Itämeri on luonteeltaan puoliksi suljettu ja erittäin herkkä ekosysteemi, johon kohdistuva ylikäyttö ja kuormitus ovat aiheuttaa meren pilaantumista. Keskeinen tekijä ovat ihmisen aiheuttamat typpi- ja fosforipäästöt, jotka huuhtoutumisen, valuman ja laskeumien kautta päätyvät Itämereen. Päästöt ovat johtaneen mm. meren rehevöitymiseen ja voimistaneet meren luonnollisesta fysiologiasta johtuvia pohjan happivajauksia dramaattisesti. Konkreettisemmin ongelma ilmenee joka kesäisien sinilevälauttojen muodossa. (Ks. Ympäristöministeriö 1997, 3, 6-15.)
Kansainvälisellä yhteistyöllä on Itämeren alueella pitkät perinteet ja ns. Helsingin komissio (Helcom) on koonnut jo vuodesta 1974 kaikkien rannikkovaltioiden yhteisellä päätöksellä meren tilaa koskevaa aineistoa. Kyseisenlainen alueellisen ympäristöyhteistyön perinne on sinällään kansainvälisesti ainutkertainen. Viimevuosina meren tilan seurannan ja Itämerta koskevan päätöksen tehostamiseksi on esitetty paikkatietojärjestelmien hyödyntämistä. Tämän on katsottu tarjoavan mahdollisuuksia myös kattavammalle kansainväliselle yhteistyölle. (UNEP 1997, 7-8.)
Paikkatietojärjestelmillä viitataan yleisesti karttapohjaista sijaintitietoa ja laatutietoa yhdistäviin tietokoneohjelmiin. Eräs kyseisten tietojärjestelmien vahvuus on tietokantojen yhteiskäyttö eri hallinnollisten toimijoiden kesken, millä säästetään huomattavasti resursseja valmistelutyössä. Kansainvälinen paikkatietojärjestelmiin perustuva Itämeren alueen ympäristöyhteistyö edellyttäisi kuitenkin yhdenmukaisesti kerättyä paikkatietoaineistoa alueelta. YK:n alaisen UNEPin (1) raportti on lähestynyt tämäntyyppisen aineistontuotannon mahdollisia ongelmia pitkälti teknisestä näkökulmasta. Raportti toteaa kuitenkin sivuhuomautuksena aineistontuotannon suurimpien ongelmien saattavan olla luonteeltaan hallinnollisia. Pyrin työssäni tarjoamaan lisätietoa tähän näkemykseen.
Koska Itämeren aluetta koskevien paikkatietoaineistojen tuotanto tapahtuu viimekädessä kansallisella tasolla, heijastelevat kansainvälisen yhteistyön mahdolliset ongelmat pitkälti kansallisia hallinnon ongelmia. Paikkatietojärjestelmien laajamittaisemman hyödyntämisen toteutettavuus onkin siis arvioitavissa vain hallinnon kansallisten erityispiirteiden ja kansallisten ongelmien kautta. Työni keskeinen kysymys onkin, mitkä tekijät on otettava huomioon paikkatietojärjestelmiin liittyvässä kansainvälisessä yhteistyössä.
Itämeren alueen hallinnolliset todellisuudet ovat hyvin heterogeenisiä, kuten myös yhteistyöhön liittyvien hallinnollisten ongelmien kirjo. Tarkoitukseni on arvioida kansainvälisen yhteistyön reunaehtoja vertailemalla kahta lähtökohtaisesti erilaista maata. Pyrin vertailulla jäsentämään maakohtaisia hallinnon ongelmia, jotka ovat pitkälti sidonnaisia maiden kehitystasoon. Katsoin näiden maaesimerkkien helpottavan Itämeren alueen poikkeavien hallinnollisten todellisuuksien ymmärtämistä paikkatietoa hyödyntävissä yhteistyöhankkeissa. Keskityn työssäni vertailemaan paikkatietojärjestelmien implementointia Suomen ja Viron ympäristöhallinnoissa sekä paikkatiedon yhteiskäytön nykytilaan kummassakin maassa.
Vertailun kannalta mielenkiintoista tutkimusasetelmassani on saman välineen implementointi ja hyödyntäminen kahdessa täysin erilaisessa julkishallinnollisessa kontekstissa. Hallinnon tutkimuksen piirissä on perinteisesti pyritty välttämään kehittyneiden ja kehittyvien maiden vertailua, osin syystäkin. Mielestäni tutkimusasetelmani tarjoaa kuitenkin perustellut puitteet kahden erilaisen järjestelmän vertailuun. Työssä on sovellettu Fred Warren Riggsin vertailuteoriaa, joka soveltuu murrosvaiheessa olevien yhteiskuntien vertailuun. Teoria korostaa uuden ja vanhan limittymistä hallinnon rakenteissa.
Aihe on ympäristöhallinnollisessa mielessä ajankohtainen, koska paikkatietojärjestelmät ovat nykyisin kyseisen hallinnonalan keskeinen työväline. Myös Itämeren tila on akuutti kysymys, joka vaatii välittömiä toimia. Työ on mielestäni myös hallinnontutkimuksellisessa mielessä ajankohtainen, koska vertailevaa hallinnontutkimusta kehittyneiden ja kehittyvien maiden välillä ei ole juuri harjoitettu. Olemme kuitenkin jatkuvasti yhteistyössä siirtymätalousmaiden kanssa ja tarvitsemme tietoa kyseisten hallintojen erityispiirteistä. Tätä tietoa on kerättävissä systemaattisesti vain vertailevan tutkimuksen avulla.
Työn noudattama rakenne myötäilee sen kaksijakoista teoreettista
viitekehystä. Tarkastelen työssäni paikkatietojärjestelmien
implementointia Suomessa ja Virossa aikaisemman tutkimuksen valossa lähinnä
organisaatiotasolla ja paikkatiedon yhteiskäytön keskeisiä
kysymyksiä Riggsin mallin avulla vastaavasti instituutiotasolla. Koska
kansainvälisessä yhteistyössä huomioitavat tekijät
ovat näkemykseni mukaan pitkälti kansallisia hallinnonongelmia,
pyrin maiden vertailun avulla jäsentämään näitä
keskeisiä kysymyksiä kansainvälistä yhteistyötä
käsittelevässä kappaleessa. Pyrin vastaamaan tutkimuskysymyksiini
jo aineistoluvuissa ja keskityn päätelmäluvussa arvioimaan
myös Riggsin mallin sovellettavuutta. Aluksi esittelen kuitenkin lähemmin
paikkatietojärjestelmän, työssä käytetyt tutkimusmenetelmät
ja aineiston sekä työn tutkimusasetelman ja teoreettisen viitekehyksen.