2 Tietoyhteiskunta, kilpailuvaltio - hallinnollinen konteksti
3 Julkiset tietoaineistot ja tiedon julkisuus
3.1 Julkiset tietoaineistot julkishyödykkeenä
3.2 Julkisten tietoaineistojen hinnoittelu
3.3 Tekijänoikeuskysymykset
3.4 Julkinen tieto kansalaisen näkökulmasta
4 Jatkotutkimuksen strategiasta
Julkiset tietoaineistot voidaan hahmottaa niin taloudellisena resurssina kuin julkishyödykkeenä. Toisaalta tietoaineistoihin liittyvä julkinen tieto voidaan nähdä kansalaisyhteiskunnan henkisenä pääomana hallinnon avoimuuden ja yksilön oikeuksien näkökulmasta. Tiedolla voikin olla arvoa niin poliittisessa, taloudellisessa kuin hallinnollisessa mielessä. Poliittisen vallan ja hallinnollisen päätöksenteon kannalta tieto on keskeinen resurssi. Vaikka tietoon perustuva vallankäyttö ei edellytä tiedon julkisuutta, perustuu kuitenkin vallan legitimiteetin hankinta tiedon julkisuuteen ja julkiseen keskusteluun. Tiedon taloudellinen arvo vastaavasti korostuu etenkin erilaisissa nykymuotoisissa tietotuotteissa.
Nopean muutoksen tilassa, joksi mm. nykyistä tietoyhteiskuntakehitystä voi luonnehtia, perinteiset kategoriat ja käsitteet voivat osoittautua toimimattomiksi (Alasuutari 1995, 232). Aihepiiriä voisikin yleisellä tasolla lähestyä kolmeen eri käsitteen avulla. Julkinen tietoaineisto (vrt. public data) viittaa jonkin logiikan mukaan jäsennettyyn digitaalisessa muodossa olevaan raakatietoon, joka on yleensä tuotettu julkisin varoin. Julkinen informaatio (vrt. public information) on vastaavasti dataa, johon on liitettävissä jokin merkitys tai tulkinta. Julkinen tieto (vrt. public knowledge) viittaa siihen informaation osaan, joka oppimisen ja omaksumisen kautta on muunnettavissa tiedoksi. (vrt. SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Keskeisiksi teemoiksi työssä nousevat julkisten tietoaineistojen hallinnointi sekä julkisen tiedon nykytilan ja mahdollisen tulevaisuuden määrittely. Julkisten tietoaineistojen "julkisuudella" viitataan tässä tekstissä niin aineistojen saatavuuteen (omistamiseen, luovuttamiseen, maksuperusteisiin ja tekijänoikeuksiin) kuin aineistojen luottamuksellisuuteen (yksilön oikeuksiin, hallinnollisen tiedon julkisuuden rajoituksiin). Julkiset tietoaineistot nähdään yhteiskunnallisena resurssina, jonka allokointi on elimellisessä suhteessa julkiseen tietoon. Mikäli tietoyhteiskunta määritellään tiedon ja informaation käsitteiden kautta, eikä pelkkänä teknisenä mahdollisuusrakenteena, on oikeus tietoon ja kyky jäsentää olemassa olevaa informaatiota tiedoksi tietoyhteiskunnan jokaisen jäsenen perusoikeus (ks. SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998).
Julkista tietoa ja tietoaineistoja koskevaa tutkimusta on harjoitettu runsaasti etenkin Yhdysvalloissa, jossa julkishallinnon tuottaman tiedon julkisuus nauttii vankkaa lainsäädännöllistä turvaa. Yhdysvaltalainen tietohallintomalli onkin julkisuuskysymyksissä eurooppalaisia vastineitaan selkiytyneempi. Eräs toinen keskeinen ero on myös tehtävissä: amerikkalainen malli keskittyy enemmän hallinnon avoimuuden ja tiedon vapaan saannin kuin yksilön suojan turvaamiseen, kun taas eurooppalaiset mallit yleensä korostavat jälkimmäistä. (Perritt & Rustad 2000.)
Tämän paperin on tarkoitus hahmotella ääriviivoja aihepiiriä syvemmin käsittelevälle tutkimukselle, johon olen ryhtymässä valtio-opin jatko-opintojen muodossa. Jatko-opinnoissani tarkoitukseni on vertailla erilaisia eurooppalaisia kansallisen tason julkisia tietohallintomalleja sekä arvioida yleiseurooppalaisen tietohallintokäytännön ja julkisen tiedon käsitteen muotoutumista näiden pohjalta. Alan nopean kehityksen ja tähän liittyvien ongelmien takia on oletettavaa, että EU on jo lähitulevaisuudessa pakotettu ottamaan kantaa kysymykseen. Tarkoitukseni on myös arvioida EU:n omaksuman hallintomallin käytännönvaikutuksia eri jäsenmaissa. Tutkimus on luonteeltaan vertailevaa tutkimusta, jossa empirian avulla vertaillaan lähempään tarkasteluun valittavien EU-jäsenmaiden tietohallintomalleja ja niiden muutosta EU-päätösten myötä. Vertailua ei kuitenkaan voi tehdä huomioimatta muita kansainvälisiä tietohallintomalleja, joiden valtavirtojen vaikutuspiiriin kansalliset hallinnot ovat jo ajautuneet.
Eräänä informaatioteknologian lupauksena hallinnolle on yleisesti pidetty sen kykyä tarjota kustannussäästöjä sekä edistää hallinnon toimivuutta. Juuri taloudelliset motiivit voidaan nähdä yleisen tietoteknologiakehityksen keskeisenä kannustimena (Castells 1996, 80-81). Kuitenkin tietoteknologisiin innovaatioihin liittyy näkemykseni mukaan oma välineellinen ja toiminnallinen logiikka, joka ei välttämättä hallinnon kokonaisuudessa kohtaa taloudellisen tehokkuusajattelun logiikan kanssa.
Julkishallinnolla on suomalaisessa tietohallintokehityksessä ollut edellytysten luojan rooli aina 1980-luvun alusta. Vasta viime aikoina julkishallinto on alettu nähdä tietoyhteiskuntapalvelujen edelläkävijänä ja pioneerina. Tämä kuvannee osin eräänlaista käsitteellistä siirtymää tietoyhteiskunnan määrittelyssä - pelkän teknologisen mahdollisuusrakenteen sijaan tietoyhteiskunnan käsitteeseen liittyy nykyisin myös odotuksia palveluista ja sisällöstä. Tämä on osin myös seurausta teknologisesta siirtymästä, jossa keskitetyistä ratkaisuista on siirrytty käyttäjäkohtaisiin valintoihin. (Nevalainen 1999.)
Toisaalta juuri teknologinen kehitys etenkin tietoverkkojen sekä tiedon tallennusstandardien ja -kapasiteetin osalta on ensimmäistä kertaa mahdollistanut esteettömän aineistonvaihdon ja keskitettyjen resurssien hyödyntämisen julkishallinnon eri yksiköiden välillä. Eräs tietoteknologian keskeisistä eduista julkishallinnossa onkin juuri eri virastojen tuottamien tietoaineistojen yhteiskäyttö. Yhteiskäytöllä tarkoitetaan julkishallinnon eri yksiköissä tuotettujen tietoaineistojen tarjoamista keskitetysti koko hallinnon käyttöön. Tällöin vältytään päällekkäiseltä työltä rekisteriaineistojen keruussa ja ylläpidossa sekä helpotetaan ja parhaimmillaan tehostetaan valmistelutyötä merkittävästi, tarjoamalla esim. entistä monipuolisempaa informaatiota päätöksenteon tueksi. (ks. Rainio 1988.)
Yhteiskäyttö toteutuu yleensä jonkin hallinnollisen tietojärjestelmän avulla, jolloin tietoaineistojen vaihto perustuu tiettyihin tallennusformaatteihin ja yhtenevään käyttötapaan. Kansalliset tietoyhteiskuntahankkeet etenivät maailmalla pitkään eriytyneiden ratkaisujen kautta, mutta viimeistään Internet-teknologian tulon myötä on siirtyminen kansainvälisiin standardiohjelmistoihin ollut väistämätöntä (Nevalainen 1999 4-17; vrt. Erkkilä 2000, 61). Kasvaneen laitteisto- ja ohjelmistoyhteensopivuuden avulla tietoaineistojen potentiaalinen käyttäjäkunta onkin usein moninkertaistunut. Laajassa mielessä hallinnollisen tietojärjestelmän käsitteellä voidaankin viitata kokonaisuuteen, joka koostuu ohjelmistoista, laitteista, tiedosta, järjestelmää käyttävästä organisaatiosta ja institutionaalisesta infrastruktuurista (Maguire 1991, 11).
Kansalaisten ja kansalaisyhteiskunnan näkökulmasta vastaavasti mielenkiintoista on ns. Open Government -ajattelu, johon julkishallinnon avoimuuden sekä hallinnon ja kansalaisten välisen vuorovaikutuksen edistäminen uuden teknologian avulla tähtää. Hallintoa koskevan informaation saatavuus ja julkisuus ovat jo lähtökohtaisesti ensiarvoisia kansalaisyhteiskunnan, demokratian ja oikeusvaltioperiaatteiden kannalta (Perritt 1997). Vaikka kyse useimmiten on valmiiksi jäsennetyn tiedon ja informaation yksisuuntaisesta jakelusta, on tulevaisuuden näkymissä myös suoran kansalaisvaikuttamisen edistäminen. Informaatioteknologian voidaankin parhaimmillaan katsoa olevan keskeinen tekijä hallinnon avoimuuden sekä kansalaisten ja hallinnon välisen vuorovaikutuksen ongelmia ratkottaessa.
Kilpailuvaltion käsitteellä on pitkälti viitattu juuri reformipaineiden alla elävään julkishallintoon. Julkishallinnon reformien taustalla on yleisesti nähty kansainvälisen talouden kansalliselle hallinnolle asettamat paineet, yleisen talouskehityksen tarjoama mahdollisuusrakenne ja uusien hallinnollisten ideologioiden kansainvälinen leviäminen. Myös Euroopan integraation aiheuttama talouden rakenteellinen muutos on osaltaan kasvattanut julkishallinnon reformipaineita. Osaltaan myös tietoteknologisen kehityksen on katsottu edistäneen hallinnon desentralisaatiota. (Pollit ym. 1997, 52-57; Kiander & Mäkelä 1999, 167-171.)
Julkishallinnon reformeihin on yleisesti viitattu ns. New Public Management- ajatteluna, jossa laajassa mielessä on kyse yksityisen sektorin käytäntöjen istuttamisesta julkiselle sektorille. Yleisinä muutostyökaluina ovat olleet kilpailun vapauttaminen, yksityistäminen ja markkinatyyppisten mekanismien käyttöönotto julkishallinnossa. Reformien painopiste on ollut yleensä markkinatyyppisten mekanismien alakohtaisessa soveltamisessa varsinaisen privatisoinnin sijasta. Tämä on johtanut julkishallinnon yksiköiden tulosvastuullisuuteen ja eräiden toimialojen kilpailuttamiseen. Yksityisen ja julkisen sektorin organisaatioiden välinen kilpailu onkin hämärtänyt perinteistä raja-aitaa yksityisen ja julkisen sektorin välillä. (Lane 1997a, 1-10.)
Näkemykseni mukaan hallinnollisten tietojärjestelmien näkökulma korostaa valtionhallinnon yhtenäisyyttä ja kiinteyttä, kun taas kilpailuajattelu korostaa yksikkökohtaisuutta synnyttäen ajoittain jopa jonkinlaista vastakkainasettelua eri virastojen välille. Esimerkiksi Suomessa Valtiontalouden tarkastusvirasto on raportissaan todennut markkinatyyppisen ajattelun johtaneen julkishallinnossa nettobudjetoinnin muodossa tilanteisiin, jossa virastojen taloudellisen edun voidaan katsoa nousseen valtion edun edelle (ks. Valtiontalouden tarkastusvirasto 1997, 47, 61-62, 98-100). Hallinnollisten tietojärjestelmien mahdollistaman koheesioajattelun ja kilpailuajattelun välillä vallitseekin keskeinen näkemysero, joka mielestäni selittää pitkälti hallinnon tietoteknologia- ja kilpailuvaltiokehityslinjojen mahdollisia toiminnallisia ristiriitoja. Merkittävää onkin, nähdäänkö julkiset tietoaineistot kaupallistettavissa olevana tuotteena vai julkishyödykkeenä.
Kansalaisnäkökulmasta informaation julkisuus ja vapaa liikkuvuus ei kuitenkaan ole yksiselitteinen kysymys. Aihepiiriä on jäsennetty tietosuojan ja tietoturvan käsitteillä. Tietosuojalla viitataan yksityisyyden ja yksityiselämän suojaan, kun taas tietoturvalla käsitetään pyrkimyksiä taata tietojenkäsittelytoimintojen jatkuvuus erilaisissa häiriötilanteissakin. Näitä voivat olla niin tietomurrot kuin henkilöstön ja ohjelmistojen vaihtuminen. Julkiset tietoaineistot sisältävät usein yksilönsuojan kannalta arkaluonteista tietoa, jonka luottamuksellisuus sekä käytettävyys ja säilyvyys on kyettävä turvaamaan. (SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Kaikkien julkisten tietoaineistojen julistaminen yksiselitteisesti julkisiksi ei olekaan yksittäisen kansalaisen etujen mukaista. Tietosuojakysymykset ovat oleellisia myös liikuteltaessa informaatiota ja tietoaineistoja julkishallinnon sisällä. Kullakin virkamiehellä tulisi olla käyttöoikeus vain niihin aineistoihin, jotka ovat hänen toimenkuvansa kannalta välttämättömiä. Julkinen tieto onkin kansalaisen ja kansalaisyhteiskunnan kannalta kaksiteräinen miekka. Se on yhtäältä perusoikeus, toisaalta uhka yksilönsuojan kaltaiselle perusoikeudelle.
Julkishyödykkeiden tuottamista lähestytään yleensä myös valtiotehtävien määritelmän kautta, mikä ilmentää erilaisten tuotantomallien välillä vallitsevia etu- ja arvoristiriitoja. Keskeinen kysymys kuuluukin, missä määrin hyödykkeitä tulisi tuottaa valtion toimesta ja miltä osin tuotanto tulisi jättää markkinoiden hoidettavaksi. Kuitenkin joidenkin hyödykkeiden tuottaminen voidaan katsoa jo yksin niiden luonteen tai kalleuden kautta valtion tehtäväksi. (Lane 1993, 18-21.)
Tietoaineistojen ominaispiirteet erottavat ne perinteisistä julkishyödykkeistä. Eräs keskeinen uuden teknologian tarjoama etu on digitaalisessa muodossa olevien dokumenttien helppo kopioitavuus ja muokattavuus. Digitaaliseen muotoon tallennettua tietokantamuotoista aineistoa voidaan käyttää sellaisenaan mitä erilaisimpiin käyttötarkoituksiin, mutta sitä voidaan käyttää pohjana myös uusia tietoaineistoja luotaessa. Uuden teknologian myötä kiinnostus julkishallinnon tuottamia kattavia tietoaineistoja kohtaan on kasvanut ja julkishallinnon tietoaineistoille onkin muodostunut entistä selkeämpää kaupallista arvoa. (Sirbu 1995; Erkkilä 2000; SITRA. "Elämänlaatu, Osaaminen ja Kilpailukyky", [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra2062b.htm], 1998.)
Digitaalisten tietoaineistojen helpon päivitettävyyden ja muokkaamisen edut nousevat esiin kuitenkin vasta kun pohjatyö on tehty (Sirbu 1995). Koska digitaalisten aineistojen luominen on monasti erittäin aikaa vievää ja asiantuntijavaltaista työtä, on pohjatyössä kyse huomattavasta taloudellisesta panostuksesta. Tehdyn työn kautta tietoaineistolla on siten aina määriteltävissä oleva hinta. Pohjatyö käsittää yleensä tietokantarakenteen suunnittelun ja luomisen, aikaisempien aineistojen tallentamisen sekä aineiston ylläpidon. Valmiiksi mielekkäässä digitaalisessa muodossa olevaa dataa voidaan muokata vaivatta uudelleen, jolloin säästytään vastaavalta pohjatyöltä. Tällöin merkittäviksi tekijöiksi nousevat valmiiden aineistojen luovuttamiseen liittyvät maksuperuste- ja tekijänoikeuskysymykset.
Julkisen sektorin tuottamiin aineistoihin kohdistuva sääntely on eri maissa järjestetty eri tavoin. Kyse on monasti hallintokulttuuriin ja hallintohistoriaan liittyvistä tekijöistä. Euroopassa omaksutun mallin mukaan julkishallinnon tietoaineistoista peritään yleensä käyttäjäkunnalta maksua. Korvauksen suuruutta on esim. Suomessa säännelty ns. maksuperustelainsäädännöllä, johon hallinnon yleiset linjaukset aineistojen luovuttamisesta on kirjattu (Valtiovarainministeriö 1997). Euroopan sisällä on useita erilaisia malleja, eikä aineistojen luovutusperusteista vallitse yksimielisyyttä. Yhdysvalloissa on historiallisista syistä omaksuttu malli, jossa kaikki julkisin varoin tuotetut tietoaineistot ovat ns. Public domain aineistoja, eli niiden käytöstä ei peritä maksua, eikä niiden uudelleenmuokkaamista ja mahdollista soveltamista muihin tarkoituksiin ole rajoitettu. (Craglia 1999.)
Julkisesti tuotetut tietoaineistot ovat kattavuudeltaan usein ylivertaisia yksityisesti tuotettuihin verrattuna. Vaikka julkisen sektorin tuottamat aineistot ovat myös monasti laajuutensa ja luonteensa takia tuottajalleen taloudellisesti kannattamattomia, on niiden kaupalliseen hyödyntämiseen liittyvä taloudellinen potentiaali kuitenkin kyseisten aineistojen soveltajille varsin suuri. Aineistojen maksuperustekysymyksiä ratkottaessa tulisi kuitenkin harkita tarkoin siitä aineiston käytölle koituvia seurauksia.
Markkinatyyppisten mekanismien soveltaminen julkishallinnossa on kasvattanut paineita tietoaineistojen kaupallistamiselle. Aineistojen asettaminen kaikille tasapuolisesti maksulliseksi onkin jo nyt johtanut esim. Suomen julkishallinnossa tilanteisiin, jossa virkamiestehtävien hoito vaarantuu, koska tarvittavia aineistoja ei ole varaa hankkia toisista julkishallinnon yksiköistä. Tällöin luonnollisesti myös mahdollisuudet tietoaineistojen yhteiskäytölle ovat varsin rajalliset. (Erkkilä 2000, 69.)
Voidaan myös katsoa, että joidenkin tietoaineistojen tuottaminen kuuluu niiden luonteen kautta valtiolle. Näiden aineistojen saatavuus voi maksullisuuden myötä vaarantua, mikä sinällään voidaan katsoa yhteiskunnan kannalta ongelmalliseksi. Hyväksi esimerkiksi kelpaavat ympäristönsuojelullista arvoa omaavat aineistot, joiden tuottaminen on lähes yksin valtion tehtävä. Tietoyhteiskuntakehityksen ja kilpailuvaltioajattelun välillä voidaankin ajoittain nähdä toiminnallisia ristiriitoja. (Erkkilä 2000, 69-71.)
Erityisen ongelmalliseksi tilanteen tekee joidenkin valtionhallinnollisten yksiköiden monopoliasema jonkin keskeisen tietoaineiston tuottajana. Ilman varsinaista kilpailua tuotteelle ei ole määritettävissä markkinahintaa, jolloin hinnan määrittely on pitkälti asianomaisen viraston ja sitä valvovan ministeriön harkinnan varassa. Tämä voi muodostua ongelmaksi myös kyseistä tietoaineistoa tarvitsevien yritysten toiminnalle. (Erkkilä 2000, 68-69; SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Tulisikin harkita peritäänkö aineistoista ylipäätään maksua ja jos peritään, niin kohdellaanko kaikkia käyttäjiä samalla tavoin, vai hinnoitellaanko aineisto esim. käyttötarkoituksen mukaan, asettamalla aineistojen kaupallinen käyttö maksulliseksi. Mikäli kaikki tietoaineistot katsotaan ns. Public domain aineistoiksi, voidaan perustellusti kysyä, tuleeko verovaroin tuotettujen aineistojen vapaalla luovuttamisella suosia esim. monista aineistoista kiinnostuneita kansainvälisiä teletoiminnan harjoittajia, jotka hyödyntävät aineistoja omissa palveluissaan. Toisaalta julkishallinnon reformien myötä raja yksityisen ja julkisen sektorin organisaatioiden välillä on hämärtynyt ja myös julkishallinnon yksiköiden toiminta voi olla luonteeltaan ajoittain voittoa tavoittelevaa. Julkiset tietoaineistot voivatkin olla kokonaan maksuttomia, tai vaihtoehtoisesti niiden hinta määräytyy omakustannusarvon perusteella tai liiketaloudellisin perustein (SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.)
Ongelmaa voisi lähestyä myös valtiotehtävien luonteen kautta. Jan-Erik Lane on katsonut nykymuotoisen julkishallinnon tehtäväkentän olevan jaettavissa kahtia. Hänen mukaansa peruspalveluiden ja perusoikeuksia ylläpitäminen edellyttää perinteistä weberiläistä byrokratiakoneistoa, jossa valtio huolehtii kyseisistä taloudellisesti kannattamattomista tehtävistä. Taloudellisten mekanismien käyttö tulisikin Lanen mukaan ulottaa vain kilpailuvaltaisille aloille. Tämän argumentin valossa esimerkiksi juuri ympäristönsuojeluaineistojen luovuttaminen myös valtionhallinnon ulkopuolisille toimijoille maksutta tai irrotushintaan olisi perusteltua. (Lane 1997b, 307.)
Suomen itsenäisyyden juhlarahaston (SITRA) tuottamassa tietoyhteiskuntastrategiassa on julkisen sektorin tuottamien tietovarantojen katsottu oleva eräs keskeinen tekijä julkisen sektorin uudistumisen kannalta. Strategia tähtää julkisen sektorin tietoaineistojen laajempaan taloudelliseen hyödyntämiseen ja katsoo kansallisesti merkittävien perustietovarantojen määrittämisen olevan tarpeen. Nämä perustietovarannot olisivat luovutuskustannuksella tietosuojalain puitteissa kaikkien hyödynnettävissä. (SITRA. "Elämänlaatu, Osaaminen ja Kilpailukyky", [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra2062b.htm], 1998.)
Tekijänoikeuskysymysten kannalta keskeistä on ns. isyysoikeuden määrittäminen. Ongelmallista on kuitenkin aineistojen uudelleenmuokkaus, joka perustuu jo olemassa olevaan tietotuotteeseen. Juridisesti on äärimmäisen vaikeaa määritellä, milloin tietoaineistoon on tuotettu kylliksi uutta informaatiota, jotta voidaan katsoa olevan kyse kokonaan uudesta tuotteesta, jolloin isyysoikeus raukeaa. Tämä voi nousta ongelmaksi etenkin julkishallinnon tuottamien ydinaineistojen osalta, joiden tuottajana julkisella vallalla on yleensä lähes monopoliasema. Myös yksilönsuoja on eräs keskeinen julkishallinnon tietoaineistoihin liittyvä kysymys. Monet julkiset tietoaineistot sisältävät luonteeltaan luottamuksellista tietoa, jota ei voida antaa rajoituksetta edes muiden virkamiesten käyttöön.
Kuitenkin julkisten aineistojen hyödyntäminen uusien tietotuotteiden luomisessa on tulevaisuudessa erittäin merkittävä kilpailutekijä eri maiden välillä. Esimerkiksi Euroopan unionin alueella toimivien yritysten on katsottu olevan heikommassa kilpailuasemassa Yhdysvalloissa toimiviin kilpailijoihinsa nähden, koska keskeiset tietoaineistot ovat Euroopassa maksullisia ja tekijänoikeuslainsäädännön nojalla vaikeammin hyödynnettävissä. Euroopan osalta keskeiseen roolin nousevat EU:n valmisteilla olevat julkisia tietoaineistoja koskevat linjaukset (ks. Green Paper on Public Sector Information in the Information Society, [http://europa.eu.int/ISPO/docs/policy/docs/COM(98)585/index.html]).
Julkishallinnon tuottaman tiedon julkisuus onkin keskeinen tekijä myös kansalaisyhteiskunnan toiminnan, oikeusvaltioperiaatteiden ja demokratian kannalta. Eurooppalaisissa tietohallintomalleissa on tehty ero julkisen informaation ja tiedon ja toisaalta julkisten tietoaineistojen luovutusperiaatteille. Ero määrittyykin niin taloudellis-hallinnollisen arvon kuin allokaatiomekanismin kautta. Tietoaineistoista jäsennetyn informaation jakelu esim. WWW-sivujen kautta on monasti vaivattomampaa kuin isojen tietokantapohjaisten tietoaineistojen asettaminen vastaavalla tavalla yleiseen jakeluun. Kuitenkin myös tietoaineistojen saatavuuteen liittyvät rajoitukset voidaan katsoa kansalaisyhteiskunnan toiminnan kannalta ongelmalliseksi. Esimerkiksi tietoaineistojen korkea hinnoittelu saattaa nousta niitä hyödyntävien kansalaisjärjestöjen toiminnan esteeksi. (Perritt 1997; Green Paper on Public Sector Information in the Information Society, [http://europa.eu.int/ISPO/docs/policy/docs/COM(98)585/gp-chapter3.html]
Julkisen tiedon saatavuuden ohella oleelliseksi nousee myös yksilönkyky jäsentää informaatiotulvaa. Lisäksi yksilön kannalta nykymuotoisessa kehityksessä on oleellista myös välineen hallinta, mikä saattaa synnyttää uudenlaisia syrjäytymisen muotoja (Lin 2000). Perinteiseen, esim. puhtaasti tulotasoon liittyvään eriarvoisuuteen verrattuna tietoon ja osaamiseen liittyvää eriarvoisuutta on äärimmäisen vaikea pyrkiä valtiojohtoisesti tasoittamaan. Myös julkishallinnon toimintamallien keskittymisen tulevaisuudessa uuden teknologian erilaisten sovellutusten varaan on osaltaan pelätty vaikuttavan eri kansalaisten mahdollisuuksiin toimia täysivaltaisesti yhteiskunnan jäseninä.
Vaikka julkiset tietoaineistot ovat kansalaisnäkökulmasta monessa mielessä jokapäiväisen arjen kannalta keskeinen resurssi, liittyy sähköisiin rekistereihin lukuisia yksilönsuojaan liittyviä kysymyksiä. Julkishallinnolla on useita yksilöön liittyviä tietorekistereitä, jotka ovat luonteeltaan luottamuksellisia. Tietohallintoon liittyvät pelot ja epäluulot liittyvätkin usein juuri näkemykseen tietokoneesta kasvottomana kontrollin välineenä. Yksilöä koskevan rekisteritiedon julkisuutta onkin tietoisesti pyritty rajoittamaan. Tämä on ulotettu koskemaan niin tiedon luovuttamista ulkopuolisille kuin tiedon kulkua eri julkisten virastojen välillä (Vertanen 2000).
Kansalaisnäkökulmasta julkisen tiedon julkisuudessa onkin kyse niin tiedon saatavuudesta kuin sen luottamuksellisuudesta - niin yksilön perusoikeuksista ja vapauksista kuin yksilönsuojasta. Nopean teknologiakehityksen myötä perinteiset menettelytavat ja julkinen sääntely ovat kuitenkin vaarassa jäädä riittämättömiksi. Myös riskiyhteiskunta-tematiikkaa koskevassa kirjallisuudessa on havaittavissa siirtymä perinteisen teollisuuden aiheuttamista riskeistä kohti informaatioajan riskejä (Lash 2000, 60-61).
Mainitut ongelmat eivät luonnollisesti koske yksin julkishallintoa, vaan sääntelyn tarve ulottuu myös yksityisen sektorin toimintaan. Julkishallinnon kannanotot ovatkin elimellisessä yhteydessä koko kentän tulevaisuuteen. Niin julkisen kuin yksityisen sektorin toimijoiden osalta tuleekin kyetä selkeästi määrittelemään, minkälaisia tietoaineistoja näiden on mahdollista kerätä ja ylläpitää ja mitä velvoitteita näihin liittyy. Hyvinkin kattavien asiakastietoaineistojen keruu voidaan nykyisin hoitaa pitkälti automaation avulla muun liiketoiminnan ohessa. Eräänlaisten kuluttajaprofiilien luominen eri tietoaineistoja yhdistelemällä onkin jo muodostunut laajamittaiseksi liiketoiminnaksi. Julkisen sektori vastuu ei koskekaan vain julkista tietohallintoa, vaan se on vastuussa koko kenttää koskevasta sääntelystä.
Olennaista paikkatietojärjestelmien hyödyntämässä tiedossa on koordinaatisto-sidonnaisuus, jonka perusteella erilaiset aineistot ovat yhdisteltävissä. Eri karttatasoja on mahdollista avata päällekkäin, jolloin monitahoisetkin analyysit ovat helposti visualisoitavissa. Luonnon- ja kulttuuriympäristöä koskevaa aineistoa voidaan yhdistää helposti, vaikka aineistot olisivat syntyneet täysin toisistaan riippumatta. Esimerkiksi kaavoituspäätöksissä tästä on huomattavaa apua. Eräs paikkatietojärjestelmän vahvuus on tietokantojen yhteiskäyttö eri hallinnollisten toimijoiden kesken, millä säästetään huomattavasti resursseja valmistelutyössä. (Rainio 1988, 10-11, 13.)
Paikkatietojärjestelmien voidaan katsoa eroavan perinteisistä kartanpiirto-ohjelmista eräiden keskeisten ominaisuuksien suhteen. Tietokoneavusteinen kartografia keskittyy lähinnä tiedon hakuun, luokitteluun sekä symbolien käytön ja rasteroinnin automatisointiin, kun taas paikkatietojärjestelmiä käytetään edellisten lisäksi kyselyihin ja varsin pitkälle vietyihin analyyseihin. Paikkatietojärjestelmä onkin kokonaisvaltainen ja monikäyttöinen tiedonhallinnan väline. (DeMers 1997, 7-14.)
Paikkatietoaineistoilla on nykyisellään selkeä kaupallinen luonne ja niiden hallinnoinnista ja julkisuudesta on Euroopassa useita erilaisia esimerkkejä. Esimerkiksi Euroopan unionin julkisen sektorin tietoa koskeva vihreä kirja mainitsee erityisesti paikkatietoaineistot tietoaineistojen kaupallistamiseen liittyvien ongelmien yhteydessä (Green Paper on Public Sector Information in the Information Society, [http://europa.eu.int/ISPO/docs/policy/docs/COM(98)585/gp-chapter3.html). Keskeisiksi tekijöiksi tässä, niin kuin koko tutkimuksessa, nousee kansallisten erityispiirteiden ja suurten kansainvälisten trendien vuoropuhelu - toisin sanoen: voidaanko kansallisiin tarpeisiin vastata yleisellä eurooppalaisella mallilla ja toisaalta voidaanko EU:n tietohallinnonalan yhteistyötä tiivistää ilman hallinnollista yhdenmukaisuutta? (Vertanen 2000.)
Tutkimuksen lopullinen rajaus on kuitenkin kiteytymättä ja siksi esimerkiksi vertailtavien maiden valinta on toistaiseksi vasta hahmotelmissa. Tarkoitus olisi kuitenkin etsiä erilaisia esimerkkimaita, joiden tietohallintomallit eroavat toisistaan vertailun kannalta hedelmällisesti. Alustavissa kaavailuissa ovat olleet Saksa, Hollanti, Iso-Britannia ja Suomi, joiden erilaiset hallintokulttuurit ja tietohallintomallit tarjoavat mielestäni mielekkään pohjan kattavalle vertailulle.
Alasuutari, Pertti (1994) Laadullinen tutkimus 2. painos. Vastapaino, Tampere.
Castells, Manuel (1996) The Rise of the Network Society. Blackwell Publishers Inc. Oxford.
Craglia, Max (1999) Geographic Information Policies in Europe: National and Regional Perspectives. Report of the EUROGI-EC Data Policy Workshop, Amersfoort 15.10.1999. University of Sheffield.
DeMers, Michael (1997) Fundamentals of Geographic Information Systems. John Wiley & Sons.
Erkkilä Tero (2000) "Paikkatietojärjestelmät Itämeren alueen ympäristöyhteistyössä". Julkaisematon yleisen valtio-opin Pro gradu -tutkielma. Helsingin yliopisto.
Kiander, Jaakko & Mäkelä, Pekka (1999) "Integraatio ja talouden rakenne" teoksessa Hjerppe, Reino, Ilmakunnas Seija, Valppu Pirkko, Voipio Iikko (toim.) Hyvinvointivaltio 2000-luvun kynnyksellä. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki.
Lane, Jan-Erik (1993) The Public Sector. Concepts, Models and Approaches. Sage Publications, London.
Lane, Jan-Erik (1997a) "Introduction - Public Sector Reform: Only Deregulation, Privatization and Marketization?" teoksessa Lane, Jan-Erik (toim.) Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems. Sage Publications, London.
Lane, Jan-Erik (1997b) "Conclusion" teoksessa Lane, Jan-Erik (toim.) Public Sector Reform. Rationale, Trends and Problems. Sage Publications, London.
Lash, Scott (2000) "Risk Culture" teoksessa Beck, Ulrich (toim.) The Risk Society and Beyond : Critical Issues for Social Theory. Sage Publications, London.
Lin, Herbert (2000) "Fluency with Information Technology". Government Information Quaterly 17(1).
Maguire, David J. (1991) "An Overview and Definition of GIS" teoksessa Maguire David J., Goodchild, Michael F. & Rhind, David W. (toim.) Geographic Information Systems, Volume 1: Principles. Longman Scientific & Technical.
Nevalainen, Risto (1999) Suomi tietoyhteiskunnaksi - eespäin tiedon poluilla ja valtateillä. Tietoyhteiskuntatoiminnan lyhyt historia. SITRA.
Perritt, Henry (1997) "Open Government". Government Information Quaterly 14 (4).
Perritt, Henry & Rustad, Zachary (2000) "Freedom of Information Spreads to Europe". Government Information Quaterly 17 (4).
Pollit, Christopher, Hanney Stephen, Packwood Tim, Rothwell Sandra & Roberts Simon (1997) Trajectories and Options: An International Perspective on the Implementation of Finnish Public Management Reforms. Ministry of Finance. Helsinki.
Rainio, Antti (toim.) (1988) Paikkatietojen yhteiskäyttö Suomessa - LIS-projekti. Maanmittaushallitus, Helsinki
Sassi, Sinikka (2000) Verkko kansalaisyhteiskunnan käytössä. Tutkimus Internetistä ja uusista politiikan muodoista. Yliopistopaino, Helsinki.
Sirbu, Marvin (1995) "Creating an Open Market for Information". Journal of Academic Librarianship 21 (6).
Valtiontalouden tarkastusvirasto (1997) Tarkastuskertomus 1/1997. Nettobudjetointi. Virastojen uuden rahoitusmuodon arviointia. Edita, Helsinki.
Valtiovarainministeriö (1997) Valtiovarainministeriön työryhmämuistioita 10/1997. Valtion tietosuoritteiden maksuperusteet, Oy Edita Ab, Helsinki.
Vertanen, Antti (2000) Yli-tarkastaja, Maa- ja Metsätalousministeriö, haastateltu Helsingissä 21.11.2000.
WWW
European Union, "Green Paper on Public Sector Information in the Information Society", [http://europa.eu.int/ISPO/docs/policy/docs/COM(98)585/index.html], 1999.
"SITRA - Tietovarantojen hyödyntäminen" [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra1742.htm], 1998.
SITRA. "Elämänlaatu, Osaaminen ja Kilpailukyky", [http://www.sitra.fi/tietoyhteiskunta/suomi/st21/sitra2062b.htm],
1998.