehitteillä. (Vrt. Salminen & Temmes 2000, 8, 40; Temmes 1995, 249.)
Vertailevan tutkimuksen peruslähtökohtana on Ari Salmisen mukaan löytää systemaattisesti ja kattavasti eroja ja yhtäläisyyksiä tukittavien kohteiden välillä. Pyrkimyksenä on löytää yleistettäviä ja kohteelle erityisiä piirteitä, joiden avulla pyritään selittämään havaintoja. Vertailevan tutkimuksen keskeinen metodinen kysymys ja perusedellytys on kuitenkin kohteiden vertailtavuus. Salminen on kuvannut tätä prosessiksi, "jossa esiintyy riittävästi samankaltaisuutta erojen tutkimiseksi tai riittävästi erilaisuutta samankaltaisuuden tutkimiseksi". (Salminen 1999, 52; Salminen & Hyyryläinen 1989, 169.)
Vertailevassa tutkimuksessa tutkimuskäsitteiden merkitys korostuu. Vertailevaa tutkimusta on jopa kutsuttu eräänlaiseksi "käsitteillä leikkimiseksi". Tutkimukselliset ja yhteiskunnalliset käsitteet elävät jatkuvassa vuoropuhelussa, jossa tapahtuu diffuusiota puolin ja toisin. Myös aika ja ennen kaikkea kulttuurinen konteksti vaikuttavat voimakkaasti käsitteiden muovautumiseen ja sisältöön (Alkula ym. 1995, 56). Vertailtavuuden kysymys onkin ratkaistavissa tutkimusasetelmassa vallitsevan käsitteellisen yhdenmukaisuuden kautta (Salminen & Hyyryläinen 1989, 169). Juuri vertailtavuuden ongelma on ollut keskeinen syy vertailututkimuksen vähäiseen soveltamiseen "transitiotutkimuksessa". Keskeisten käsitteiden ja yhteiskunnallisten rakenteiden eroavaisuudet on koettu monasti liian suuriksi.
Salminen ja Hyyryläinen katsovat eri maiden hallintojärjestelmien vertailemisen edellyttävän mahdollisimman yhteismitallista aineistoa kummastakin maasta. Ainoastaan tämän ehdon täyttävä tutkimusasetelma mahdollistaa empirian systemaattisen tulkinnan ja pyrkimyksen yleistyksiin (Salminen & Hyyryläinen 1989, 169). Suomen ja Viron vertailu on tutkimusasetelmassani haastavuudessaankin perusteltavissa. Keräsin aineistoni nimenomaan vertailtavuutta silmällä pitäen ja tutkimuskohteen käsitteelliset yhtymäkohdat mahdollistavat mielestäni kahden varsin erilaisen maan vertailun.
Mielestäni vertailtavuuden käsitteelliset vaatimukset täyttyvät tutkimuskohteeni melko "kliinisen" luonteen kautta. Paikkatietojärjestelmiin liittyvät käsitteet ovat luonteeltaan välineellisiä ja lähes poikkeuksetta hyvin käytännönläheisiä. Keskeinen sanasto on pitkälti yleistä atk-sanastoa, joka vierasperäisyydestään huolimatta on nykyisin melko universaalissa käytössä. Kaikissa organisaatioissa käytetyt tietojärjestelmät perustuvat ns. "desktop-gis"- ohjelmistoihin, jotka ovat toimintalogiikaltaan yhdenmukaisia (ks. Liite 1A & 1B). Vaikka paikkatietojärjestelmien kokonaisvaltainen "käsitteellistäminen" osoittautuikin tutkimuksessa keskeiseksi kysymykseksi, ei tähän liittyvissä ongelmissa esiintynyt maakohtaisia eroja, vaan pikemminkin paikkatietoajattelun omaksuminen oli yhdenmukaista kummassakin maassa.
Huomioitavaa on myös, että paikkatietojärjestelmät ovat julkishallinnossa melko uusi ilmiö, kuten myös ympäristöhallinto itsenäisenä hallinnonhaarana. Suomen ympäristöministeriö on perustettu vasta 1984 - noin seitsemän vuotta ennen Viron nykymuotoista ympäristöhallintoa. Paikkatietojärjestelmien hyödyntäminen julkishallinnossa on molemmissa maissa alkanut nykyisessä laajuudessaan vasta 1990-luvulla. Vaikka kehitys on Suomessa edennyt jo käytettävissä olevien resurssien ansiosta nopeammin, ovat erot teknologiakehityksessä tasoittumassa. Kohdeorganisaatioiden teknisessä infrastruktuurissa ei ollut vertailullisessa mielessä ratkaisevia eroja. Edellä mainitut tekijät mielestäni vakioivat vertailuasetelmaa siinä määrin, että vertailu kehittyvän ja kehittyneen maan välillä on lähtökohtaisesti perusteltua.
Asetelma ei kuitenkaan poista selittävien tekijöiden tulkintaan
liittyviä ongelmia. Jotta kummankin maan julkishallinnon informaatioteknologiakehitystä
ja siinä ilmeneviä maakohtaisia erityispiirteitä ja mahdollisia
yhtäläisyyksiä voitaisiin mielekkäästi vertailla,
tulisi maat pystyä joillain kriteereillä rinnastamaan laajemmassakin
mielessä. Juuri tähän problematiikkaan liittyvän kehittyneiden
ja kehittyvien maiden vertailun teoreettiseksi perustaksi on useissa hallintotieteellisissä
julkaisuissa esitetty Fred Warren Riggsin prismaattisen yhteiskunnan kehitysmallia,
joka lähtökohtaisesti tarkastelee kaikkien maiden julkishallintokehitystä
samalla jatkumolla (Salminen & Hyyryläinen 1989, 178; Mälkiä
1995, 140; Salminen & Temmes 2000, 38, 44-50).