Kunnan osaliitoksella tarkoitetaan kuntajaon muutosta, jossa osa kunnasta liitetään toiseen kuntaan ilman, että perustetaan uusia kuntia tai lakkautetaan olemassa olevia kuntia. Kysymys on tällöin kuntajakolain 2 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kunnan alueen supistamisesta tai laajentamisesta.
Kunnan osaliitos voidaan tehdä, jos se täyttää
1) Kuntajakolain 1 §:n 1 ja 2 momentissa säädetyt vaatimukset (toteuttaa asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa ja edistää kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta; vuodesta 2008 ja sen jälkeen toteutettavissa kuntajaon muutoksissa kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata asukkaidensa palveluista),
2) Kuntajakolain 3 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset (edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille, parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita, parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta) ja
3) Kuntajakolain 5 §:ssä kunnan osaliitokselle säädetyt erityiset edellytykset, jota käsitellään jäljempänä tarkemmin.
Näin ollen kunnan osaliitoksen tulee palvella samoja laissa säädettyjä tavoitteita kuin uuden kunnan perustamiseen tai kunnan lakkauttamiseen johtavan kuntaliitoksen. On syytä korostaa, että kunnan osaliitos voidaan lähtökohtaisesti toteuttaa, jos se täyttää edellä mainitut 1 §:n 1 momentissa säädetyt vaatimukset ja vähintään yhden kuntajakolain 3 §:ssä säädetyistä yleisistä edellytyksistä ("tai" sana säännöksessä).
Toisaalta mainitut säännökset säätävät edellytyksistä, jolloin kuntajaon muutos voidaan toteuttaa. Valtioneuvosto (tai sisäasiainministeriö) ei siten ole automaattisesti velvollinen tekemään kunnan osaliitosta edellytysten täyttyessä, vaan sillä on harkintavaltaa asiassa.
Kuntajakolain 4 §:n mukaan uuden kunnan perustamista ja kunnan lakkauttamista tarkoittavassa kuntajaon muutoksessa valtioneuvoston sen sijaan on päätettävä asianomaisten kuntien yhteisen esityksen mukaisesti, jollei lain 1 ja 3 §:stä muuta johdu. Harkintavalta kuitenkin laajenee jonkin verran vuoden 2007 alusta voimaan tulevaksi esitetyn lainmuutoksen mukaan.
Suomi on jaettuna kuntiin asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten. Kuntajakoa kehitetään siten että se mahdollisimman hyvin palvelee näitä tarkoitusperiä. Lisäksi kuntajakoa kehitetään alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla.
Yhdyskuntarakenteen toimivuudella lain perustelujen mukaan tarkoitetaan sitä, että työssäkäyntialueet, liikenneyhteydet ja muu yhteiskunnallinen perusrakenne sopivat mahdollisimman hyvin yhteen kuntajaon kanssa (HE 135/1997 vp. 1 §:n yksityiskohtaiset perustelut). Toivo Pihlajaniemi kirjoittaa kirjassaan Kuntajakolaki selityksin2 seuraavasti: Kuntajakoa ei voida pitää yhdyskuntarakenteellisesti parhaana mahdollisena, jos alueella on paljon kuntien kesken epätasapainoisesti kuntarajoja ylittävää työssäkäyntiä, jos se vaikeuttaa sujuvien liikenneyhteyksien rakentamista tai on ristiriidassa yhteiskunnallisten toimintojen tosiasiallisten aluerakenteiden kanssa."
Uutena tavoitteena lakiin lisätään ensi vuoden alusta säännös, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.
Yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämisellä on vaikutusta myös kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten tarkasteluun. Yleiset edellytykset on määritelty aiemmasta laista poiketen siten, että säännöksessä ei puhuta kunnasta, vaan alueesta. Tällä on hallituksen esityksen perusteluiden mukaan ollut tarkoituksena "laajentaa ja monipuolistaa muutosperusteiden ulottuvuuksia niin, että muutoksella voidaan tavoitella paitsi asianomaisten kuntien myös näitä kuntia laajempia tai suppeampia alueellisia hyötyjä".
Yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämistavoite ja kuntajaon yleiset edellytykset yhdessä johdattelevat kysymään, voidaanko osaliitoksella kehittää seudun yhdyskuntarakennetta niin, että tällä edistetään palvelujen järjestämistä alueen asukkaille, parannetaan alueen asukkaiden elinolosuhteita, parannetaan alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tai edistetään alueen kuntien toimintamahdollisuuksia. Tarkasteltavina eivät tällöin ole vain mahdollisen liitosalueen nykyiset asukkaat tai elinkeinot, vaan seudun tai tätäkin laajemman alueen mahdollisuudet vastata tulevaisuuden tarpeisiin. Yhtälailla tarkastelussa on otettava huomioon se, mitä vaikutuksia osaliitoksella on yleiseen hallinnolliseen aluejakoon tai asianomaisten kuntien mahdollisuuksiin toteuttaa itsehallintoaan nyt ja tulevaisuudessa. Myös kuntarakenteen alueellinen eheys on tarkastelussa otettava huomioon.
Kuntajakolain (1196/1997) 1 §:n mukaan kuntajakoa kehitetään kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla.
Toivo Pihlajaniemi kirjoittaa kirjassaan Kuntajakolaki selityksin1 seuraavasti:
"Alueellisella eheydellä ymmärretään sitä, että kunnan tulisi muodostua "yhdestä ja mahdollisimman ehyestä alueesta" (HE 1997, 12). Perustelutekstin sanonnasta voidaan päätellä, että kunnan aluetta ei voi vielä pitää välttämättä ehyenä, vaikka se olisi yhtenäinen. Yhdyskuntarakenteen toimivuudella tarkoitetaan sitä, että ”työssäkäyntialueet, liikenneyhteydet ja muu yhteiskunnallinen perusrakenne sopivat mahdollisimman hyvin yhteen kuntajaon kanssa” (HE 1997, 12). Kuntajakoa ei voida pitää yhdyskuntarakenteellisesti parhaana mahdollisena, jos alueella on paljon kuntien kesken epätasapainoisesti kuntarajoja ylittävää työssäkäyntiä, jos se vaikeuttaa sujuvien liikenneyhteyksien rakentamista tai on ristiriidassa yhteiskunnallisten toimintojen tosiasiallisten aluerakenteiden kanssa."
Hallituksen ehdotuksessa laiksi kuntajakolain muuttamisesta ehdotetaan 1§:n 2 momenttiin lisättäväksi yhdeksi lähtökohdaksi vaatimus kunnan muodostumisesta työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta.
Kunnan osaliitos voidaan kuntajakolain 5 §:n 1 momentin mukaan tehdä jos minkään kunnan valtuusto ei vastusta muutosta, tai jos muutos ei vaikuta minkään kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla tai maapinta-alaan yli kymmenellä prosentilla. Muutoin tällainen kuntajaon muutos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Mainittu säännös siten antaa valtioneuvostolle (tai sisäasiainministeriölle) oikeuden mainittujen edellytysten täyttyessä tehdä kunnan osaliitoksen, mutta ei velvoita siihen.
Valtioneuvostolla on kunnan osaliitoksissa varsin suuri harkintavalta, jos kunnat eivät liitosta vastusta tai liitoksessa toiseen kuntaan siirtyvä väestö ja maa-alue eivät ylitä laissa säädettyjä raja-arvoja. Muissa tapauksissa kunnan osaliitos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Rajaarvot ylittävissä kunnan osaliitoksissa tulee siten jonkin asianomaisen kunnan vastustaessa liitosta ensin tutkia täyttyisivätkö kuntajakolain 3 §:n mukaiset edellytykset ylipäätään ja tämän jälkeen, täyttyvätkö ne erityisen painavina.
Käsitteillä "erityisen painavat edellytykset/syyt/perusteet" on lainsäädännössä yleisesti haluttu korostaa menettelyn poikkeuksellisuutta, jossa harkintavalta on korostetun rajoittunutta ja viranomaisen perusteluja näyttövelvollisuus puolestaan korostetun suuri ryhdyttäessä menettelyyn.
Sellaisia kunnan osaliitoksia, joissa siirtyvä väestö ja maa-alueet ovat jääneet alle kuntajakolain 5 §:ssä säädettyjen raja-arvojen, on tehty varsin paljon. Yleistäen voidaan todeta, että kuntien omille näkemyksille on annettu suuri painoarvo ja vain harvoissa tapauksissa kunnan osaliitos on toteutettu vastoin väestöään ja alueita menettävän kunnan tahtoa. On kuitenkin tapauksia, joissa valtioneuvosto on kuntajakolain mukaisiin kuntajaon muutosten edellytyksiin vedoten toteuttanut tällaisia liitoksia vastoin kuntien tahtoa.
Olemassa ei sen sijaan ole oikeuskäytäntöä raja-arvot ylittävien alueiden siirtämisestä kunnasta toiseen vastoin kuntien tahtoa vedoten kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin erityisen painaviin 3 §:n mukaisiin kuntajaon muutoksen yleisiin edellytyksiin. Myöskään kuntajakolaki ja sen esityöt eivät juurikaan selkeytä asiaa. Erityisten painavat edellytykset täyttynevät kuitenkin lähinnä silloin, kun tärkeä 3 §:n mukaisiin edellytyksiin liittyvä yleinen etu vaatii kunnan osaliitoksen toteuttamista. Kysymys on aina eri edellytysten ja vaikutusten kokonaisarvioinnista.
Voimassa olevalla kuntajakolailla kumotun kuntajaosta annetun lain (73/1977) mukaan kuntajaon muutos voitiin tehdä erityisillä edellytyksillä, "jos tärkeän yleisen edun katsottiin sitä vaativan.” Voimassa olevassa kuntajakolaissa ei ole ollut tarkoitus luopua tärkeän yleisen edun kriteeristä arvioitaessa 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen erityisen painavien edellytysten täyttymystä, vaan tärkeä yleisen edun arviointi haluttiin sitoa 3 §:ssä säädettyihin kuntajaon muuttamisen yleisiin edellytyksiin.
Toivo Pihlajaniemi on kirjassaan "Kuntajakolaki selityksin" käsitellyt kolmea erilaista esimerkkitilannetta, joissa erityisen painavat edellytykset voisivat toteutua (asutun enklaavin yhdistäminen sitä ympäröivään kuntaan, vesistön kunnan pääalueesta eristämän alueen siirtäminen ko. alueeseen luonnollisesti liittyvään kuntaan ja vähemmistökielisen alueen yhdistäminen heidän kieltään käyttämään naapurikuntaa). Lain esitöissä ja mainitussa kirjassa ei sen sijaan ole tarkasteltu tilanteita, jossa yhdyskuntarakenteen kehittämiseen liittyvä tärkeä yleinen etu edellyttää alueiden siirtämistä kunnasta toiseen.
Nyt kysymyksessä olevassa osaliitoksessa on ensiksi syytä tarkastella, olisivatko ne päämäärät, joita liitoksella tavoitellaan, saavutettavissa kuntajakolain 5 §:n 1 momentissa säädettyjen kunnan asukasmäärän ja pinta-alan muutosta koskevien raja-arvojen sisällä pysyvällä liitoksella. Huomioon on otettava myös kuntajaon yleiset kehittämistavoitteet, mm. alueellinen eheys.
Kun on todettu, että osaliitos on perusteltavissa, mutta kuntajakolain 5 §:n 1 momentissa säädetyissä asukasmäärää tai pinta-alaa koskevissa rajoissa pysyvä muutos ei ole riittävä näitä tavoitteita silmälläpitäen, on arvioitava, voidaanko tavoitteet saavuttaa laajemmalla osaliitoksella ja onko tällaiselle liitokselle kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut "erityisen painavat edellytykset".
Koska Sipoosta Helsinkiin siirrettäväksi ehdotetulla alueella asuu yli viisi prosenttia Sipoon väestöstä, tulee siirto voida perustella kuntajakolain 5 §:n 3 momentin mukaisesti erityisen painavilla kuntajakolain 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Erityisten painavien edellytysten voidaan katsoa täyttyvän, koska Helsingin ja pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen tasapainoinen kehitys on välttämätöntä alueen ja koko maan kehityksen kannalta. Näin ollen tärkeä yleinen etu vaatii kunnan osaliitoksen toteuttamista.
Kuntajakolain 20 §:n mukaan esityksen toteuttamisen yhteydessä on toimitettava taloudellinen selvitys. Mainitun säännöksen mukaan sellainen kiinteä omaisuus ja siihen kohdistuva vuokra- tai muu käyttöoikeus, joka yksinomaan tai pääasiallisesti palvelee jotakin aluetta, on selvityksessä osoitettava sille kunnalle, johon alue tulee kuulumaan. Muutoin omaisuus sekä velat ja velvoitteet jaetaan selvityksessä siten, että selvityksen kokonaisvaikutukset kohdistuvat kuntiin tasapuolisesti.
Kuntajaon muutoksessa on otettava myös huomioon kuntajako kunnan asukkaiden itsehallinnon alueellisena perustana.
Vireillä olevaan kunta- ja palvelurakenneuudistukseen sisältyy myös tavoitteita kuntarakenteen kehittämiseksi. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettavaksi ehdotetun lain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Palvelurakenteen on oltava kattava, taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Lakiehdotuksen 4 §:n mukaan kuntarakennetta vahvistetaan yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Lakiehdotuksen 5 §:n mukaan perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä vastaavan kunnan tai yhteistoiminta-alueen väestöpohjan tulee lähtökohtaisesti olla vähintään noin 20 000 asukasta. Ammatillisessa peruskoulutuksessa väestöpohjan tulee vastaavasti olla vähintään noin 50 000 asukasta.
Myös kuntajakolakia ehdotetaan muutettavaksi osana kunta- ja palvelurakenneuudistusta. Uudistettuja kuntajakolain säännöksiä sovellettaisiin vuoden 2008 alusta ja sen jälkeen voimaan tuleviin kuntajaon muutoksiin. Näin ollen kuntajakolakia sovellettaisiin muutettuna myös Sipoon, Helsingin ja Vantaan välillä mahdollisesti toteutettavaan kunnan osaliitokseen.
Kuntajakolain mukaan kuntajakoa kehitetään, kuten nykyäänkin, kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Ehdotetun kuntajakolain 1 §:n muutoksen mukaan kunnan tulee lisäksi muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta.
Kuntajakolain 13 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että kuntajaon muuttamista koskevan päätöksen valmistelu toteutetaan yhteistoiminnassa kuntien henkilöstön edustajien kanssa. Kuntajaon muutoksesta aiheutuvat henkilöstön työnantajan vaihtumiset katsotaan aina liikkeenluovutukseksi ja henkilöstöllä on kuntajaon muutoksen voimaantulosta lukien viiden vuoden irtisanomissuoja koskien taloudellisia ja tuotannollisia irtisanomisperusteita.
Mainittu irtisanomissuoja koskee sellaisia kuntajaon muutoksia, joissa henkilöstöä siirtyy uuden kunnan palvelukseen. Irtisanomissuoja tällöin myös koskisi kaikkien kuntajaon muutoksessa mukana olevien kuntien henkilöstöä kokonaisuudessaan. Säännöstä lienee kuitenkin tulkittava siten, että irtisanomissuoja ulottuu koko henkilöstöön vain niissä kunnissa, jotka luovuttavat tai vastaanottavat henkilöstöä. Jos Sipoon, Helsingin ja Vantaan välisessä kuntajaon muutoksessa henkilöstösiirrot koskisivat vain Sipoota ja Helsinkiä, Vantaan henkilöstö ei saisi irtisanomissuojaa.
Kunnan osaliitostapauksissa ei, kuten ei nykyisinkään, maksettaisi kuntajakolain mukaista
yhdistymisavustusta eikä valtionosuuksien vähenemisen korvausta.