Kaleva Vieraskynä 20.4. 2001 Kansaneduskunta vai Kansanäänestys? Uuden ydinvoimalan käyttöönotosta on ehdotettu järjestettäväksi kansanäänestys. Kansanedustajien enemmistö kannattaa, mikäli gallupiin on luottamista, että eduskunta päättäisi itse ydinvoimasta kuten vuonna 1993. Asiaa hallituksessa hoitava ministeri Satu Hassi on kuitenkin puolustanut kansanäänestystä ja häntä tukevat monet vihreät. Melko lailla ajatuksella on tukea myös muiden puolueiden edustajien joukossa. Kansanäänestykseen ladatut odotukset Kansanäänestyksen puoltajat lähtevät siitä, että kansanvallassa kansalla on oltava oikeus päättää asioista tai vähintään antaa tukeva neuvo edustajilleen. Kansanäänestys muistuttaisi edustajia edesvastuistaan ja loisi poliitikoiden keskinäisten prosessien sitoumuksiin katkoksia kuten Tanskan euro-kansanäänestyksessä viime syksynä. Kansanäänestykset tuovat politiikkaan katkoksia ja sitovat edustajien harkintavaltaa. Tätä voi pitää kansanäänestyksen etuna tai haittana. Kansanäänestyksen järjestämisen on nähty aktivoivan poliittista julkista keskustelua ja myös muuta osallistumista. Kansanäänestyksen vastustaminen saattaa siten näyttää osallistumisen vastustamiselta ja passivoinnin puolustamiselta. Nykyiset äänestysprosentit saavat kaikki keinot, joilla kohotetaan osallistumisaktiivisuutta, näyttämään houkuttavilta. Edustuksellisesta päätöksenteosta Edustuksellisessa tasavallassa vaaleissa valittu kokous eli valtiopäivät ja valtiopäiväenemmistöön tukeutuva hallitus tekevät poliittiset päätökset. Edustus tekee hallitsemisen proseduurista jossain määrin julkista ja pelkistää sen joihinkin kokouksiin. Kokousten sarjassa asiaa selvitellään ja näkökohtia ja kannatusta vahvistetaan. Päätökset voidaan linjata poliittisesti toisiaan täydentäviksi, tai tehdä yksittäin. Kompromisseissa voidaan ottaa huomioon vähemmistöön jäänyt kanta tai päätöstä voidaan täydentää. Ydinenergiapäätöksen seurauksia puretaan muissa ympäristö- tai elinkeinopolitiikan päätöksissä. Kansanäänestys puolestaan soveltuu joko selkeästi erottuvaan kyllä - ei tapaukseen ja toisaalta päätökseen joka aloittaa jonkin ratkaisujen sarjan, tällöin on peruste arvioida päätös käännetilanteeksi kuten EU-jäsenyys. Kansanäänestysten kansalais-julkisuudessa ei ole enää mahdollista avata kansanäänestykseen otettuja vaihtoehtoja ja rakentaa siinä uutta kompromissia. Päätöksen sovittaminen yhteyksiin tapahtuukin eduskunnassa ennen ja jälkeen kansanäänestyksen. Ydinenergiapäätös voidaankin tehdä neljännen ydinvoimalan käyttöönotosta tai ydinvoimasta luopumisen periaatteesta. Kansanäänestyksen päätösvaihtoehtojen valmistelu tapahtuu eduskunnassa, joten eduskuntakäsittely on julkisuuden aktivoinnin ajoittamisen kannalta avainasia. Yhdistysten julkinen aktiivisuus ja muu lobbaus suuntautuu myös kansanäänestys järjestettäessä eduskuntaan. Täten myös muu julkinen keskustelu olisi syytä herättää tässä vaiheessa, eli kun arvioidaan onko äänestys järjestettävä ja tulisiko eduskunnan itse päättää että se päättää, ja mikä olisi mahdollisessa äänestyksessä äänestettävä asia. Edustuksen ja kansanäänestyksen yhteensovittamisesta Jos arvostetaan poliittista osallistumista ja kansalaisten sitomista asiaan sinänsä, on kansanäänestys yksi väline toimia. Jos osallistuminen kuitenkin nähdään poliittisen päätöksenteon menetelmäksi, niin sitä ei ole mielekästä kontrastoida edustukselliseen järjestelmään. Kansanäänestykset ja eduskuntapäätökset voivat kumpikin olla osa edustuksellista poliittista hallitsemista. Edustuksellista tasavaltaa ei tule nähdä osallistuvan tasavallan vastakohtana. Poliittisen edustuksen instituutio on edellytys sille, että kansanäänestys toimii poliittisen julkisuuden tekijänä. Kansanäänestyksen järjestäminen voi jopa pitkän päälle vahvistaa eduskunnan poliittista arvovaltaa, jos menettely on selkeä. Tällöinkin äänestys myös heikentää eduskunnan arvovaltaa, koska päätös on siirretty toisaalle, vaikkakin kansalle. Menettely kertoo, että eduskunnassa ei pyritä omiin poliittisiin linjauksiin. Kansanäänestys on kuitenkin eduskuntavaltaisempi ja poliittista osallistumista paremmin tukeva tapa kysyä neuvoa, kuin mielipidekysely. “Asenteita” hallinnon tai puoluepoliittiseen elämän osallistujiksi tekevä tutkimus epäpolitisoi kansalaisen. Erikoistilanteissa kansanäänestys voi olla keino prosessoida edustuksellisen päätöksenteon ja kansalaisten välille poliittisesti muodostunut jännite. Edustuksellista päätöksentekoa arvioitaessa eduskunta tulee nähdä paitsi suhteessa kansalaisiin, hallitukseen, julkisuuteen, myös suhteessa EU:n, valmistelevan virkavallan, markkinoiden, järjestöjen ja lobbareiden, tutkimuskeskusten toimijoihin. Ne välittävät toimintaperiaatteitaan päätöksenteon prosessiin. Eduskunta on jo valmiiksi sivussa monista tapahtumista. Eduskunnan olisi siten ylläpidettävä oikeutta ja valtuutta toimia poliittisen tilan tekijänä. Kansanäänestys saattaa tukea edustuksen instituution asemaa, mutta neuvoantava kansanäänestys näyttää epämääräisyytensä takia tuovan ongelmia. Poliittinen edustus ja kansanäänestys ovat toisiaan täydentäviä tai tuhoavia menettelytapoja. Tasapaino niiden välille rakentuu kun a) eduskunnalla on asema päättää poliittisesti kansanäänestyksen järjestämisestä ja vaihtoehdoista; b) vaihtoehdot ovat muotoiltavissa poliittisesti kahdeksi perustavaksi vaihtoehdoksi; c) kansanäänestyksiä ei järjestetä niin usein, että ne väistämättä heikentäisivät eduskunnan arvovaltaa politiikan foorumina; d) kansanäänestyksen tuloksen tulkinta ei aseta valtiopäiviä ja edustajia epämääräiseen asemaan. * Kansanäänestyksen perusteita Suomessa 1980-luvulla arvioineet komiteat (1983:25; 1985: 50) päätyivät suosittamaan nykyistä neuvoa-antavaa kansanäänestysmenettelyä, koska se tulkittiin edustuksellista päätöksentekoa täydentäväksi menettelyksi. Edustajille jää neuvonannon jälkeen tilaisuus harkita vaalien onnistumista ja asiaakin vielä kerran uudelleen. Neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä neuvon antaminen on kuitenkin yhtä hämäävä metafora kuin sanoa että vaaleissa välittyy kansan tahto. Kansalaiset äänestävät ja tuloksena on enemmistön tahdon mukainen päätös vaihtoehtojen välillä. Neuvot ovat sitten julkisuuden asia. Neuvoa-antava kansanäänestys, juridinen neuvo-päätös, asettaakin eduskunnan epämääräiseen asemaan, jossa sen olisi otettava neuvo ’ikään kuin päätöksenä’. Sillä mitä tapahtuisi, jos edustajat todella pitäisivät neuvoa vain neuvona? Jos eduskunta ensin tekisi päätöksen ja sen hyväksyminen alistettaisiin kansanäänestykseen olisi asia periaatteessa selkeämpi. Sveitsissä ja Tanskassa edustuselimen tekemä päätös alistetaan verraten usein hyväksymisen ja hylkäämisen osalta sitovaan kansanäänestykseen. Usein käytettynä menetelmä heikentää edustuksellisen politiikan asemaa. Ongelmat eivät kuitenkaan johdu epämääräisestä proseduurista. Nykyisissä olosuhteissa edustuksellisen järjestelmiä heikennys tuo ongelmia myös osallistumisen tai itsehallinnon kannalta. Sen sijaan neuvonantaminen asettaa edustajat proseduurista seuraavien periaatteellisten ristiriitojen eteen, jotka koskevat nimenomaan edustajana toimimista. Olisikin mahdollista korvata neuvoa-antava kansanäänestys sitovalla kansaäänestyksellä, tosin menettelyä tulisi käyttää harvoin. Kansalaisten enemmistön tahto on yleensä ollut konservatiivista eikä ota huomioon tavoitteellisen politiikan mahdollisuuksia. Tavoitteellista politiikkaa toki on myös se, että Sveitsi ei ole EU:n jäsen. * On syytä konkretisoida neuvoantavan kansanäänestyksen pulmia, koska ne väistämättä toistuvat. EU-äänestys v. 1994 tarjoaa hyvän lähtökohdan. Hallituksen pohjustusta ja julkisuuden myötä ja vasta kampanjoita en tässä arvioi. Ne kuitenkin edelsivät äänestystä, jossa kansa antoi neuvon. Neuvon antanutta EU-kansanäänestystä seurasi sitten eduskunnan oma päätös. Kansanäänestys sanoi kyllä EU:lle ja sellaiset edustajat, jotka olivat ‘alunperin’ liittymisen kannalla, saattoivat helposti tukea tätä tahtoa. Selkeyttä lisäsi se, jos omat äänestäjäpiirit olivat kyllä-kannalla. Tällöin ei ollut pulmallista, seurasiko edustaja vapaan mandaattinsa mukaista velvollisuutta eli hän päätti itsenäisen harkintansa mukaan. Sen sijaan muista vaihtoehdoista kehkeytyi pulmallisia tilanteita. Edustaja ja kansa saattoivat olla kyllä-kannalla, mutta omimpien äänestysalueiden ei-kanta voisi olla hyvä tai kannattava äänestämisen peruste. Mutta myös edustajan tukialueen ja vaalipiirin koko välillä oli eroja. Entä jos edustaja olikin eri mieltä kuin kansanäänestyksen enemmistö? Eikö hänen tullut edelleen toimia kansanedustajana, siis eduskunnan jäsenenä ja luottaa omaan kantaansa? Tai oliko tällöin luotettava oman äänestyspiirinsä myönteiseen kantaan? Mikä enemmistö sitten olisi oikeassa? Koko kansan enemmistö saattoi siis olla eri mieltä kuin edustajan oma maakunta tai omimmat alueet.. Jos kansanäänestyksen enemmistö koko maassa oli ilmaissut kansan tahdon, niin miksi edustajien oli vielä tehtävä päätös? Äänestikö kansa vain ikään kuin uudestaan edustajien välityksellä valtiopäivillä? Kansanedustajan väliintulo ei EU-äänestyksessä selventänyt uusia näkökohtia. Poliittis-juridisessa mielessä neuvonantomenettely säilytti ja säilyttää edustuskunnan päätösvallan vielä kansanäänestyksen jälkeenkin. Poliittisen kansalaisarvostuksen mielessä ja poliittisen hallitsemisen kontekstissa se näytti menettelyn ja arvovallan epämääräisyyden. Eduskunnan asemaa olisi toki eniten heikentänyt jos edustajien tahto olisi jälkikäteen poikennut jo selvästi ilmaistusta kansan enemmistön tahdosta. * Eduskunta vahvisti v. 1993 asemaansa tekemällä itse ydinenergiapäätöksen. Ydinenergiapäätös esitti, että eduskunta voi olla poliittisen tahdon muotoilija. On toinen asia arvioida miten se tämän linjauksen kykeni hyödyntämään ja toimimaan ympäristöpolitiikan linjan tekijänä. Energiapolitiikkaa koskevan kompromissipäätösten sijaan enemmistöä koottiin työttömien ja maaseudun asian ajamisen perusteella. Tästä huolimatta eduskuntapäätös onnistui luomaan kuvan yleisestä ympäristöpoliittisesta harkinnasta.