Hallinto-opin jatko-opintoseminaari 19.2.2002
Tero Erkkilä
Helsingin yliopisto
Yleisen valtio-opin laitos
tero.erkkila@helsinki.fi
Digitaalisten tallennus- ja tiedonsiirtomenetelmien myötä tietoaineistojen sovellusmahdollisuudet ovat saaneet uusia ulottuvuuksia. Tietoaineistoja voidaan nykyisin muokata, siirtää ja asettaa esille tavalla, joka ei aikaisemmin ollut mahdollista. Tämä luo tarvetta uudenlaiselle julkiselle säätelylle ja tietostrategialle. Työssä tarkastellaan julkisen tietohallinnon tulevaisuuden haasteita sekä pyritään jäsentämään mahdolliselle yleiseurooppalaisen tietohallintomallin kannalta relevantteja kysymyksiä.
Keskeisiksi teemoiksi nousevat julkisten tietoaineistojen hallinnointi sekä julkisen tiedon nykytilan ja mahdollisen tulevaisuuden hahmottelu Euroopan unionin piirissä. Julkisten tietoaineistojen "julkisuudella" viitataan tässä tekstissä niin aineistojen saatavuuteen (omistamiseen, luovuttamiseen, maksuperusteisiin ja tekijänoikeuksiin) kuin aineistojen luottamuksellisuuteen (yksilön oikeuksiin, hallinnollisen tiedon julkisuuden rajoituksiin). Julkiset tietoaineistot nähdään yhteiskunnallisena resurssina, jonka allokointi on elimellisessä suhteessa julkiseen tietoon ja julkisiin sähköisiin palveluihin.
Julkiset tietoaineistot voidaan hahmottaa niin taloudellisena resurssina kuin julkishyödykkeenä. Toisaalta tietoaineistoihin liittyvä julkinen tieto voidaan nähdä merkittävänä hallinnon avoimuuden ja yksilön oikeuksien näkökulmasta. Tiedolla voidaankin katsoa olevan arvoa niin poliittisessa, taloudellisessa kuin hallinnollisessa mielessä.
Vaikka tietoon perustuva vallankäyttö ei edellytä tiedon julkisuutta, perustuu kuitenkin vallan legitimiteetin hankinta tiedon julkisuuteen ja julkiseen keskusteluun. Tiedon taloudellinen arvo vastaavasti korostuu etenkin erilaisissa nykymuotoisissa tietotuotteissa. Mikäli tietoyhteiskunta määritellään tiedon ja informaation käsitteiden kautta, eikä pelkkänä teknisenä mahdollisuusrakenteena, on oikeus tietoon ja kyky jäsentää olemassa olevaa informaatiota tiedoksi tietoyhteiskunnan jokaisen jäsenen perusoikeus (ks. SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998).
Julkista tietoa ja tietoaineistoja koskevaa tutkimusta on harjoitettu runsaasti etenkin Yhdysvalloissa, jossa julkishallinnon tuottaman tiedon julkisuus nauttii vankkaa lainsäädännöllistä turvaa. Yhdysvaltalainen tietohallintomalli onkin julkisuuskysymyksissä eurooppalaisia vastineitaan selkiytyneempi. Toinen keskeinen ero on myös tehtävissä mallien painotusten välillä - amerikkalainen malli keskittyy enemmän hallinnon avoimuuden ja tiedon vapaan saannin turvaamiseen, kun taas eurooppalaiset mallit yleensä korostavat yksilön suojaa. (Perritt & Rustad 2000.)
Euroopan komissio on pyrkinyt luomaan eurooppalaisen tietohallintomallin yleisiä reunaehtoja julkaisemalla eEurope-tietoyhteiskuntaohjelman ja julkisen sektorin tietoa koskevan vihreän kirjan. Niissä keskeiseksi teemaksi hallinnon avoimuuden edistämisen ja kansalaisten yhdenvertaisuuden rinnalle on nostettu kauppapoliittiset tekijät. Eräs keskeinen motiivi Euroopan unionin julkisen sektorin tietoa koskeville kannanotoille onkin juuri kilpailuasema Yhdysvaltojen kanssa. (eEurope 2002 Action Plan, [http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/index_en.htm].)
Työn keskeisenä tutkimuksellisena lähtökohtana voidaan pitää hallintokulttuurin ja hallintokäytäntöjen murrosta kilpailuvaltio- ja tietoyhteiskuntakehityksen myötä. Kansallisista eroista huolimatta edellä mainitut voidaan hahmottaa yleiseurooppalaisiksi yhteiskunnallisiksi kehityslinjoiksi. Vaikka nämä kaksi ajallisesti pitkälti rinnakkaista muutosprosessia ovat osin rinnastettavissa, liittyy molempiin kuitenkin omat erityispiirteensä. Näkemykseni mukaan nämä kaksi keskeistä hallinnon kehityslinjaa voivat myös olla ajoittain toiminnallisessa ristiriidassa.
Julkishallinnolla on suomalaisessa tietohallintokehityksessä ollut edellytysten luojan rooli aina 1980-luvun alusta. Vasta viime vuosina julkishallinto on alettu nähdä tietoyhteiskuntapalvelujen edelläkävijänä ja pioneerina. Tämä kuvannee osin eräänlaista käsitteellistä siirtymää tietoyhteiskunnan määrittelyssä - pelkän teknologisen mahdollisuusrakenteen sijaan tietoyhteiskunnan käsitteeseen liittyy nykyisin myös odotuksia palveluista ja sisällöstä. Tämä on osin myös seurausta teknologisesta siirtymästä, jossa keskitetyistä ratkaisuista on siirrytty käyttäjäkohtaisiin valintoihin. (Nevalainen 1999.)
Eräänä informaatioteknologian lupauksena hallinnolle on yleisesti pidetty sen kykyä tarjota kustannussäästöjä sekä edistää hallinnon toimivuutta. Juuri taloudelliset motiivit voidaan nähdä yleisen tietoteknologiakehityksen keskeisenä kannustimena (Castells 1996, 80-81). Teknologinen kehitys etenkin tietoverkkojen sekä tiedon tallennusstandardien ja -kapasiteetin osalta on ensimmäistä kertaa mahdollistanut esteettömän aineistonvaihdon ja keskitettyjen resurssien hyödyntämisen julkishallinnon eri yksiköiden välillä.
Eräs tietoteknologian keskeisistä eduista julkishallinnossa onkin juuri eri virastojen tuottamien tietoaineistojen yhteiskäyttö. Yhteiskäytöllä tarkoitetaan julkishallinnon eri yksiköissä tuotettujen tietoaineistojen tarjoamista keskitetysti koko hallinnon käyttöön. Tällöin vältytään päällekkäiseltä työltä rekisteriaineistojen keruussa ja ylläpidossa sekä helpotetaan ja parhaimmillaan tehostetaan valmistelutyötä merkittävästi, tarjoamalla esim. entistä monipuolisempaa informaatiota päätöksenteon tueksi. ("Kohti hallittua murrosta - julkiset palvelut uudella vuosituhannella", [http://www.infosoc.fi/toimintasuunnitelma_2002-2003.pdf].)
Kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan näkökulmasta vastaavasti mielenkiintoista on ns. Open Government -ajattelu, johon julkishallinnon avoimuuden sekä hallinnon ja kansalaisten välisen vuorovaikutuksen edistäminen uuden teknologian avulla tähtää. Hallintoa koskevan informaation saatavuus ja julkisuus ovat jo lähtökohtaisesti ensiarvoisia kansalaisyhteiskunnan, demokratian ja oikeusvaltioperiaatteiden kannalta (Perritt 1997). Vaikka kyse useimmiten on valmiiksi jäsennetyn tiedon ja informaation yksisuuntaisesta jakelusta, on tulevaisuuden näkymissä myös suoran kansalaisvaikuttamisen edistäminen. Euroopan komissio onkin katsonut informaatioteknologian olevan keskeinen tekijä hallinnon avoimuuden sekä kansalaisten ja hallinnon välisen vuorovaikutuksen ongelmia ratkottaessa (eContent: Green Paper, [http://www.cordis.lu/econtent/publicsector/greenpaper.html]).
Kilpailuvaltion käsitteellä on pitkälti viitattu juuri reformipaineiden alla elävään julkishallintoon. Julkishallinnon reformien taustalla on yleisesti nähty kansainvälisen talouden kansalliselle hallinnolle asettamat paineet, yleisen talouskehityksen tarjoama mahdollisuusrakenne ja uusien hallinnollisten ideologioiden kansainvälinen leviäminen. Myös Euroopan integraation aiheuttama talouden rakenteellinen muutos on osaltaan kasvattanut julkishallinnon reformipaineita. Osaltaan myös tietoteknologisen kehityksen on katsottu edistäneen hallinnon desentralisaatiota. (Pollit ym. 1997, 52-57; Kiander & Mäkelä 1999, 167-171.)
Julkishallinnon reformeihin on yleisesti viitattu ns. New Public Management- ajatteluna, jossa laajassa mielessä on kyse yksityisen sektorin käytäntöjen istuttamisesta julkiselle sektorille. Yleisinä muutostyökaluina ovat olleet kilpailun vapauttaminen, yksityistäminen ja markkinatyyppisten mekanismien käyttöönotto julkishallinnossa. Reformien painopiste on ollut yleensä markkinatyyppisten mekanismien alakohtaisessa soveltamisessa varsinaisen privatisoinnin sijasta. Tämä on johtanut julkishallinnon yksiköiden tulosvastuullisuuteen ja eräiden toimialojen kilpailuttamiseen, mikä on hämärtänyt perinteistä raja-aitaa yksityisen ja julkisen sektorin välillä. (Lane 1997a, 1-10.)
Kilpailuvaltio-ajattelu saattaakin korostaa yksikkökohtaisuutta synnyttäen ajoittain jopa jonkinlaista vastakkainasettelua eri virastojen välille. Esimerkiksi Suomessa Valtiontalouden tarkastusvirasto on raportissaan todennut markkinatyyppisen ajattelun johtaneen nettobudjetoinnin takia julkisten tietoaineistojen hinnoittelussa tilanteisiin, jossa virastojen taloudellisen edun voidaan katsoa nousseen valtion edun edelle (ks. Valtiontalouden tarkastusvirasto 1997, 47, 61-62, 98-100). Julkisen ja yksityisen sektorin organisaatioiden välisen ajoittaisen kilpailutilanteen myötä myös julkisorganisaatioiden viranomaisrooli on vaikeammin määriteltävissä.
Kansalaisnäkökulmasta informaation julkisuus ja vapaa liikkuvuus ei kuitenkaan ole yksiselitteinen kysymys. Julkiset tietoaineistot sisältävät usein yksilönsuojan kannalta arkaluonteista tietoa, jonka luottamuksellisuus sekä käytettävyys ja säilyvyys on kyettävä turvaamaan. (SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Julkiset tietoaineistot voidaan nähdä julkishyödykkeenä, jonka perusluonne on kuitenkin vaikeasti määriteltävissä. Teknologiakehityksen myötä mielenkiinto julkisia tietoaineistoja kohtaan on kasvanut ja niille onkin muodostunut entistä selkeämpää kaupallista arvoa. Tietoaineistojen kaupallistaminen saattaa kuitenkin vaarantaa julkisen tiedon saatavuuden ja hallinnon toimivuuden. Tietoaineistoihinkin elimellisesti liittyvä tiedon julkisuus on toisaalta kuitenkin yksilön ja kansalaisyhteiskunnan kannalta ristiriitainen kysymys.
Julkishyödykkeet on perinteisesti jaoteltu jaettaviin ja jakaantumattomiin. Jaettavien hyödykkeiden allokointi on yleensä selkeästi kohdennettavissa, kun taas jakaantumattomia hyödykkeitä pyritään tuottamaan kaikille tasapuolisesti, mahdollisista yksilöllisistä tarpeista riippumatta. Hyödykkeiden luonnetta määrää myös erilaisten allokaatiomekanismien kehittyneisyys. Esimerkiksi teknologinen kehitys voi hyvinkin tehdä perinteisesti jakaantumattomiksi määritellyistä hyödykkeistä jaettavia ja päin vastoin. (Lane 1993, 21-24.)
Julkishyödykkeiden tuottamista lähestytään yleensä myös valtiotehtävien määritelmän kautta, mikä ilmentää erilaisten tuotantomallien välillä vallitsevia etu- ja arvoristiriitoja. Keskeinen kysymys kuuluukin, missä määrin hyödykkeitä tulisi tuottaa valtion toimesta ja miltä osin tuotanto tulisi jättää markkinoiden hoidettavaksi. Kuitenkin joidenkin hyödykkeiden tuottaminen voidaan katsoa jo yksin niiden luonteen tai kalleuden kautta valtion tehtäväksi. (Lane 1993, 18-21.)
Tietoaineistojen ominaispiirteet erottavat ne perinteisistä julkishyödykkeistä. Eräs keskeinen uuden teknologian tarjoama etu on digitaalisessa muodossa olevien dokumenttien helppo kopioitavuus ja muokattavuus. Digitaaliseen muotoon tallennettua tietokantamuotoista aineistoa voidaan käyttää sellaisenaan mitä erilaisimpiin käyttötarkoituksiin, mutta sitä voidaan käyttää pohjana myös uusia tietoaineistoja luotaessa. Uuden teknologian myötä kiinnostus julkishallinnon tuottamia kattavia tietoaineistoja kohtaan on kasvanut ja julkishallinnon tietoaineistoille onkin muodostunut entistä selkeämpää kaupallista arvoa. (Sirbu 1995; Erkkilä 2000; SITRA. "Elämänlaatu, Osaaminen ja Kilpailukyky", [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra2062b.htm], 1998.)
Julkisia tietoaineistoja voidaan myös hyödyntää erinäisissä sähköisissä palveluissa. Juuri digitaalisten aineistojen muokattavuus ja kopioitavuus mahdollistaa aineistojen irrottamisen palvelemaan useita eri käyttötarkoituksia ilman että aineisto "kuluisi" tai että eri käyttömuodot kilpailisivat keskenään käytettävästä resurssista. Myös hallinnon avoimuusperiaatteiden nimissä julkiseksi määriteltävän informaation esillepano on uuden teknologian myötä aivan uudella tavoin mahdollista. (SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Digitaalisten tietoaineistojen helpon päivitettävyyden ja muokkaamisen edut nousevat esiin kuitenkin vasta kun pohjatyö on tehty (Sirbu 1995). Koska digitaalisten aineistojen luominen on monasti erittäin aikaa vievää ja asiantuntijavaltaista työtä, on pohjatyössä kyse huomattavasta taloudellisesta panostuksesta. Tehdyn työn kautta tietoaineistolla on siten aina määriteltävissä oleva hinta. Tällöin merkittäviksi tekijöiksi nousevat valmiiden aineistojen luovuttamiseen liittyvät maksuperuste- ja tekijänoikeuskysymykset.
Julkisen sektorin tuottamiin aineistoihin kohdistuva sääntely on eri maissa järjestetty eri tavoin. Kyse on monasti hallintokulttuuriin ja hallintohistoriaan liittyvistä tekijöistä. Euroopassa omaksutun mallin mukaan julkishallinnon tietoaineistoista peritään yleensä käyttäjäkunnalta maksua. Korvauksen suuruutta on esim. Suomessa säännelty ns. maksuperustelainsäädännöllä, johon hallinnon yleiset linjaukset aineistojen luovuttamisesta on kirjattu (Valtiovarainministeriö 1997). Euroopan sisällä on useita erilaisia malleja, eikä aineistojen luovutusperusteista vallitse yksimielisyyttä. Yhdysvalloissa on historiallisista syistä omaksuttu malli, jossa kaikki julkisin varoin tuotetut tietoaineistot ovat ns. Public domain aineistoja, eli niiden käytöstä ei peritä maksua, eikä niiden uudelleenmuokkaamista ja mahdollista soveltamista muihin tarkoituksiin ole rajoitettu. (Craglia 1999.)
Julkisesti tuotetut tietoaineistot ovat kattavuudeltaan usein ylivertaisia yksityisesti tuotettuihin verrattuna. Vaikka julkisen sektorin tuottamat aineistot ovat myös monasti laajuutensa ja luonteensa takia tuottajalleen taloudellisesti kannattamattomia, on niiden kaupalliseen hyödyntämiseen liittyvä taloudellinen potentiaali kuitenkin kyseisten aineistojen soveltajille varsin suuri. Aineistojen maksuperustekysymyksiä ratkottaessa tulisi kuitenkin harkita tarkoin siitä aineiston käytölle koituvia seurauksia.
Markkinatyyppisten mekanismien soveltaminen julkishallinnossa on kasvattanut paineita tietoaineistojen kaupallistamiselle. Aineistojen asettaminen kaikille tasapuolisesti maksulliseksi onkin jo nyt johtanut esim. Suomen julkishallinnossa tilanteisiin, jossa virkamiestehtävien hoito vaarantuu, koska tarvittavia aineistoja ei ole varaa hankkia toisista julkishallinnon yksiköistä. (Erkkilä 2000, 69.)
Voidaan myös katsoa, että joidenkin tietoaineistojen tuottaminen kuuluu niiden luonteen kautta valtiolle. Näiden aineistojen saatavuus voi maksullisuuden myötä vaarantua, mikä sinällään voidaan katsoa yhteiskunnan kannalta ongelmalliseksi. Hyväksi esimerkiksi kelpaavat ympäristönsuojelullista arvoa omaavat aineistot, joiden tuottaminen on lähes yksin valtion tehtävä. Tietoyhteiskuntakehityksen ja kilpailuvaltioajattelun välillä voidaankin ajoittain nähdä toiminnallisia ristiriitoja. (Erkkilä 2000, 69-71.)
Erityisen ongelmalliseksi tilanteen tekee joidenkin valtionhallinnollisten yksiköiden monopoliasema jonkin keskeisen tietoaineiston tuottajana. Ilman varsinaista kilpailua tuotteelle ei ole määritettävissä markkinahintaa, jolloin hinnan määrittely on pitkälti asianomaisen viraston ja sitä valvovan ministeriön harkinnan varassa. Tämä voi muodostua ongelmaksi myös kyseistä tietoaineistoa tarvitsevien yritysten toiminnalle. (Erkkilä 2000, 68-69; SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Toisaalta julkishallinnon reformien myötä raja yksityisen ja julkisen sektorin organisaatioiden välillä on hämärtynyt ja myös julkishallinnon yksiköiden toiminta voi olla luonteeltaan ajoittain voittoa tavoittelevaa. Julkiset tietoaineistot voivatkin olla kokonaan maksuttomia, tai vaihtoehtoisesti niiden hinta määräytyy omakustannusarvon perusteella tai liiketaloudellisin perustein. (SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Ongelmaa voisi lähestyä myös valtiotehtävien luonteen kautta. Jan-Erik Lane on katsonut nykymuotoisen julkishallinnon tehtäväkentän olevan jaettavissa kahtia. Hänen mukaansa peruspalveluiden ja perusoikeuksien ylläpitäminen edellyttää perinteistä weberiläistä byrokratiakoneistoa, jossa valtio huolehtii kyseisistä taloudellisesti kannattamattomista tehtävistä. Taloudellisten mekanismien käyttö tulisikin Lanen mukaan ulottaa vain kilpailuvaltaisille aloille. (Lane 1997b, 307.)
Suomen itsenäisyyden juhlarahaston (SITRA) tuottamassa tietoyhteiskuntastrategiassa on julkisen sektorin tuottamien tietovarantojen katsottu oleva eräs keskeinen tekijä julkisen sektorin uudistumisen kannalta. Strategia tähtää julkisen sektorin tietoaineistojen laajempaan taloudelliseen hyödyntämiseen ja katsoo kansallisesti merkittävien perustietovarantojen määrittämisen olevan tarpeen. Nämä perustietovarannot olisivat luovutuskustannuksella tietosuojalain puitteissa kaikkien hyödynnettävissä. (SITRA. "Elämänlaatu, Osaaminen ja Kilpailukyky", [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra2062b.htm], 1998.)
Keskeinen ero on tehtävissä myös maksuttomien ja ns. Public domain aineistojen välille. Vaikka monia julkisia aineistoja nykyisin luovutetaankin maksutta, pysyvät niiden tekijänoikeudet edelleen aineistojen tuottajalla, toisin kuin Public domain aineistoissa. Public domain aineistot ovat vapaasti kaikkien muokattavissa, eikä niihin pohjautuvien sovellusten tuottamista ole rajoitettu. Täten myös tekijänoikeuskysymykset ovat merkittävässä roolissa julkisten tietoaineistojen eri käyttömahdollisuuksia arvioitaessa.
Tekijänoikeuskysymysten kannalta keskeistä on ns. isyysoikeuden määrittäminen. Ongelmallista on kuitenkin aineistojen uudelleenmuokkaus, joka perustuu jo olemassa olevaan tietotuotteeseen. Juridisesti on äärimmäisen vaikeaa määritellä, milloin tietoaineistoon on tuotettu kylliksi uutta informaatiota, jotta voidaan katsoa olevan kyse kokonaan uudesta tuotteesta, jolloin isyysoikeus raukeaa. Tämä voi nousta ongelmaksi etenkin julkishallinnon tuottamien ydinaineistojen osalta, joiden tuottajana julkisella vallalla on yleensä lähes monopoliasema. Myös yksilönsuoja on eräs keskeinen julkishallinnon tietoaineistoihin liittyvä kysymys. Monet julkiset tietoaineistot sisältävät luonteeltaan luottamuksellista tietoa, jota ei voida antaa rajoituksetta edes muiden virkamiesten käyttöön.
Kuitenkin julkisten aineistojen hyödyntäminen uusien tietotuotteiden luomisessa on tulevaisuudessa erittäin merkittävä kilpailutekijä eri maiden välillä. Esimerkiksi Euroopan unionin alueella toimivien yritysten on katsottu olevan heikommassa kilpailuasemassa Yhdysvalloissa toimiviin kilpailijoihinsa nähden, koska keskeiset tietoaineistot ovat Euroopassa maksullisia ja tekijänoikeuslainsäädännön nojalla vaikeammin hyödynnettävissä. (ks. eContent: Green Paper, [http://www.cordis.lu/econtent/publicsector/greenpaper.html] ).
Euroopan unioni onkin omissa tietohallinto-strategioissaan korostanut julkisen tiedon maksullisuuteen liittyvien ongelmien ohella myös tietotuotteiden omistamiseen liittyviä kysymyksiä. Erityisesti julkisuutta on saanut Euroopan unionin suopea suhtautuminen ns. Open source-ohjelmistoihin (1). Vaikka EU:n piirissä esitetty argumentaation Open source- tuotteiden puolesta perustuu pitkälti avoimuuteen ja valmistajariippumattomuuteen, voidaan tämänkin kehityslinjan taustalla voidaan nähdä kauppapoliittiset motiivit nykymuotoisen ohjelmistoteollisuuden ollessa pitkälti keskittynyt Yhdysvaltoihin. ( eEurope 2002 Action Plan, [http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/index_en.htm].)
Kansalaisyhteiskunnan kannalta julkinen tieto on noussut yhä merkittävämpään rooliin. Vaikuttamisen mahdollisuudet ovat joidenkin tulkintojen mukaan tietoverkkojen kehittyessä siirtyneet perinteisestä reaalisesta aktivismista kohti symbolista aktivismia, jossa vaikuttaminen perustuu yhä enemmän tiedon hallintaan ja informaation uusiin tulkintoihin sekä uuden teknologian tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämiseen (Sassi 2000, 74-76). Uudet vaikuttamisen muodot ja toisaalta uuden teknologian tarjoamat mahdollisuudet asettavatkin julkiselle sektorille paineita siirtyä avoimempaan päätöksentekoon sekä tarjota sähköisiä viranomaispalveluja niin kansalaisille kuin yrityksille. (SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998).
Julkishallinnon tuottaman tiedon julkisuus onkin keskeinen tekijä kansalaisyhteiskunnan toiminnan, oikeusvaltioperiaatteiden ja demokratian kannalta. Eurooppalaisissa tietohallintomalleissa on tehtävissä ero julkisen informaation ja tiedon sekä toisaalta julkisten tietoaineistojen luovutusperiaatteille. Ero määrittyykin niin taloudellis-hallinnollisen arvon kuin allokaatiomekanismin kautta. Tietoaineistoista jäsennetyn informaation jakelu esim. WWW-sivujen kautta on monasti vaivattomampaa kuin isojen tietokantapohjaisten tietoaineistojen asettaminen sellaisenaan yleiseen jakeluun.
Kuitenkin myös tietoaineistojen saatavuuteen liittyvät rajoitukset voidaan katsoa kansalaisyhteiskunnan toiminnan kannalta ongelmalliseksi. Esimerkiksi tietoaineistojen korkea hinnoittelu saattaa nousta niitä hyödyntävien kansalaisjärjestöjen toiminnan esteeksi. Myös tietoaineistoihin perustuvien palveluiden tuottamisen rajaaminen yksin viranomaisten oikeudeksi voi olla ristiriidassa perinteisen viranomaisroolin kanssa. (Perritt 1997; eContent: Green Paper, [http://www.cordis.lu/econtent/publicsector/greenpaper.html] .)
Julkisen tiedon saatavuuden ohella oleelliseksi nousee myös yksilönkyky jäsentää informaatiotulvaa. Lisäksi yksilön kannalta nykymuotoisessa kehityksessä on oleellista myös välineen hallinta, mikä saattaa synnyttää uudenlaisia syrjäytymisen muotoja (Lin 2000). Perinteiseen, esim. puhtaasti tulotasoon liittyvään eriarvoisuuteen verrattuna tietoon ja osaamiseen liittyvää eriarvoisuutta on äärimmäisen vaikea pyrkiä valtiojohtoisesti tasoittamaan. Myös julkishallinnon toimintamallien keskittymisen tulevaisuudessa uuden teknologian erilaisten sovellutusten varaan on osaltaan pelätty vaikuttavan eri kansalaisten mahdollisuuksiin toimia täysivaltaisesti yhteiskunnan jäseninä.
Vaikka julkiset tietoaineistot ovat kansalaisnäkökulmasta monessa mielessä jokapäiväisen arjen kannalta keskeinen resurssi, liittyy sähköisiin rekistereihin lukuisia yksilönsuojaan liittyviä kysymyksiä. Julkishallinnolla on useita yksilöön liittyviä tietorekistereitä, jotka ovat luonteeltaan luottamuksellisia. Tietohallintoon liittyvät pelot ja epäluulot liittyvätkin usein juuri näkemykseen tietokoneesta kasvottomana kontrollin välineenä. Yksilöä koskevan rekisteritiedon julkisuutta onkin tietoisesti pyritty rajoittamaan. Tämä on ulotettu koskemaan niin tiedon luovuttamista ulkopuolisille kuin tiedon kulkua eri julkisten virastojen välillä. Nopean teknologiakehityksen myötä perinteiset menettelytavat ja julkinen sääntely ovat kuitenkin vaarassa jäädä riittämättömiksi. Myös riskiyhteiskunta-tematiikkaa koskevassa kirjallisuudessa on havaittavissa siirtymä perinteisen teollisuuden aiheuttamista riskeistä kohti informaatioajan riskejä (Lash 2000, 60-61).
Mainitut ongelmat eivät luonnollisesti koske yksin julkishallintoa, vaan sääntelyn tarve ulottuu myös yksityisen sektorin toimintaan. Julkishallinnon kannanotot ovatkin elimellisessä yhteydessä koko kentän tulevaisuuteen. Niin julkisen kuin yksityisen sektorin toimijoiden osalta tuleekin kyetä selkeästi määrittelemään, minkälaisia tietoaineistoja näiden on mahdollista kerätä ja ylläpitää ja mitä velvoitteita näihin liittyy. Hyvinkin kattavien asiakastietoaineistojen keruu voidaan nykyisin hoitaa pitkälti automaation avulla muun liiketoiminnan ohessa. Eräänlaisten kuluttajaprofiilien luominen eri tietoaineistoja yhdistelemällä onkin jo muodostunut esim. Yhdysvalloissa laajamittaiseksi liiketoiminnaksi. Julkisen sektori vastuu ei koskekaan vain julkista tietohallintoa, vaan julkishallinto on vastuussa koko kenttää koskevasta sääntelystä.
Kuitenkin julkisten tietoaineistojen yhteiskäyttö ja hyödyntäminen sähköisissä palveluissa on esimerkiksi Suomessa ollut melko vaatimatonta. Tietoyhteiskunta-asiain neuvottelukunnan mukaan julkisten tietoaineistot olisivatkin avattavissa nykyistä laajempaa käyttöön ilman että tietosuoja- ja tietoturvakysymykset muodostuisivat ongelmaksi. ("Kohti hallittua murrosta - julkiset palvelut uudella vuosituhannella", [http://www.infosoc.fi/toimintasuunnitelma_2002-2003.pdf] .)
Tarkoituksena on tutkia Euroopan unionin julkisten tietoaineistojen sääntelyä koskevaa strategiatyötä ja päätöksen tekoa, ja arvioida sen mahdollisia seuraamuksia jäsenmaille. EU-alueella ei toistaiseksi ole hahmotettavissa yhdenmukaista tietohallinto-politiikkaa, mutta EU:n kontekstissa on ilmeisiä paineita tällaisen synnyttämiseksi.
Euroopan unionin on strategiatyössään kuitenkin sidottu niin kansainvälisiin trendeihin ja "kilpaileviin" malleihin kuin eri jäsenmaiden kansallisiin käytäntöihin. Tietoaineistojen maksuperusteet ja tekijänoikeuskysymykset määräytyvät nykyisellään EU-maiden piirissä pitkälti kunkin jäsenmaan julkishallinnon rahoitusmallin mukaan, eikä yleiseurooppalaisen tietohallintomallin luominen ole EU-tasolla yksiselitteisesti mahdollista.
Olen pro gradu-työni kautta tutustunut ns. paikkatietoaineistojen yhteiskäyttöä koskeviin ongelmiin Suomen julkishallinnossa. Paikkatietoaineistoilla on nykyisellään selkeä kaupallinen luonne ja niiden hallinnoinnista ja julkisuudesta on Euroopassa useita erilaisia esimerkkejä. Esimerkiksi Euroopan unionin julkisen sektorin tietoa koskeva vihreä kirja mainitsee erityisesti paikkatietoaineistot tietoaineistojen kaupallistamiseen liittyvien ongelmien yhteydessä ( eContent: Green Paper, [http://www.cordis.lu/econtent/publicsector/greenpaper.html] ). Keskeisiksi tekijöiksi tässä, niin kuin tulevassa tutkimuksessani, nousee kansallisten erityispiirteiden ja suurten kansainvälisten trendien vuoropuhelu - toisin sanoen: voidaanko kansallisiin tarpeisiin vastata yleisellä eurooppalaisella mallilla ja toisaalta voidaanko EU:n tietohallinnonalan yhteistyötä tiivistää ilman hallinnollista yhdenmukaisuutta? (Vertanen 2000.)
Kysymyksenasettelun kannalta onkin mielestäni hedelmällistä tarkastella mitkä ovat Euroopan unionin strategiatyön keskeiset vaikuttimet, missä määrin ne myötäilevät eri jäsenmaiden kansallisia intressejä ja miten EU-tason päätöksenteon kautta pyritään vastaamaan kansainvälisiin haasteisiin. Oleellista on mielestäni myös arvioida EU:n tietohallintostrategian "jalkauttamista" ja sen mahdollisia seurauksia jäsenmaissa.
Kuvaillun tyyppinen tutkimus olisi lähtökohtaisesti luonteeltaan pitkälti vertailevaa. Näkemykseni mukaan juuri tietoaineistojen omistamiseen, hallinnointiin ja hinnoitteluun liittyvät kysymykset sekä näiden suorat ja välilliset vaikutukset yhteiskunnan eri osa-alueille ovat keskeisiä eurooppalaisen tietohallinnon tulevaisuuden haasteita tarkasteltaessa. Myös tietoaineistot uudentyyppisenä julkishyödykkeenä ja viranomaisroolin muutos hallinnon murroksessa ovat työn kannalta oleellisia kysymyksiä. Tutkimuksen lopullinen rajaus on kuitenkin kiteytymättä ja siksi esimerkiksi mahdollinen vertailuasetelma on toistaiseksi vasta hahmotelmissa.
Castells, Manuel (1996) The Rise of the Network Society. Blackwell Publishers Inc. Oxford.
Craglia, Max (1999) Geographic Information Policies in Europe: National and Regional Perspectives. Report of the EUROGI-EC Data Policy Workshop, Amersfoort 15.10.1999. University of Sheffield.
Erkkilä Tero (2000) "Paikkatietojärjestelmät Itämeren alueen ympäristöyhteistyössä". Julkaisematon yleisen valtio-opin Pro gradu -tutkielma. Helsingin yliopisto.
Kiander, Jaakko & Mäkelä, Pekka (1999) "Integraatio ja talouden rakenne" teoksessa Hjerppe, Reino, Ilmakunnas Seija, Valppu Pirkko, Voipio Iikko (toim.) Hyvinvointivaltio 2000-luvun kynnyksellä. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki.
Lane, Jan-Erik (1993) The Public Sector. Concepts, Models and Approaches . Sage Publications, London.
Lane, Jan-Erik (1997a) "Introduction - Public Sector Reform: Only Deregulation, Privatization and Marketization?" teoksessa Lane, Jan-Erik (toim.) Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems. Sage Publications, London.
Lane, Jan-Erik (1997b) "Conclusion" teoksessa Lane, Jan-Erik (toim.) Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems. Sage Publications, London.
Lash, Scott (2000) "Risk Culture" teoksessa Beck, Ulrich (toim.) The Risk Society and Beyond : Critical Issues for Social Theory. Sage Publications, London.
Lin, Herbert (2000) "Fluency with Information Technology". Government Information Quaterly 17(1).
Nevalainen, Risto (1999) Suomi tietoyhteiskunnaksi - eespäin tiedon poluilla ja valtateillä. Tietoyhteiskuntatoiminnan lyhyt historia. SITRA.
Perritt, Henry (1997) "Open Government". Government Information Quaterly 14 (4).
Perritt, Henry & Rustad, Zachary (2000) "Freedom of Information Spreads to Europe". Government Information Quaterly 17 (4).
Pollit, Christopher, Hanney Stephen, Packwood Tim, Rothwell Sandra & Roberts Simon (1997) Trajectories and Options: An International Perspective on the Implementation of Finnish Public Management Reforms. Ministry of Finance. Helsinki.
Sassi, Sinikka (2000) Verkko kansalaisyhteiskunnan käytössä. Tutkimus Internetistä ja uusista politiikan muodoista. Yliopistopaino, Helsinki.
Sirbu, Marvin (1995) "Creating an Open Market for Information". Journal of Academic Librarianship 21 (6).
Valtiontalouden tarkastusvirasto (1997) Tarkastuskertomus 1/1997. Nettobudjetointi. Virastojen uuden rahoitusmuodon arviointia. Edita, Helsinki.
Valtiovarainministeriö (1997) Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 10/1997. Valtion tietosuoritteiden maksuperusteet, Oy Edita Ab, Helsinki.
Vertanen, Antti (2000) Yli-tarkastaja, Maa- ja Metsätalousministeriö, haastateltu Helsingissä 21.11.2000.
WWW
European Union, "eEurope 2002 action plan", [http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/index_en.htm], 2000.
European Union, "eContent: Green Paper", [http://www.cordis.lu/econtent/publicsector/greenpaper.html], 1999.
"SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen" [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.
SITRA. "Elämänlaatu, Osaaminen ja Kilpailukyky", [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra2062b.htm], 1998.
Tietoyhteiskunta-asiain neuvottelukunta, "Kohti hallittua murrosta - julkiset palvelut uudella vuosituhannella", [http://www.infosoc.fi/toimintasuunnitelma_2002-2003.pdf].
Valtiovarainministeriö, "Valtion tietotekniikan rajapintasuosituksia", [http://www.vn.fi/vm/julkaisut/tyoryhmamuistiot/pdf/tr27_2001.pdf]
1 "Avoimen lähdekoodin ohjelmilla (Open Source Software) viitataan yleisesti ohjelmiin, jotka ovat vapaasti kaikkien käytettävissä, muokattavissa ja edelleen välitettävissä ja joiden lähdekoodi on vapaasti kaikkien saatavissa." (Valtion tietotekniikan rajapintasuosituksia, [http://www.vn.fi/vm/julkaisut/tyoryhmamuistiot/pdf/tr27_2001.pdf])