Tuomioistuimet Suomen poliittisessa järjestelmässä

Veli-Pekka Hautamäki

Johdanto

Artikkelissa tarkastellaan suomalaista tuomioistuinjärjestelmää ja tuomioistuinten asemaa Suomen poliittisessa järjestelmässä. Tavoitteena on muodostaa peruskuva keskeisistä käsitteistä, tuomioistuinorganisaatiosta sekä tuomioistuimiin liittyvästä oikeudellisesta sääntelystä. Kansallisen viitekehyksen ohella on välttämätöntä huomioida myös ylikansallisen oikeuden vaikutukset, jotka Suomessa näkyvät selkeimmin Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Euroopan unionin jäsenyyden kautta. Tuomioistuinten mahdollisuutta poliittisen vallan käyttöön analysoidaan erilaisten osatekijöiden avulla. Käytännön esimerkkinä tarkastellaan korkeimman hallinto-oikeuden Vuotoksen tekoaltaan rakentamista koskevaa ratkaisua vuodelta 2002.

Vallanjako-oppi tarkastelun lähtökohtana

Suomen perustuslain (731/1999) 3 §:ssä säännellään valtiollisten tehtävien jakamisesta. Sen mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, hallitusvaltaa (toimeenpanovaltaa) käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto ja tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet, ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus.

Säännös kuvastaa ajatusta vallan kolmijako-opista, jonka kaiketi keskeisimpänä kehittäjänä on pidetty ranskalaista Montesquieu’ta (1689–1755). Vallan kolmijaon tarkoituksena on hajauttaa vallankäyttöä eri tahoille siten, ettei valtaa kerrostu liikaa yhteen paikkaan. Vallan kolmijako-opin mukaisen teoreettisen järjestelmän ideaalinen käytännön toteutuminen on kuitenkin vaikeata. Tuskin missään on pystytty tarkasti rajaamaan vallankäyttö mainitun ideaalin mukaisesti, vaikka kolmijako-oppia onkin maailmanlaajuisesti sovellettu. Esimerkiksi Suomessa toimeenpanovaltaa käyttävä hallitus omaa myös (sille delegoitua) lainsäädäntövaltaa. Ei voida myöskään kieltää, etteivätkö tuomioistuimetkin käyttäisi jossain laajuudessa de facto lainsäädäntövaltaa (Tuori 2005). Suomalaisen oikeuskulttuurin piirissä on tosin yritetty tuomarien itsensä, mutta osittain myös oikeustieteen taholta pitää tiukasti kiinni siitä ajatuksesta, että tuomioistuimet ainoastaan toteuttavat lainkäyttöön liittyviä tehtäviä, eivätkä toimi oikeuden luojina.

Suomessa tuomareiden on perinteisesti ajateltu olevan ”virkamiesmäisiä” norminsoveltajia. Maailmanlaajuisesti tällainen ajattelumalli on kuitenkin alkanut rapautua kun on havaittu tuomioistuinten liikkuneen yhä enemmän yli perinteisen roolinsa. Yhä useammassa yhteydessä puhutaan nk. tuomioistuinaktivismista (engl. judicial activism; ruots. judiciell aktivism), jolla tarkoitetaan tuomioistuinten oikeutta luovaa toimintaa (ks. tarkemmin Hautamäki 2003). Mainitunlainen kehitys on johtanut kysymykseen siitä, toteuttavatko tuomioistuimet lainsäätäjälle (eduskunnalle) kuuluvia tehtäviä.

Tuomioistuinaktivismin ohella samaa problematiikkaa kuvaavat termit tuomarivaltio ja tuomarisoituminen. On myös mainittu termi tuomariaktivismi. Niin kutsutun tuomarivaltiokeskustelun ensimmäinen aalto Suomessa oli 1980-luvulla ja tämä keskustelu näyttää virinneen tauon jälkeen uudelleen (ks. esim.Hautamäki 2003; Heinonen 1996; Husa 2003; Tuori 2000; Tuori 2003). Samassa yhteydessä on aiheellista mainita myös käsitteet oikeuden politisoituminen ja politiikan oikeudellistuminen. Ensin mainitulla tarkoitetaan sitä, että tuomioistuimet käyttävät poliittisluonteista harkinta- ja päätösvaltaa. Jälkimmäisellä viitataan puolestaan siihen, että lainsäätäjän vapaalle poliittisluonteiselle harkintavallalle on olemassa tiettyjä perustuslaillisiin näkökohtiin liittyviä rajoituksia.

Vaikka tuomioistuimia ei Suomessa ole pidetty aktiivisina ja lainsäätäjän asemaan pyrkivinä, niin täälläkin on viime vuosina havaittu ainakin heikkoja merkkejä tuomioistuinten roolin korostumisesta ja muuttumisesta aktiivisemman vallankäyttäjän suuntaan (Husa 2003;Tuori 2000 ). Tämä kehitys on samalla merkinnyt tuomioistuinten poliittisen vallankäytön kasvua, koska tuomioistuimet joissain ratkaisuissaan tekevät käytännössä myös poliittisia, siis ei välttämättä pelkästään juridisiin argumentteihin perustuvia, tulkintoja siitä, miten jokin asia pitää ratkaista. Toisaalta tuomioistuinten poliittisluonteinen vallankäyttö on lainsäätäjänä toimivaan eduskuntaan nähden hyvin pisteittäistä ja rajattua, jolloin voidaan puhua ns. mikropolitiikasta, jolla tarkoitetaan politiikan tuottamista muissakin kuin perinteisten instituutioiden ja organisaatioiden puitteissa (Wilhelmsson 2002, 256-258). Tuomioistuimissa tapahtuvaa poliittisluonteista päätöksentekoa ei voine suoranaisesti samaistaa poliittisten puolueiden harjoittamaan politiikkaan, vaikka päätöksenteon kohteena olevat asiat voivat käytännössä olla samanlaisia..

Monissa maissa tuomioistuinten poliittisen vallankäytön kehittyminen on ollut huomattavasti voimallisempaa ja näkyvämpää kuin Suomessa. Useissa kansainvälisissä tutkimuksissa on havaittu, että tuomioistuinten merkitys poliittisina toimijoina on kasvanut merkittävästi viimeisten vuosikymmenten aikana (ks. esim. Hirschl 2004; Tate & Vallinder eds., 1995). Eräässä tutkimuksessa (Holmström 1998) todettiin kuitenkin tuomioistuinten poliittisen merkityksen vaihtelevan huomattavasti Britanniassa, Ranskassa ja Saksassa, kun tällä merkityksellä tarkoitetaan tuomioistuimia poliittisina toimijoina ja yhteiskunnan arvoja muotoilevina auktoritatiivisina päätöksentekijöinä. Myös naapurimaassamme Ruotsissa on alettu kiinnittää enemmän huomiota tuomioistuinten toimintaan poliittisessa järjestelmässä (ks. Nordquist 2001).

Suomen tuomioistuinlaitos

Tuomioistuimilla tarkoitetaan yleensä riippumattomia lainkäyttöelimiä, mutta joillakin orgaaneilla voi olla tuomioistuinmaisia tehtäviä ilman, että ne varsinaisesti olisivat tuomioistuimia. Vaikka ”tuomioistuinmaisuuden” määrittämistä ei voi aina pitää aivan mutkattomana ja yksinkertaisena tehtävänä, on tuomioistuimille tyypillisinä teoreettisina peruspiirteinä kuitenkin hahmotettavissa eräitä ominaisuuksia. Näitä ovat tuomarien itsenäinen päätöksenteko, toiminnan perustuminen jo olemassa oleviin sääntöihin, tietynlaisten prosessien – kuten rikosprosessi, siviiliprosessi ja hallintoprosessi  – noudattaminen ja sellaisten ratkaisujen tekeminen, joissa ratkaisu on oikeudenkäynnin toiselle osapuolelle oikeudellisesti myönteinen/vapauttava ja toiselle oikeudellisesti kielteinen/rankaiseva (Shapiro 1981, 1). Suomessa vallinnee varsin selkeä käsitys siitä, mitkä elimet ovat tuomioistuimia. Tosin on olemassa lainkäyttötehtäviä hoitavia orgaaneja, joita ei varsinaisesti lueta tuomioistuimiksi. Tällaisina voidaan mainita esimerkiksi työttömyysturvalautakunta, eläkelautakunta ja valtion elokuvalautakunta. Julkisen sanan neuvosto on toiminnaltaan tuomioistuinmainen, vaikka se ei ole julkista valtaa käyttävä orgaani, vaan tiedotusvälineiden väliseen sopimukseen perustuva elin.

Lainkäytöstä säädetään perustuslain yhdeksännessä luvussa. Tuomioistuinjärjestelmä on Suomessa rakennettu siten, että on olemassa yleisiä tuomioistuimia, yleisiä hallintotuomioistuimia sekä erityistuomioistuimia. Perustuslaki kieltää satunnaisten tuomioistuinten perustamisen. Yleisiä tuomioistuimia on hierarkkisesti kolmen tasoisia: ns. alioikeuksia ovat käräjäoikeudet, tätä ylemmällä tasolla ovat hovioikeudet ja ylimpänä on korkein oikeus.

Käräjäoikeuden päätöksestä voi valittaa hovioikeuteen. Hovioikeuden päätöksestä taas voi valittaa korkeimpaan oikeuteen vain, jos siihen saadaan valituslupa, ellei hovioikeus toimi asiassa ensimmäisenä muutoksenhakuasteena. Tällä käytännöllä on pyritty hillitsemään jatkuvasti kasvavia juttumääriä korkeimmassa oikeudessa. Yleiset tuomioistuimet käsittelevät erilaisia rikos- ja riita-asioita, kuten esimerkiksi omaisuus- ja henkirikosasioita tai velkomis- ja vahingonkorvausasioita. Yleisten tuomioistuinten toimintaa koskeva laaja yleislaki on oikeudenkäymiskaari. Se on alun perin säädetty jo vuonna 1734, mutta siihen on tehty lukuisia muutoksia. Oikeudenkäynnistä rikosasioissa on säädetty erikseen lailla (689/1997).

Yleisten tuomioistuinten ja yleisten hallintotuomioistuinten erottavana tekijänä on se, että viimeksi mainituissa käsitellään asioita, joissa toisena osapuolena on aina julkisen vallan käyttäjä eli lähinnä valtion tai kunnan viranomainen. Yleisiä hallintotuomioistuimia on kahdella tasolla, alueelliset hallinto-oikeudet ja niiden yläpuolella ylimpänä muutoksenhakuasteena korkein hallinto-oikeus. Hallintotuomioistuimet käsittelevät viranomaisten päätöksistä tehtyjä valituksia, kuten vaikkapa rakennuslupapäätöksiä tai verotuspäätöksiä koskevia valituksia. Hallintotuomioistuimissa tapahtuvaa nk. hallintolainkäyttöä säännellään hallintolainkäyttölaissa (586/1996).

Erityistuomioistuimia on perustettu, koska tiettyjen oikeusongelmien ratkaisua silmällä pitäen on katsottu tarpeelliseksi keskittää asiantuntemusta samaan tuomioistuimeen. Erityistuomioistuinten ratkaisutoimivalta on tarkasti rajattu. Mainitunlaisia tuomioistuimia ovat markkinaoikeus, työtuomioistuin, vakuutusoikeus ja vankilaoikeus.

Myös valtakunnanoikeus on luettavissa erityistuomioistuimeksi, joskin sille on viime vuosikymmeninä löytynyt hyvin vähän tehtäviä. Valtakunnanoikeus käsittelee perustuslain 101 §:n mukaisesti sellaisia syytteitä, jotka on nostettu valtioneuvoston jäsentä, oikeuskansleria, eduskunnan oikeusasiamiestä tai korkeimpien oikeuksien jäsentä vastaan. Perustuslain 113 §:n mukaisesti se käsittelee myös tasavallan presidenttiä vastaan nostetut rikossyytteet.

Suomeen ei ole perustettu erityistä valtiosääntö- tai perustuslakituomioistuinta, jollainen löytyy monesta muusta maasta; tosin esimerkiksi muissakaan Pohjoismaissa ei mainitunlaista tuomioistuinta ole. Perustuslakia viimeksi uudistettaessa ei katsottu tällaiselle erityistuomioistuimelle olevan tarvetta, eikä sen muutenkaan sopivan suomalaiseen järjestelmään. Monissa maissa, kuten esimerkiksi Saksassa, valtiosääntötuomioistuimen rooli on usein hyvin merkittävä ratkottaessa ongelmia, jotka eivät aina ole luonteeltaan pelkästään oikeudellisia, vaan myös poliittisia ja moraalisia.

Valtiosääntötuomioistuinjärjestelmissä on yleensä melko avoimesti tunnustettu valtiosääntötuomioistuimen poliittiset vaikutusmahdollisuudet. Tosin esimerkit maailmalta osoittavat, että myös tavalliset yleiset tuomioistuimet voivat saavuttaa de facto valtiosääntötuomioistuimen aseman. Näin on käynyt esimerkiksi Yhdysvalloissa, jossa liittovaltion korkein oikeus käyttää merkittävässä määrin valtaa; esimerkiksi vuonna 2000 se käytännössä ratkaisi presidentinvaalin. Tuomioistuinten mahdollisuus poliittisen vallan käyttöön ei siis viime kädessä ole kiinni siitä, millaisin muodollisin valtuuksin ne on perustettu.

Tuomioistuinten toiminnalle yhteinen piirre on, etteivät ne viran puolesta (ex officio) voi ottaa asioita käsiteltäväkseen tuomion antamista varten, vaan ne ratkaisevat ainoastaan sellaisia asioita, jotka ovat valitusten tai kanteiden kautta tulleet niissä vireille. Mainitunlaisiin määrämuotoihin sitominen luonnollisesti hillitsee tuomioistuinten (poliittisesti) aktiivista roolia. Eri asia on, pyrkivätkö tuomioistuimet varsinaisen asiaratkaisun ohessa lausumaan muita käsityksiä oikeuden sisällöstä (nk. obiter dicta -lausumat).

Korkeimman oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden asema ns. ennakkopäätöstuomioistuimina on käytännön tasolla tunnustettu, joskaan mitään sitovaa ennakkopäätösjärjestelmää – kuten esimerkiksi Yhdysvalloissa ja Englannissa nk. stare decisis -doktriini – ei Suomessa ole. Ennakkopäätöksiä kuitenkin seurataan tarkasti ja useimmiten niissä muotoiltua ratkaisulinjaa noudatetaan alemmissa tuomioistuimissa.

Perustuslain 102 §:n mukaan tasavallan presidentti nimittää vakinaiset tuomarit laissa säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Muiden (määräaikaisten) tuomareiden nimittämisestä säännellään lailla (205/2000), jossa säädetään tarkemmin myös vakinaisten tuomarien nimittämisestä. Muodollisena pätevyysvaatimuksena on oikeustieteen kandidaatin tutkinto, joskin erilaiset erityisalat huomioon ottaen – joissa vaaditaan esim. luonnontieteellistä tai teknistä asiantuntemusta – tuomarinvirkojen kelpoisuusvaatimuksista voidaan säätää erikseen. Tuomarin tulee olla ”oikeamielinen” Suomen kansalainen, jolla on viran menestyksellisen hoitamisen edellyttämä perehtyneisyys viran tehtäväalaan sekä tarvittavat henkilökohtaiset ominaisuudet. Oikeustieteellisen tutkinnon suorittamisen ja Suomen kansalaisuuden lisäksi vaadittavat ominaisuudet tuomariksi nimittämiseksi ovat siis varsin laveasti määriteltyjä.

Myös tuomarien virassapysymisoikeudesta on säännelty perustuslain tasolla. Perustuslain 103 §:n mukaan tuomaria ei voida erottaa virastaan kuin tuomioistuimen päätöksellä. Myöskään siirtäminen toiseen virkatehtävään ei ole mahdollista ilman tuomarin suostumusta; ellei siirron syynä ole tuomioistuinlaitoksen uudelleen järjestäminen. Vahvan virassapysymisoikeuden tarkoitus on korostaa tuomareiden riippumattomuutta. Tätä seikkaa on perinteisesti käytetty argumenttina siitä, etteivät tuomarit tee poliittisia päätöksiä.

Eurooppa-tuomioistuimien vaikutus

Suomi liittyi Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimukseen vuonna 1990. Liittyminen ihmisoikeussopimukseen on merkinnyt yksilöiden mahdollisuutta vedota asiassaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen silloin kun kansalliset oikeussuojakeinot on jo käytetty. Lisäksi Suomi on sitoutunut myös muun muassa kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (KP-sopimus) sekä taloudellisia, sivistyksellisiä ja sosiaalisia oikeuksia koskevaan yleissopimukseen (TSS-sopimus), jotka on solmittu Yhdistyneiden Kansakuntien piirissä. Käytännössä näkyvimmän ja konkreettisimman merkityksen on kuitenkin saavuttanut ensin mainittu Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimus Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännön kautta (ks. Ojanen 2005, 1215-1222).

Ihmisoikeussopimusten säännökset sekä niihin liittyvä tulkintakäytäntö merkitsevät tuomioistuimille paitsi huomioon otettavia seikkoja laintulkinnassa, myös mahdollisuuksia käyttää niitä tulkintaperusteina kansallisen sääntelyn ja oikeuskäytännön ohella. Se, voidaanko ihmisoikeussopimusten vaikutukset nähdä erityisesti tuomioistuinten poliittista vallankäyttöä kasvattavana tekijänä, ei ehkä ole kovin selkeästi hahmotettavissa. Merkille pantavaa kuitenkin on, että ihmisoikeussopimukset ja niiden soveltamiskäytäntö antavat tuomioistuimille mahdollisuuksia sellaisten tulkintaperusteiden käyttöön, joita ei ole määrittänyt kansallinen lainsäätäjä. Eduskunnan päätöksenteko on siis mahdollista asettaa kyseenalaiseksi ylikansallisilla perusteilla.

EU-oikeuden luonteelle on ominaista sen ensisijaisuus suhteessa jäsenvaltion lainsäädäntöön niissä asioissa, joihin unionin oikeudella on kompetenssia. Tämä merkitsee jäsenvaltioiden tuomioistuimien velvollisuutta tarvittaessa soveltaa unionin oikeutta. Tuomioistuimella on joko oikeus tai velvollisuus tarpeen vaatiessa pyytää EU-oikeuden tulkintaa koskevasta kysymyksestä ennakkoratkaisu EY-tuomioistuimelta (ks. esim. Ojanen 1999). Mikäli jäsenvaltion tuomioistuin on viimeinen muutoksenhakuaste asiassa ennakkoratkaisupyynnön tekeminen on velvollisuus, muiden (alempien) tuomioistuinten kohdalla se katsotaan oikeudeksi.

Jäsenvaltioiden tuomioistuimet ovat käytännössä hyvin sidottuja EY-tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön unionin oikeutta koskevissa tulkinnoissaan. Suomalaisissa tuomioistuimissa on tunnustettu EY-tuomioistuimen ratkaisuille vahva sitovuus (Ojanen 2005, 1225). Tosin eräissä jäsenmaissa on ajoittain asetuttu vastahankaan (ks. Kowalik-Banczyk 2005). EU-oikeuden määrittämistä yleisestikin ajatellen EY-tuomioistuin on hyvin merkittävässä roolissa ja se on aktiivinen (poliittinen) vallankäyttäjä unionissa. Jäsenvaltioiden tuomioistuimille EU-oikeuden soveltaminen ei siis käytännössä merkitse mahdollisuuksia omaperäiseen poliittiseen vallankäyttöön, vaan lähinnä EY-tuomioistuimen kannan välittämiseen asioiden ratkaisemisessa (Ojanen 2005, 1228; Siltala 2003, 294).

Tuomioistuimet poliittisen vallan käyttäjinä

Poliittisen vallan käyttö valtiollisella tasolla on nähty ensisijassa kansanedustuslaitoksen ja hallituksen tehtävänä. Valta säätää lakeja poliittisista intresseistä käsin on eduskunnalla. Tasavallan presidentin valtaoikeuksia kavennettiin merkittävästi perustuslakiuudistuksen myötä, joten suomalainen järjestelmä on nyt entistä parlamentaarisempi  Tuomioistuimia ei ole haluttu niiden lainkäyttötehtävän vuoksi mieltää sellaisiksi, että ne jossain tilanteessa saattaisivat asettua tai joutua lainsäätäjän asemaan. Tähän liittyy tuomioistuinten poliittisesti aktiivisen roolin tiedostaminen kansanvaltaisen demokratian uhkakuvaksi. Demokraattisesti valitun kansanedustuselimen (eduskunnan) sijaan poliittista valtaa käyttäisi tällöin joukko tuomareita.

Tuomioistuimet joutuvat oikeussäännöksiä soveltaessaan usein soveltamaan sellaisia säännöksiä, jotka eivät ole yksitulkintaisia tai joiden tarkoitus ei ilmene säännöksen valmistelumateriaalista eli niin kutsutuista säädöksen esitöistä. Soveltaessaan kielellisesti hyvinkin väljästi muotoiltuja ja tulkinnanvaraisia säännöksiä tuomioistuimet saattavat joutua käytännössä merkittävissä määrin täsmentämään (konkretisoimaan) niitä oikeuspoliittisia tavoitteita ja päämääriä, joita lainsäädännöllä ajatellaan olevan. Tuomioistuinten tällä tavoin määritellessä oikeuden sisältöä ei tietenkään ole varmuutta siitä, olisiko eduskunta lainsäätäjänä tarkentanut säännöksen sisältöä samalla tavalla eli ratkaissut asian samoin. Tämä kuvastaa sitä ongelmaa, joka syntyy puhuttaessa oikeussäännösten tulkinnan ja uusien oikeusnormien luomisen välisestä rajanvedosta. Ajatuksellisesti rajan vetäminen on kuin veteen piirretty viiva. Rajanvedon vaikeus kuvastuu myös pohdittaessa tuomioistuinten poliittista roolia.

Tuomioistuinten poliittisen vallankäytön rooli on näkyvintä ylimpien tuomioistuinten ratkaisutoiminnan kohdalla, koska ne ovat viimekätinen muutoksenhakuaste ja niiden tekemillä päätöksillä on ennakkopäätösarvoa. Mikäli halutaan tarkastella tuomioistuinten vallankäyttöä erityisesti EU-oikeuden soveltamisen osalta, tulee päähuomio kiinnittää EY-tuomioistuimen toimintaan.

Selittäviä tekijöitä ja samalla edellytyksiä tuomioistuinten poliittiseen vallankäyttöön tai ainakin sen mahdollisuuteen on löydettävissä useita. Yhtenä keskeisenä tekijänä voidaan mainita viime vuosikymmenien yhteiskunnallisen kehityksen myötä muuttunut lainsäädäntötekniikka. Lait sisältävät entistä enemmän tavoite- ja puiteluonteisia sääntöjä, jotka lähinnä löyhästi raamittavat toiminnan rajoja ja antavat yleisluonteisia suuntalinjoja selkeän yksiselitteisten sääntöjen sijaan. Väljäksi muotoillut ja tulkinnanvaraiset säännökset antavat tulkinnassa enemmän liikkumavaraa, jolloin myös tuomioistuimilla on enemmän harkintavaltaa säännöksen merkityksen määrittämisessä ja niiden ratkaisutoiminta saa dynaamisempia ja luovempia piirteitä.

Tosin on huomattavissa, että tietynlaisen oikeudellisen sääntelyn alueella säännösten yksiselitteinen muotoilu on yhä olennainen piirre sääntelyn vaikutusalasta ja luonteesta johtuen. Rikosoikeudellisessa sääntelyssä yksiselitteisyys voidaan nähdä yksilön oikeusturvan kannalta korostuneempana piirteenä kuin ympäristöoikeuden sääntelyssä, jossa esimerkiksi luonnon arvottaminen on suhteellisempi asia. Kuitenkin erilaisilla oikeudenaloilla voi huomata käytettävän sekä yksiselitteistä että tulkinnanvaraista sääntelyä.

Lisäksi sääntelyn määrän kasvu on merkinnyt tuomioistuinten ratkaisujen lisääntymistä, koska oikeudellisen sääntelyn ulottuessa yhä syvemmälle yhteiskuntaan tulee samalla yhä enemmän uudenlaisia oikeusongelmia tuomioistuinten ratkaistaviksi. Tämä merkitsee tuomioistuinten roolin vahvistumista. Niillä on paitsi velvollisuus myös mahdollisuus ei kuitenkaan siis viran puolesta vaan vireille tulevien asioiden myötä  lausua käsityksensä yhä useammasta tulkintaa vaativasta säännöksestä.

Tuomioistuinten vallankäyttö perustuu osaltaan tuomioratkaisuja tekevien tuomarien mielenlaatuun, sillä ratkaisut muotoilee tuomarin asemassa oleva inhimillinen yksilö, jolla on oma arvo- ja ajatusmaailmansa. Jos harkintavaltaa ratkaisun suhteen on annettu merkittävästi, voivat tuomarit omalla asennoitumisellaan vaikuttaa siihen, miten säännöksiä halutaan tulkita ja minkälaisia poliittisiakin arvovalintoja tuodaan esiin säännöksen tavoitteina tai päämäärinä.

Silti valtaosassa ratkaistavia tapauksia ei lvoida ajatella tuomioistuimella  olevan ratkaistavana merkittäviä poliittisia intressejä. Monet tuomioistuinasioista ovat yhteiskuntapoliittisesti arvioiden vailla mielenkiintoa, ellei niissä huomattavalla tavalla tehdä uudenlaisia tulkintoja sovellettavista oikeussäännöksistä tai jopa luoda kokonaan uutta normia.

Tuomioistuinten organisatorisen rakenteen ja tehtävämäärittelyn voi myös otaksua olevan eräs selittävä tekijä tuomioistuinten poliittiselle aktiivisuudelle. Kansainvälisissä vertailevissa tutkimuksissa (esim. Cappelletti 1989; Guarnieri & Pederzoli 2002) on havaittu, että tuomiovallan keskittäminen lisää todennäköisyyttä tuomioistuimien haluun käyttää valtaa verrattuna siihen, että tuomioistuimia olisi jaotettu esimerkiksi yleis- ja hallintotuomioistuimiin. Jo edellä mainitut erityiset valtiosääntötuomioistuimet ovat esimerkki tuomiovallan keskittämisestä. Joissakin maissa valtiosääntötuomioistuimien on katsottu olevan jopa niin voimakkaita, että ne tulisi luokitella erikoistuneiksi lainsäädäntöelimiksi ja niiden harjoittama normikontrolli tulisi nähdä yhtenä säädösvalmistelun vaiheena (Stone Sweet 2000, 61-91).

Jos tuomioistuinten järjestämistä ja niiden tehtävien jakamista ajatellaan nimenomaisesti Suomen osalta, niin kaiketi voidaan otaksua, että Suomessa toteutettu tuomiovallan hajauttaminen yleisiin tuomioistuimiin ja yleisiin hallintotuomioistuimiin on ainakin jossain määrin vaikuttanut tuomioistuinten poliittiseen valta-asemaan. Tosin tällainen otaksuma on hypoteettinen: todellisuus voitaisiin nähdä vasta sitten, jos tuomioistuimet olisi järjestetty toisin. Pelkästään yhden korkeimman oikeuden asetelmassa tuomiovalta olisi joka tapauksessa huomattavasti keskittyneempää.

Tärkeää osaa tuomioistuinten aseman osalta on Suomessa näytellyt se, ettei tuomioistuimille ennen uutta perustuslakia ollut annettu valtuuksia lakien perustuslainmukaisuuden valvontaan eli toisin sanoen niillä ei ollut mahdollisuutta arvioida sitä, onko jokin eduskunnan säätämä laki ristiriidassa perustuslain kanssa. Perustuslain 106 §:ssä olevan säännöksen mukaan tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle sellaisessa tapauksessa, jossa sen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Paitsi että mainitussa säännöksessä mainitaan ”ilmeisestä” ristiriidasta, on myös perustuslain valmistelumateriaalissa tehty rajauksia siihen, missä tilanteissa tuomioistuimet voivat perustuslainmukaisuutta arvioida. Perustuslain 106 §:n säännöstä voi kuitenkin mainituista rajauksistakin huolimatta pitää ainakin periaatteessa tuomioistuinten vallankäyttömahdollisuuksia lisäävänä.

Lakien perustuslainmukaisuuden valvonta on yksi keskeisimpiä vallankäytön koetinkiviä (Jyränki 2003, 373-375). Mikäli lakien perustuslainmukaisuuden ylin tai auktoritatiivisin valvontavalta olisi eduskunnan perustuslakivaliokunnan sijasta tuomioistuimilla, merkitsisi se todennäköisesti tuomioistuinten huomattavasti aktiivisempaa roolia ja samalla suurempia mahdollisuuksia tehdä myös yhteiskuntapoliittisesti merkittäviä tulkintaratkaisuja oikeuden sisällöstä.

Perustuslain 106 §:ä on sovellettu tähän mennessä ainoastaan kerran. Korkein oikeus totesi keväällä 2004 antamassaan ratkaisussa (KKO:2004:26) ilmeisen ristiriidan rakennussuojelulain (60/1985) 11 §:n ja perustuslain 15 §:n välillä. Tuomioistuimen mukaan taloyhtiölle oli perustuslain omaisuudensuojasäännöksen perusteella maksettava korvausta väliaikaisesta toimenpidekiellosta siitä huolimatta, että rakennussuojelulaki ei sitä edellyttänyt. Perustuslain 106 § on ollut esillä myös muutamien muiden oikeustapausten kohdalla (ei pelkästään korkeimmassa oikeudessa), mutta säännöksen soveltamiseen ei ole ryhdytty. Lakien perustuslainmukaisuuden valvonnan näkökulmasta tuomioistuinten roolia ei Suomessa voi pitää merkittävänä valvonnan keskittyessä eduskunnan perustuslakivaliokuntaan. Eräs vähemmälle huomiolle jäänyt tuomioistuinten vallankäyttömuoto on niiden käyttäminen lausunnonantajina säädösvalmisteluasioissa. Tällaisella asiantuntijatehtävällä voi ainakin jossain suhteessa ajatella olevan vaikutusta tuomioistuinten poliittiseen rooliin, koska se on niiden käytössä oleva vaikutuskanava.

Tuomioistuinten harjoittama poliittisen vallan käyttö saattaa joissain maissa heijastaa tuomioistuinten valjastamista ajamaan vallassa olevien puolueiden ideologian mukaista laintulkintalinjaa. Tällöin tuomioistuinten toimintaan saattaa liittyä myös vakavaa korruptiota. Suomessa tällaiselta kehitykseltä on vältytty. Suomessa tuomarinimityksiin ei ole liitetty poliittisia näkökohtia toisin kuin esimerkiksi Saksassa, Ranskassa ja Yhdysvalloissa. Näissä maissa tuomareiden puoluepoliittinen suuntautuneisuus on jo pitkään tiedostettu. Varsinkin korkeimpien tuomareiden valinnassa politiikka ratkaisee lopulta enemmän kuin oikeudellinen asiantuntemus, joskaan viimeksi mainittua pätevyyskriteeriä ei ole voitu jättää huomioimatta (Holmström 1998; Perry 1994).

Vuotos-ratkaisu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Sellaisten tuomioistuinratkaisujen määrittäminen, jotka voisi lukea poliittisen vallankäytön piiriin, on viime kädessä tulkinnanvaraista. Jotkin ratkaisut nousevat silti esimerkiksi julkisen keskustelun kautta selkeästi esiin. Eräänä tällaisena voidaan pitää korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2002 tekemää Vuotoksen tekoaltaan rakentamista koskevaa ratkaisua (KHO: 2002:86). Tapauksessa oli kyse vesilain (264/1961) 2 luvun 5 §:n tulkinnasta. Mainittu säännös kuuluu seuraavasti: ”Rakentamiseen ei saa myöntää lupaa, jos rakentaminen vaarantaa yleistä terveydentilaa tai aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonolosuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka jos se suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja”.

Säännöksen tulkinnassa ei pystytä pelkän sanamuodon perusteella määrittämään sitä, mitä käytännössä tarkalleen ottaen tarkoittaa yleisen terveydentilan vaarantaminen, huomattavien vahingollisten muutosten aiheuttaminen taikka paikkakunnan asutus- ja elinkeino-olojen huonontaminen. KHO noudatti argumentoinnissaan suomalaiselle oikeuslähdeopille tyypillistä etenemisjärjestystä säännöksen sanamuodon ja esitöiden kautta säännöksen tulkintaan liittyvän aiemman oikeuskäytännön tarkasteluun. KHO totesi vesilain 2 luvun 5 §:n sanamuodon jättävän päätöksentekijälle ”tietyn asteisen” harkintamarginaalin. Vesilain esitöiden osalta KHO totesi, etteivät ne anna yksiselitteistä ohjetta lain tulkintaan kyseisessä tapauksessa. Aiempi mainittuun vesilain kohtaan liittyvä oikeuskäytäntö ei KHO:n mukaan osoittanut sellaista vakiintunutta tulkintaa, joka selkeästi olisi sallinut Vuotos-hankkeeseen rinnastettavan hankkeen toteuttamisen.

Koska sanamuoto, lain esityöt ja aiempi oikeuskäytäntö osoittautuivat riittämättömiksi oikeuslähteiksi, ryhtyi KHO arvioimaan vesilain tavoitteita ja totesi vesilain säännösten heijastavan pääasiassa 1950-luvun tavoitteita ja oloja. Vesilain 2 luvun 5 §:n kohdalla asia oli kuitenkin siinä suhteessa erilainen, että mainittuun lainkohtaan oli jälkeenpäin tehty muutoksia. Niinpä ao. lainkohtaa tuli KHO:n mukaan tulkita lainmuutoksen perusteluiden pohjalta sekä siinä suhteessa, minkälainen merkitys luontoarvoille oli tarkoitettu antaa lainmuutosta vuonna 1987 säädettäessä. KHO totesi luontoarvojen merkityksen olleen vesilakia 1987 muutettaessa korostuneempi kuin vesilakia alun perin säädettäessä.

KHO perusti siis ratkaisunsa viime kädessä siihen seikkaan, että vesilain tavoitteet olivat nykyhetkessä erilaiset kuin sen säätämisen aikaan ja että lakia oli tulkittava sellaisten tavoitteiden pohjalta, jotka ottivat huomioon uudenaikaiset luontoarvokäsitykset. KHO katsoi kyseessä olevan säännöksen soveltamisen kuuluvan kokonaan oikeusharkinnan piiriin, eikä siihen siis sen mukaan sisältynyt tarkoituksenmukaisuusnäkökohtia. Juuri viimeksi mainittuun kohtaan on jälkeenpäin kiinnitetty huomiota: oliko KHO:n päätös todellakin pelkkää oikeusharkintaa vai sittenkin tarkoituksenmukaisuusharkintaa kun ajatellaan päätöksen yhteiskuntapoliittista painavuutta?

Voidaan toisin sanoen kysyä, omaksuiko KHO tapauksessa sille periaatteessa kuulumattoman roolin yhteiskuntapoliittisessa päätöksenteossa määritellessään oikeuden sisältöä tapauksessa mainitulla tavalla? Olisiko asia pitänyt KHOL (74/1918) 5 §:n mukaisesti siirtää parlamentaarisesti vastuunalaisen hallituksen päätettäväksi? Mainitussa lainkohdassa määrätään seuraavasti: ”Jos Korkein hallinto-oikeus katsoo valituksen koskevan kysymystä, jonka ratkaisu pääasiassa riippuu päätöksen tai toimenpiteen tarkoituksenmukaisuuden harkitsemisesta, on asia jätettävä Hallituksen ratkaistavaksi”. Tämän rajanvedon osalta vastaavanlaisia ongelmia on suomalaisen oikeusjärjestelmän lisäksi esiintynyt muuallakin. Esimerkiksi Ruotsissa on korkeimman hallintotuomioistuimen toimintaa arvioitu samalta pohjalta (ks. Nordquist 2001, 177-210).

Lopuksi

Määritettäessä poliittisen vallan käyttäjiä ei tuomioistuimia voida jättää tarkastelun ulkopuolelle. Yhteiskunnan kehityksen ohjaaminen oikeudellisen sääntelyn avulla on korostanut tuomioistuinten roolia myös poliittisen vallan käytössä. Tuomioistuinten käsiteltävänä on yhä monimutkaisempia asioita, joiden ratkaiseminen pelkästään oikeudellisilla perusteilla ei aina ole mahdollista. Tuomioistuimet joutuvat siis arvottamaan monia sellaisia asioita, jotka lainsäätämisessä ovat jääneet tai jopa tietoisesti jätetty avoimiksi ja tulkinnanvaraisiksi.

Puhuminen Suomesta tuomarivaltiona olisi kuitenkin nykyhetkessä liioittelua. Tulevaisuudessa  tuomioistuinten poliittinen rooli voi kuitenkin kasvaa. Tuomarivaltiokeskustelussa eletään joka tapauksessa jonkinlaista ”renessanssia” tai ehkäpä vasta sen alkua. Kansainvälisen kehityksen seurauksena myös Suomessa aletaan olla entistä kiinnostuneempia tuomioistuinten toiminnasta suhteessa poliittiseen vallankäyttöön. Tietyt seikat — kuten lainsäädäntötekniikka ja sääntelyn määrän kasvu — voivat toimia jopa yllykkeinä kasvavaan poliittisen vallan käyttöön tuomioistuimissa. Ratkaisupakon edessä tuomioistuinten on  tehtävä ratkaisu, myös kiperissä tapauksissa.

Tuomioistuinten aseman vahvistuminen poliittisessa vallankäytössä merkitsee paitsi kysymystä kansanvaltaisen demokratian toteutumisesta myös kasvavaa tarvetta vallanjako-opin uudelleenarviointiin. 

Kirjallisuus

Cappelletti, Mauro (1989): The Judicial Process in Comparative Perspective. Oxford: Clarendon Press.

Guarnieri, Carlo &  Pederzoli, Patrizia (2002): The Power of Judges. A Comparative Study of Courts and Democracy. Oxford: Oxford University Press.

Hautamäki, Veli-Pekka (2003): Tuomioistuinaktivismi tutkimuskohteena. Oikeus 2/2003.

Heinonen, Olavi (1996): Tuomarivaltio tavoitteena vai uhkakuvana. Oikeus 3/1996.

Holmström, Barry (1998): Domstolar och demokrati – den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Husa, Jaakko (2002): Constitutional Transformation in Europe – Mixing Law and Politics? Europarättslig Tidskrift 3/2002.

Husa, Jaakko (2003): Perusoikeudet ja vallanjako – suomalaisen perusoikeuskeskustelun sokea piste? Oikeus 1/2003.

Jyränki, Antero (2003): Valta ja vapaus. Valtiosääntöoikeuden yleisiä kysymyksiä. Kolmas, laajennettu ja uudistettu laitos. Helsinki: Talentum.

Nordquist, Jonas (2001): Domstolar i det svenska politiska systemet. Stockholm: Stockholm universitet, Statsvetenskapliga institutionen.

Ojanen, Tuomas (1999): EY:n oikeuden perusvaikutuksista jäsenvaltioiden tuomioistuinten toiminnassa. Teoksessa Oikeustiede: Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen vuosikirja. Helsinki: Suomalainen Lakimiesyhdistys.

Perry, Michael J.(1994): The Constitution in the Courts – Law or Politics? Oxford: Oxford University Press.

Shapiro, Martin (1981): Courts. A Comparative and Political Analysis. Chicago and London: The University of Chicago Press.

Siltala, Raimo (2003): Oikeustieteen tieteenteoria. Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja A-sarja N:o 234. Helsinki.

Stone Sweet, Alec (2000): Governing with Judges. Constitutional Politics in Europe. Oxford: Oxford University Press.

Tuori, Kaarlo (2000): Tuomarit ja tuomioistuimet suomalaisessa oikeuskulttuurissa. Lakimies 7-8/2000.

Tuori, Kaarlo (2003): Tuomarivaltio – uhka vai myytti? Lakimies 6/2003.

Wilhelmsson, Thomas (2002): (Media)julkinen oikeudenkäynti moraalikeskustelun tilana. Oikeus 3/2002.