Mikael Paulin

 

Asiakirjapyynnön toteuttaminen poliisihallinnossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön valossa

– tarkastelussa erityisesti tutkintailmoitus

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Poliisioikeuden aineopintojen tutkielma

Syksy 2016

FM Mikael Paulin

Ohjaaja: hallinto-oikeuden professori Leena Halila

 

Helsingin yliopisto

Oikeustieteellinen tiedekunta;

hallinto-oikeus, 6. krs

 

 


Asiakirjapyynnön toteuttaminen poliisihallinnossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön valossa – tarkastelussa erityisesti tutkintailmoitus

 

Sisällys

1.          Johdanto.. 2

1.1        Laillisuusperiaate ja omien tietojen tarkastusoikeus. 2

1.2        Tutkintailmoitus poliisihallinnossa. 3

1.3        Periaatteet esitutkinnan käynnistämiseksi 4

2.          Julkisuusperiaate poliisihallinnon toiminnan kontrolloijana.. 6

2.1        Julkisuusintressi ja hyvä tiedonhallintatapa. 6

2.2        Viranomaisen toiminnan julkisuuden ulkopuolelle jäävät asiakirjat 8

2.3        Asianosaisjulkisuus. 9

2.4        Helsingin poliisilaitos esimerkkinä asianosaisasiakirjajulkisuuden toteuttamisesta. 10

3.          Hallintolain oikeusperiaatteet viranomaisen toiminnan kontrolloijana.. 10

3.1       Hyvän hallinnon menettelysäännöt ja oikeusperiaatteet 10

3.2       Hallinnon oikeusperiaatteet ja käytännön konkretia. 12

4.          Ylempi laillisuusvalvonta jälkikäteisenä oikeussuojakeinona.. 14

4.1        Hallintokantelu oikeussuojakeinona. 14

4.2        Perusoikeusmyönteinen laintulkinta ja suora lain soveltaminen. 17

5.          Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisukäytäntöä asiakirjapyynnön toteuttamisesta poliisihallinnossa.. 18

5.1        Asiakirjapyynnön toteuttamisesta päättäminen. 18

5.2        Asianosaisaseman määräytyminen esitutkinnassa ja sen kirjaaminen tutkintailmoitukseen. 18

5.3        Joutuisuusperiaate esitutkinnassa julkisuusintressin turvaajana. 20

5.4        Tiedottaminen esitutkinnassa olevista asianosaisista. 21

6.          Johtopäätökset.. 28

7.          Kirjallisuus ja artikkelit.. 30

8.          Ylempien laillisuusvalvojien ratkaisut ja muut virallislähteet.. 30

 

 

1.      Johdanto

 

1.1    Laillisuusperiaate ja omien tietojen tarkastusoikeus

 

Laillisuusperiaate on keskeinen rangaistavuuden perusoikeudellinen oikeuttaja. Sen merkitystä ei kyllin voi korostaa myöskään poliisihallinnon asiakirjapyynnön toteuttamista silmällä pitäen. Jotta rikoksesta epäilty voi puolustautua häntä vastaan esitettyihin väitteisiin tai rikossyytöksiin, tulee jo laillisuusperiaatteen takia Suomen perustuslain (731/1999)  8 §, EIS 7, rikoslain 3:l, KP. sopimuksen 15 artiklan mukaan hänelle antaa mahdollisimman laajasti häntä itseään koskevia tietoja ja asianosaisasemaansa vaikuttavaa materiaalia järjestelmistä, joihin häntä koskevaa tietoa on tallennettu. Elokuussa 2018 EU:n tietosuoja-asetus on kokonaisuudessaan voimassa olevaa kansallisesti sovellettavaa oikeutta, ja tällä hetkellä esimerkiksi julkisuuslaki (L viranomaisen toiminnan julkisuudesta, 621/1999), hallintolaki (6.6.2003/434), laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa ja sähköisen tietosuojan laki ovat aavistuksenomaisesti muuttuneet uuden tietoyhteiskuntakaaren (7.11.2014/917) tultua voimaan. Laki on osittain korvannut edellä mainittuja lakeja, mm. sähköisen tietosuojalain kokonaisuudessaan.  

 

Henkilötietolain (22.4.1999/523) mukaan rekisterinpitäjän on laadittava rekisteriseloste, josta ilmenee mm. rekisterinpitäjä, henkilötietojen käsittelyn tarkoitus, kuvaus rekisteröityjen ryhmästä ja näihin liittyvistä tiedoista sekä tietoryhmistä. Jokaisella on oikeus eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta saada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin on talletettu tai ettei rekisterissä ole häntä koskevia tietoja. Jokaisella on myös oikeus vaatia, että asiavirheet oikaistaan ja oikeudettomasti tallennetut tiedot poistetaan. Omat tiedot voi tarkastaa maksutta kerran vuodessa. Tarkastuspyyntö on esitettävä henkilökohtaisesti poliisilaitokselle, joka lähettää sen tarvittaessa tietosuojavaltuutetulle tai muille viranomaisille. Pyynnön esittäjän on todistettava henkilöllisyytensä. Niissä tapauksessa, joissa ei ole tarkastusoikeutta, tietosuojavaltuutettu voi varmistaa tietojen lainmukaisuuden.  Pyyntö on kyseisen henkilön tehtävä itse.  Pyyntö on asiallista osoittaa oman kotipaikkakunnan poliisilaitokselle.

 

Poliisin tietojärjestelmissä seurantatiedot ja epäiltyjen rekisteri (jälj. EPRI) ovat sellaisia, ettei hallinnon asiakkaalla kuitenkaan ole oikeutta saada itseään koskevia tietoja, toisin kuin poliisiasiain tietojärjestelmään (Patja) kirjatut asianosaisjulkiset tiedot, Schengen-rekisterin ja Europolin rekisterin asianosaisjulkiset tiedot lukuun ottamatta poliisimiesten ja yksittäisten juttujen tutkijoiden tekemiä ei-asianosaisjulkisia reunakenttämerkintöjäkään. Tietosuojavaltuutettu voi siitä huolimatta tarkastaa rekisterimerkintöjen oikeellisuuden näistäkin, samoin ylemmät laillisuusvalvojat ja valtakunnansyyttäjä. Tässä tutkielmassani pohdin julkisuusperiaatteen näkökulmasta erityisesti asianosaisjulkisuuden toteutumista asiakirjapyyntöjen toteuttamisessa ja toteutumisessa poliisihallinnossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön valossa hyvän ja avoimen hallinnon kannalta. Perehdyn myös esitutkinnasta tiedottamiseen, jonka on joskus nähty olleen ongelmallista niukkasanaisuuden tai vastaavasti epäiltyä leimaavan tiedottamislinjan ja asiakirjojen kolmannelle taholle luovuttamisen takia, vaikka esitutkinta olisi ollut keskeneräinen.


 

1.2    Tutkintailmoitus poliisihallinnossa

 

Patja-rekisteriin tutkinnasta kirjatut asiakirjamerkinnät ovat asianosaisjulkisia asianosaisille julkisuuslain (L viranomaisen toiminnan julkisuudesta) tarkoittamana asiakirjavarantona pääsääntöisesti vielä tutkittavana olevan jutun ollessa keskenkin. Kuitenkin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin mukaisen erittäin tärkeän yleisen ja yksityisten edun intressien turvaamiseksi voidaan laillisuusperiaatteesta huolimatta kieltäytyä antamasta henkilöä koskevia tutkintailmoitustietoja. Julkisista asiakirjoista, kun poliisi on päättänyt tutkinnan tai syyttäjä on tehnyt syyttämättäjättämispäätöksen, voidaan antaa kopiot myös kenelle tahansa hallinnon asiakkaalle ilman käyttötarkoituksen osoittamista. Siksi esimerkiksi journalistit saavat paljon rikostutkintatietoa esitutkinnasta. Olen halunnut nostaa tämän pohdittavaksi tutkielmatyössäni ja arvioisin käytettävissä olevan laillisuusvalvontaratkaisuaineiston perusteella, kuinka hyvin asiakirjapyynnöt käytännössä toteutuvat ja lähettääkö poliisi velvollisuutensa mukaisesti automaattisesti esitutkintalaissa tarkoitetulla tavalla tutkinnan päätösilmoituksen hallinnon asiakkaalle tutkinnan päätyttyä.

Tässä kirjoituksessani tarkoitan poliisille tehdyllä tutkintailmoituksella yleiskielistä ilmausta rikosilmoituksesta poliisihallinnon asiakirjana viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain tarkoittamalla tavalla. Kytken tutkimuksenasetteluni erityisesti hallinnon oikeusperiaatteisiin, joista hallintolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla luottamuksensuoja- ja saman pykälän mukainen yhdenvertaisuusperiaate ovat etenkin ylempien laillisuusvalvojien korostamia poliisipiireihin lähetettyjen selvityspyyntöjen mukaisia hallintokanteluissa ja niiden selvityspyynnöissä valvottuja oikeusperiaatteita lainalaisuusperiaatteen rinnalla. Laillisuusvalvojat, eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri sekä poliisihallitus ja valtakunnansyyttäjänvirasto, ovat löytäneet viime vuosina hyvän hallinnon ja tiedonhallintavan kannalta puutteita julkisuuslain soveltamisen ja asiakirjapyynnön joutuisan toteuttamisen tavassa. Myös yksittäisten virkamiesten käyttäytymistä on arvosteltu laillisuusvalvojille jätetyissä kanteluissa.

Tutkintailmoitus on asiakirja, jolla hallinnon asiakas ilmoittaa esitutkintaviranomaiselle epäilemästään rikoksesta, joka on joko ilmoittajaan itseensä kohdistuva asianomistajarikos tai yleisen syytteen alainen rikos, kuten virkarikokset. Oikeuskirjallisuuden ja laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön perusteella rikostutkintapyyntö ei saisi perustua ainoastaan tutkintapyynnön jättäjän subjektiivisiin kokemuksiin, vaan tapahtuneesta tulisi olla myös luotettavaa ulkopuolista selvitystä. Tämän takia poliisipäällystöön kuuluva virkamies ilmoituksen perusteella tutkii, kirjataanko tietojärjestelmään asiasta rikoksena tutkittava rikosilmoitus vai esitutkintalain tarkoittama muu selvitys, kuten sekalaisilmoitus, jolloin tarkasteltavana olevaa väitettyä tapahtumaa tutkitaan pelkästään asiakirjojen perusteella, korkeintaan alustavin puhutteluin ja tämän jälkeen tehdään tutkimattajättämispäätös. Rikosilmoitukset puolestaan johtavat esitutkinnan käynnistämiseen, jonka aikana sekä asianomistajaa, rikoksesta epäiltyä että mahdollisia todistajia kuullaan kuulustelumenettelyssä. Julkisuuslain tarkoittamana asiakirjana tutkintailmoitus on ensiarvoisen tärkeä oikeussuojaväline sekä epäillylle että asianomistajalle. Pääsääntöisesti heillä esitutkinnan aloittamisen jälkeen onkin oikeus saada asiassaan jäljennys tutkintailmoituksesta. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että erityisesti rikoksesta epäillyn oikeusturvan ja legaliteettiperiaatteen toteutumisen kannalta tutkintailmoituksen luovuttaminen asianosaiselle on perusteltua, jotta rikoksesta epäilty voi puolustaa asemaansa, oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan itsekriminaatiosuojassa.

 

1.3    Periaatteet esitutkinnan käynnistämiseksi

 

Tutkintapyynnön saavuttua esitutkintaviranomaiselle on poliisin, tullin tai rajavartiolaitoksen yhtä hyvin kuin valtakunnansyyttäjän asiallisesti ilmoituksen saapumisen tai toisen viranomaisen tekemän siirron perusteella tehtävä päätös, antaako toimitettu ilmoitus aiheen epäillä, että rikos on tehty. Näin noudatetaan esitutkintalain 3 luvun 3 §:n 1 momenttia.

Mainitsemisen arvoista on, että kantelun ja rikosilmoituksen raja ei ole poliisihallinnossa käytännössä selvä ja rajanveto tapahtuu epäyhtenäisin kriteerein, mikäli epäilty mahdollinen tutkittavaksi pyydetty epäilty rikos on ilmiannettu kantelumenettelyssä. Joissakin tapauksia painoa annetaan kirjoituksen sisällölle ja joissakin tapauksissa merkitystä annetaan sille, onko kirjoitus otsikoitu kanteluksi vai rikosilmoitukseksi.[1]

Tutkinnanjohtaja päättää tarvittaessa siitä, toimitetaanko esitutkinta, ja päätöksen tekemiseen mahdollisesti tarvittavien seikkojen selvittämisestä. Asian selvittämiseksi tarpeellisiin esitutkintatoimenpiteisiin saadaan esitutkintalain 3 luvun 3 §:n 3 momentin nojalla ryhtyä ennen tutkinnanjohtajan tekemää päätöstäkin. Toisaalta esitutkintalain 3 luvun 3 §:n mukaan esitutkintaviranomaisen on toimitettava esitutkinta, kun sille tehdyn tutkintailmoituksen perusteella tai muutoin on syytä epäillä, että rikos on tehty. Objektiviteettiperiaatteen toteutuminen edellyttää myös sitä, että rikosväitteen tueksi on olemassa jokin objektiivisesti havaittavissa tai perusteltavissa oleva seikka, jonka perusteella voidaan rikoksen tosiasiallisesti epäillä tapahtuneen ja näin tehdä tosiasiallinen ratkaisu esitutkinnan aloittamisesta. Pelkkä asianomistajan subjektiiviseen käsitykseen perustuva väite rikoksesta ilman muuta näyttöä väitteensä tukena ei siten riitä esitutkinnan aloittamiseen. Esitutkintaviranomaisella, jälj. poliisilla, on ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen kuitenkin ratkaisupakko, kuten millä tahansa tosiasiallista hallintotoimintaa harjoittavalla orgaanilla. Jos jostain tapahtumasta saatavissa olevien tietojen perusteella ei ole syytä epäillä rikosta, esitutkintaa ei saa toimittaa ja näin rikostutkintapyyntöä koskevassa ilmoituksessa olevasta seikasta ei esitutkintaa saa toimittaa.[2]

Poliisille tehty tutkintailmoitus on hallinnon asiakkaan viranomaiselle jättämä hakemus. Poliisin tekemä tutkinnan päätös on hallintopäätös, jolla kansalaisen, jonka oikeutta, etuutta tai velvollisuutta asia koskee, hakemus on ratkaistu tai jätetty ratkaisematta. Tosiasiallisesti monetkaan ilmoitukset eivät johda esitutkinnan aloittamiseen, koska kyseessä saattaa olla yksityisoikeudellinen riita tai asia, joka ei kuulu poliisin toimivaltaan tai alustavien puhutteluiden perusteella ei tapahtumain kulusta saada riittävää selvyyttä esitutkinnan aloittamiseksi. Esitutkintalain perusteella esitutkinta on toimitettava siten, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa tai haittaa. Tässä näkyy selkeästi viranomaisen harkintavallan konkreettinen toteutuminen, sillä lain sanamuoto antaa esitutkintaviranomaiselle yksittäistapauksessa harkintavaltaa. Tutkintakynnyksen arviointi tehdään ilmoituksen perusteella yksittäisten ilmenevien seikkojen perusteella. Siten siis rikosilmoituksen jättäjän esittämien väitteiden tueksi on oltava olemassa objektiivisesti havaittavissa tai perusteltavissa olevia seikkoja tai asioita, joiden perusteella voidaan epäillä rikoksen tapahtumista ja siten tehdä päätös esitutkinnan aloittamisesta. Pelkkä ilmoittajan subjektiiviseen käsitykseen perustuva väite rikoksesta ei riitä esitutkinnan aloittamiseen, sillä arvioinnin ja ratkaisun syytä epäillä -kynnyksen ylittymisestä tekee tutkinnanjohtaja, ei ilmoittaja eikä asianomistaja. Esitutkinnan tarkoituksen ei ole ainoastaan sen poissulkeminen, että rikosta ei ole tapahtunut, vaan poliisin tehtävänä on poliisilain 1 §:n perusteella turvata yleistä järjestystä ja selvittää tapauksia objektiivisesti. Siten poissulkevalla tutkinnalla ei ole tarkoituksenmukaisuusperiaatteen mukaista olettamaa, että rikosta ei ole tapahtunut, vaan tutkinnan käynnistämiseksi asiassa pitäisi ilmetä seikkoja, joiden perusteella on syytä epäillä rikosta.[3]

Lähtökohtaisesti rikoksen tunnusmerkistön mukaisia seikkoja täytyy olla objektiivisesti havaittavissa kyseiseen tapaukseen liittyen. Poliisi ei voi käyttää laissa säädettyä toimivaltaansa edellä mainittujen asioiden tutkimiseen, jotka esimerkiksi yksityisoikeudellisina riitoina eivät kuulu sen tehtäviin poliisilain 1 §:n tarkoittamalla tavalla. Esitutkinnan tarkoitus on nimenomaan rikoksen tutkiminen, ei osapuolten yksityisoikeudellisten näkemyserimielisyyksien selvittäminen. Mikäli poliisi tekee sille toimitetussa tutkittavaksi pyydetyssä asiassa tutkimattajättämispäätöksen, päätökseen ei voi hakea muutosta valittamalla varsinaisin muutoksenhakukeinoin. Päätöksestä on mahdollisuus kuitenkin kannella ylimmille laillisuusvalvojille tai poliisihallitukselle tai asianomaisen poliisilaitoksen poliisipäällikölle. Muutoinkaan poliisin tekemä tutkimattajättämispäätös ei vapauta mahdollisesta vahingonkorvausvelvollisuudesta.

Mikäli asianomistaja haluaa nostaa asianomistajakanteen rikoksesta, jos esitutkintaviranomainen tai syyttäjä on päättänyt, ettei esitutkintaa toimiteta taikka se keskeytetään taikka lopetetaan, tutkintailmoitusta ja tutkinnan päätöstä tarvitaan haastehakemukseen, kun se oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 1 luvun 14 §:n tarkoittamalla tavalla toimitetaan käräjäoikeuteen. Toisaalta jos poliisi havaitsee tekemässään tutkimattajättämispäätöksessä laskuvirheen tai muun asiavirheen tai ilmenee uutta oleellista selvitystä, minkä takia aikaisempi päätös on perustunut olennaisesti puutteellisiin tietoihin, esitutkintaa voidaan jatkaa esitutkintaviranomaisen omasta aloitteestakin. Tutkintailmoitusjäljennystä ja tutkinnan päätöstä tarvitaan luonnollisesti myös, mikäli asianosainen haluaa kannella laillisuusvalvojalle toimittamatta jätetystä, puutteellisestä, virheellisestä tai hallinnon oikeusperiaatteita loukanneesta esitutkinnasta. Tässä tapauksessa hallinnon asiakkaan ei tarvitse tehdä uutta rikosilmoitusta, vaan riittää, että hän toimittaa tutkinnanjohtajalle tai laillisuusvalvojalle omakätisesti allekirjoitetun tai sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain tarkoittaman allekirjoituksen nojalla allekirjoitetun tutkinnan jatkamispyynnön. Siitä huolimatta, että tutkintailmoitus ei aina johda edes esitutkintalain 2 §:n tarkoittaman esitutkinnan aloittamiseen, puhtaista varallisuusvahingoista, henkilö- ja esinevahingoista on mahdollisuus vaatia vahingonkorvausta siltä julkista tehtävää hoitaneelta virkamieheltä lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, missä yhteydessä vahingonkorvausvelvolliseksi voi virkamiehen lisäksi joutua myös julkisyhteisö tai muu julkista tehtävää perustuslain 124 §:n tarkoittamalla tavalla hoitava oikeushenkilö sen mukaan kuin lailla perustuslain 118 §:ssä tarkemmin säädetään.

 


 

 

 

2.      Julkisuusperiaate poliisihallinnon toiminnan kontrolloijana

 

 

2.1    Julkisuusintressi ja hyvä tiedonhallintatapa

 

Suomen perustuslain 2 luvun 12 §:n 2 mom. mukaan viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuudesta säädetään siten, että asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Näin lähtökohtaisesti jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta, eikä asiakirjan pyytäjän tarvitse esittää pyynnön käyttötarkoitusta. Välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettujen asiakirjojen saatavuus viranomaisen toiminnassa konkretisoituu viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetussa laissa, poliisilaissa (säädetään poliisin tiedonsaantioikeudesta) ja esitutkintalaissa. Julkisuusperiaate toimii ikään kuin vallan vahtikoirana. Sanonta kuvastaa sitä, että yksilöillä tulee olla mahdollisuus vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja toisaalta kontrolloida vallan käyttöä ja ennaltaehkäistä mielivaltaista viranomaistoimintaa. Suomen perustuslain 1.2 §:n mukaan valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Näin julkisuusperiaate ilmentää jo perustuslain 1 §:ää. Perustuslain 1 §:stä ja 12 §:stä huolimatta julkisuus ei ole rajoittamatonta. Edellä mainittujen lakien olemassaolosta huolimatta julkisuutta voidaan erikseen rajoittaa. Julkisuuslakia ja asianosaisjulkisten asiakirojen julkisuutta rajoittavia säännöksiä on tulkittava kuitenkin suppeasti. Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetulla lailla (621/1999, myöh. julkisuuslaki) pyritään lisäämään viranomaisen toiminnan avoimuutta, tehostamaan julkisuusperiaatteen toteutumista julkisten tehtävien hoidossa, parantamaan mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten käsittelyssä olevista asioista ja näin lisäämään yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuuksia julkiseen keskusteluun osallistumiseen ja yhteisten asioiden hoitamiseen.[4]

Perustuslain (731/1999) 21 §:n mukaan ”Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. ”Julkisuuslain mukaan viranomaisella on myös velvollisuus toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa asiakirja- ja tietohallinnossaan. Näin asiakirja tulee kirjata tietojärjestelmään siten, että julkisuusperiaatetta voidaan käytännössä toteuttaa ja että tietojen laatu varmistetaan. Siten viranomaisilla on velvollisuus myös tiedottaa toiminnastaan siten, että hallinnon asiakas pystyy vaivatta tilaamaan häntä koskevia asiakirjoja.

Hallintolain (434/2003) 7 §:n mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja että viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Hallintolain mukainen palveluperiaate ja viranomaisen tehtävien tuloksellisen hoitamisen vaatimus merkitsevät mainitun säännöksen mukaan sitä, että viranomaisessa asioimisen tulee voida tapahtua sekä hallinnossa asioivan että viranomaisen kannalta mahdollisimman nopeasti, joustavasti ja yksinkertaisesti sekä kustannuksia säästäen.

Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 1 §:n 1 mom. mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Julkisuuslain 9 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Näin tulee sovellettavaksi esitutkintalaki. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta on säädetty julkisuuslain 11 §:ssä. Säännöksen mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee, on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa on säädetty asianosaisena pidettävän henkilön tiedonsaantioikeuden rajoituksista. Niin ikään julkisuuslain 12 §:ssä on säädetty oikeudesta saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta. Säännöksen mukaan jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista 11 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyin rajoituksin, jollei laissa toisin säädetä. Julkisuuslain 14 §:n mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä. Näin julkisuuslain 14 §:ssä on säädetty asiakirjapyynnön käsittelemisestä. Säännöksen 2 momentin mukaan tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtävien vuoksi muuten kuuluu. Säännöksen 3 ja 4 momentissa on säädetty menettelystä silloin, kun viranomaisen henkilöstöön kuuluva kieltäytyy antamasta tiedonpyytäjälle hänen pyytämiään tietoja. Julkisuuslain 14 §:n 3 momentin mukaan tieto julkisesta asiakirjasta on annettava tai asia ratkaistava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään 2 viikon tai erityisessä tapauksessa viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjapyynnön.

Julkisuuslain 18 §:ssä on säädetty hyvästä tiedonhallintatavasta. Säännöksen 1 momentin mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi huolehtia asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muusta tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä. Hyvän tiedonhallintatavan toteuttamiseksi viranomaisen on muun muassa huolehdittava siitä, että sen ylläpitämät järjestelmät ja tietojenkäsittelyt on suunniteltu ja toteutettu siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa. Viranomaisen on säännöksen mukaan huolehdittava siitä, että sen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto käsiteltävien asiakirjojen julkisuudesta sekä tietojen antamisessa ja käsittelyssä sekä niiden asiakirjojen ja tietojärjestelmien suojaamisessa noudatettavista menettelyistä.

Poliisiasiain tietojärjestelmään tallentuu järjestelmän selaajista ja tietokyselyistä niin sanotut lokitiedot. Nykyisen lainsäädännön mukaan hallinnon asiakkailla saattaa olla oikeus tutustua lokitietoihinsa viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten nojalla. Asianosaisjulkisuuteen perustuva tarkastusoikeus edellyttää, että hakija osoittaa, että tiedot ovat tarpeen esimerkiksi väärinkäyttöepäilyn selvittämiseksi ja rikosilmoituksen tekemiseksi poliisimiehen menettelystä valtakunnansyyttäjänvirastoon esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla. Näin viranomainen voi edellyttää, että tietojen pyytäjä esittää selvitystä tietojen käyttötarkoituksesta.[5]

Poliisin toimintaa sääntelee julkisuuslaki, kun taas oikeudenkäynnin julkisuutta sääntelee oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettu laki. Näiden lakien lähtökohdat ovat samat eli molempien lakien lähtökohtana on julkisuus. Julkisuuslaki on niin sanottu yleislaki, jota sovelletaan, ellei samasta asiasta ole säädetty erityislainsäädäntöä. Julkisuusperiaatteesta huolimatta poliisilla on erityinen velvollisuus huolehtia siitä, ettei salassa pidettävää tietoa pääse liian aikaisin yleisöjulkisuuden piiriin, vaikkakin sama asiakirja saattaa olla prosessin loppuvaiheessa yleisissä tuomioistuimissa annetun lain perusteella julkinen. Helminen katsoo, että ratkaisu ongelmaan on hyvin yksinkertainen, sillä poliisin tulee prosessin alkuvaiheessa soveltaa ainoastaan julkisuuslain säännöksiä ja toimia näin voimassa olevan lain mukaisesti.[6]

On siis katsottava, että julkisuusperiaate poliisihallinnossa toteutuu nimenomaan viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella. Julkisuuslain 1 §:ssä lähdetään siitä, että viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei tuossa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain 4 § on laaja viranomaiskäsite, joka tuo lähtökohtaisesti kaikki viranomaiset lain soveltamisen piiriin. Näin myös tutkintailmoitus eli ilmoitus rikoksesta tai tutkittavaksi pyydetystä tapahtumasta kuuluu julkisuuslain 4 §:n laajan viranomaiskäsitteen soveltamisen piiriin. Tutkintailmoituksen lisäksi poliisihallinnon asiakirjalla voidaan tarkoittaa muuta kirjallista tai kuvallista esitystä, ATK-tallennetta tai teknistä todistetta, joka on kirjattu tietojärjestelmään todistusaineistoksi. Poliisille tehdyt tutkintailmoitukset ovat julkisuuslain 5 §:n tarkoittamalla tavalla viranomaisen asiakirjoja, sillä ne on annettu poliisin haltuun tai tehty poliisihallinnossa sen palveluksessa olevan virkamiehen toimesta tai jotka muu viranomainen on sinne siirtänyt hallintolain 10 §:n mukaisen viranomaisten yhteistyövelvoitteen pohjalta.

 

2.2    Viranomaisen toiminnan julkisuuden ulkopuolelle jäävät asiakirjat

 

Sen sijaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle henkilöstölle jaettua sisäistä sähköpostia tai esimerkiksi luottamusmiehelle lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa eikä liioin poliisihallinnossa sisäisesti laadittuja muistiinpanoja, kahvipöytäkeskusteluluonnoksia tai seinäpiirustuksia. Julkisuuslain 5 §:n säännöksessä mainitaan, että viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja, asiakirjaa, joka on annettu viranomaiselle yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten tai laadittu sen suorittamiseksi eikä viranomaiselle löytötavarana jäänyttä tai toimitettua asiakirjaa. Kun näitä asiakirjoja ei pidetä viranomaisen asiakirjana, niitä ei myöskään lähtökohtaisesti koske 1 §:n säännös julkisuusperiaatteesta, eikä niitä ole velvollisuus luovuttaa hallinnon asiakkaalle. Salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista säädetään julkisuuslain 10 §:ssä, jonka mukaan niistä saa antaa tiedon vain, jos erikseen julkisuuslaissa säädetään.

 

2.3    Asianosaisjulkisuus

 

Eräänlaisena kompromissina julkisuusperiaatteelle salaisten asiakirjojen luovuttamisesta on säännös, jonka perusteella tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista siten, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Yleisöjulkisuudellahan tarkoitetaan kenen tahansa oikeutta saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen julkisuuslain 9 §:n tarkoittamalla tavalla. Sen sijaan julkisuuslain 11–12 §:ssä säännellään asianosaisjulkisuutta eli asianosaisen oikeutta tutustua asiakirjoihin ja saada tietoa omassa asiassaan, missä päätetään häntä koskevista oikeuksista, eduista ja velvollisuuksista. Näin siis hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee, on oikeus lähtökohtaisesti tutustua asiakirjaan asianosaisasemansa perusteella. Sen vuoksi asiakirjojan ja tietoja pyydettäessä on merkitystä, missä asemassa asiakirjaa pyytävä on ja että hän pystyy tämän asemansa todistamaan. Poliisilla on velvollisuus selvittää ennen asiakirjojen antamista, missä asemassa tietopyytäjä on. Siten asianosaisjulkisuus on selkeästi laajempi käsite kuin yleisöjulkisuus.

Poliisilla ei ole velvollisuutta luovuttaa asianosaisellekaan häntä koskevaa asiakirjaa julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa mainituissa poikkeustilanteissa, jotka koskevat asiakirjaa, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Liioin ei ole velvollisuutta luovuttaa esitutkinnassa laadittua asiakirjaa ennen esitutkinnan lopettamista, jos tiedon antamisesta aiheutuisi haittaa asian selvittämiselle. Päätöksen asiakirjan luovuttamisesta tekee esitutkinnan aikana tukinnanjohtaja, joka on päällystötasoinen poliisivirkamies. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettuna tilanteena voidaan pitää todistajan tai asianomistajan taikka rikosilmoituksen tai viranomaisen toimenpiteitä edellyttävää muuta ilmoituksen tekijän salassa pidettävää osoite-, puhelin- ja muuta yhteystietoa, jos tiedon antaminen vaarantaisi todistajan, asianomistajan tai ilmoituksen tekijän turvallisuutta, etuja tai oikeuksia. Tällainen tilanne syntyy esimerkiksi huumausaine- ja seksuaalirikosesitutkinnassa, joissa todistajaa on syytä suojella tai mikäli tutkintailmoitukseen kirjattu asianosainen on anonut ja saanut maistraatilta turvakiellon osoitetietojensa luovuttamisen kieltämiseksi. On huomattava, että turvakielto sitoo ainoastaan viranomaisia luovuttamasta osoite- ja kotikuntatietoja eteenpäin, tässä tapauksessa siis myös poliisihallintoa.[7] Siten tutkintailmoitukseen ja esitutkintapöytäkirjaan ei saa kirjata sellaisen asianosaisen osoitetietoja, vaan poliisin on pidettävä ne tietojärjestelmän ei-julkisessa osassa. Poliisilla on niin sanottu suorakysely-yhteys väestötietojärjestelmään (VTJ-palvelut), joissa yksittäistä turvakiellon alaista osoitetietoa tai salaista puhelinnumerokyselyä varten on kirjoitettava perustelu tietokyselyn syystä ja henkilötietolaissa tarkoitetun käyttötarkoitussidonnaisuuden kytkös kyseiseen tilanteeseen.

Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että julkisuuslain 11 §:n 2 momentin soveltaminen on tapauksellista ja varsin harkinnanvaraista. Yleisen elämänkokemuksen mukaan on mainittava, että eri poliisipiireissä lainkohdan soveltaminen näkyy erilaisina julkisuuslain soveltamisen ratkaisuina. Lain esitöissä (HE 89/1991) on todettu, että erittäin tärkeällä yleisellä edulla tarkoitetaan lähinnä valtion ulkoista turvallisuutta sekä valtion suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen yhteisöön. Näin erittäin tärkeän yksityisen edun suojaamiseksi voidaan olla antamatta tietoa toisen henkilön erittäin arkaluonteisista asemaa koskevista tiedoista tai arkaluonteisista terveydentilaa koskevista seikoista. Toisaalta on otettava huomioon pykälän erityisperustelut yksityisen viranomaiselle antamista tiedoista, joiden ilmaiseminen saattaisi vaarantaa tiedonantajan henkilökohtaisen turvallisuuden.

 

2.4    Helsingin poliisilaitos esimerkkinä asianosaisasiakirjajulkisuuden toteuttamisesta

 

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on kantelun Dnro 4104/4/15  ratkaisun yhteydessä pyytänyt Helsingin poliisilaitosta ilmoittamaan, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt hyvän tiedonhallintatavan ja asianosaisjulkisen asiakirjapyynnön lainmukaisen toteuttamisen osalta. Helsingin poliisilaitos on ohjeistanut alaistaan rikostorjuntayksikköä laatimaan kirjallisen menettelytapaohjeen rikosilmoituksia vastaanottavalle palvelupäivystyshenkilöstölle siitä, miten on meneteltävä, kun asiakas pyytää tutkintailmoitusjäljennöstä keskeneräisestä asiasta. Ohjeeseen on kirjattu, että palvelupäivystyshenkilökunta voi antaa rikosilmoituksen asianomistajalle heti, mikäli ilmoitettu rikos on yksinkertainen ja selvä ja jossa ei pääsääntöisesti ole rikoksesta epäiltyä nimetty, kuten esimerkiksi polkupyörä- ja matkapuhelinvarkaudet, kellarimurrot, passien tms. asiakirjojen anastukset ja joissa ilmoitusjäljennös tarvitaan lähinnä vakuutusyhtiötä varten. Muita rikosilmoituksia koskevin osin asian ratkaisee tutkinnanjohtaja ja asiassa menetellään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 14 §:n 3 momentissa säädetyin tavoin.

Edellä olevan perusteella asiakirjojen julkisuus ei toteudu Helsingin poliisilaitoksella aivan julkisuusintressin tarkoittamalla tavalla.

 

3.      Hallintolain oikeusperiaatteet viranomaisen toiminnan kontrolloijana

 

3.1 Hyvän hallinnon menettelysäännöt ja oikeusperiaatteet

 

Hyvän hallinnon oikeusperiaatteet ovat olleet vuodesta 2003 uuteen hallintolakiin kirjattuina hallintolain 2 luvussa. Sitä ennen ne ovat olleet lähinnä vähitellen kasvanutta oikeuskäytäntöä, jota on vaihtelevalla frekvenssillä käytetty reaaliargumentteina. Hyvä hallinto on periaatetasolta tarkasteltuna tietynlainen metatason taustaperiaate tai sellainen kokoava nimittäjä, jonka yhteyteen erilaisia periaatteita kietoutuu.[8] Suomen perustuslain 21 § sisältää useita hyvän hallinnon toteutumisen kannalta olennaisia velvoitetta. Ensinnäkin velvoitteen asian asianmukaisesta käsittelystä, joka voidaan ymmärtää siten, että viranomaisen tulee toiminnassaan välttää kaikkea epäasiallisuutta. Tähän velvoitteeseen liittyy vaatimus virkatoiminnan objektiviteetista eli puolueettomuudesta sekä hallintolain 7 §:n mukainen palveluperiaate. Mäenpää konkretisoi käsittelyn asianmukaisuusvaatimusta mainitsemalla epäasianmukaisena asian käsittelynä esimerkiksi lomakkeiden vaikeaselkoisuudesta johtuvan asian vireillepanovaikeuden tai menettelyn yltiöbyrokraattisuuden. Joutuisuus on yksi hyvän hallinnon menettelysäännöistä, joten epäasianmukaista on myös asian käsittelyn viivytteleminen.[9] Viranomaisen aiheeton viivyttely asian käsittelyssä ei täytä hyvän hallinnon vaatimusta. Käsittelynopeus on sinänsä suhteellista, ellei siihen liittyen ole säädetty nimenomaisia asian käsittelemiseen käytettäviä aikarajoja. Mikäli asiaa käsitellään suhteettoman kauan verrattuna muihin samanlaisiin asioihin, voidaan aiheettomasta viivytyksestä jo selkeästi puhua. Tarkasteltaessa perustuslain 21 §:n 2 momenttia voidaan siitä hyvän hallinnon sisällön määrittämisen kannalta oleellisina osaelementteinä löytää käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi sekä oikeus saada perusteltu päätös. Lisäksi säännökseen on muotoiltu maininta muista hyvän hallinnon toteutumista koskevista takeista. Kaikista yksityiskohdista eikä ole tarpeenkaan säännellä perustuslain tasolla, vaan perustuslain 21 § konkretisoituu hallintolain oikeusperiaatteiden noudattamisessa ja hallintolain 2 luvussa. Myös säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, ettei luetteloa ole tarkoitettu tyhjentäväksi.[10]

Mäenpään mukaan muita hyvän hallinnon takeita ovat asiakkaiden tasapuolinen kohtelu (yhdenvertaisuusperiaate, HL 6 §), yksilön kielellisten perusoikeuksien toteuttaminen (HL 9 §), hallinnon palveluperiaate (HL 7 §), menettelyä koskeva neuvonta (HL 8 §), virkatoiminnan puolueettomuus ja asian käsittelyn objektiivisuus (HL 6 §:n objektiviteettiperiaate yhdenvertaisuusperiaatteen konkretisoijana, samoin luottamuksensuojaperiaatteen mukainen oikeutettu odotus asianmukaiseen käsittelyyn sekä suhteellisuus- että tarkoitussidonnaisuusperiaate, HL 6 §). Juuri palveluperiaate luetaan perusoikeusuudistusta koskeneesta hallituksen esityksestä osaksi perustuslain 21.1 §:n mukaista asian asianmukaista käsittelyä.

Julkisuusperiaatteen voidaan katsoa olevan hyvän hallinnon tae, sillä se edistää yksikön vaikutusmahdollisuuksia yhteiskunnassa ja saattaa harkintavallan väärinkäyttäneet viranomaiset virkavastuuseen ja antaa hallinnon asiakkaalle oikeusturvakeinoja. Käsittelyn julkisuus ei lähtökohtaisesti tarkoita kuitenkaan, että poliisin toiminta olisi yleisesti julkista sen käsitellessä yksittäistä poliisiasiaa. Yleensä ottaen viranomaisessa asian käsittely tapahtuu julkisesti vain niissä tapauksissa, joissa siitä on erikseen säädetty hallintolain 24 §:n tarkoittamalla tavalla. Tällaisesta hallintoasiasta voidaan esimerkkinä käyttää kunnanvaltuuston kokouksia, jotka yleensä ovat julkisia. Tällöinkin julkisuutta voi rajoittaa salassa pidettävän asian käsittelykokouksessa.[11] Hallintolaissa ei erikseen säännellä, voidaanko esimerkiksi julkisen käsittelyn kulkua valokuvata, videoida tai muutoin äänittää. Mäenpää ei ota tähän kantaa muutoin kuin toteamalla, että yleinen lähtökohta on, ettei estettä mainitun laiseen tilanteeseen ole, ellei se suhteettomasti häiritse asian käsittelyä. Videotallentamisen voitaneen katsoa ainakin jossain määrin olevan eräs joutuisuuden periaatteen rasitteista.

Oikeus tulla kuulluksi saattaa hallintomenettelyssä edellyttää paitsi asianosaisten kuulemista, asian luonteen vuoksi muiden kuin asianosaisten kuulemista. Tällöin poliisihallinnossa kuulustelumenettelyn asemesta suoritetaan alustavat puhuttelut eikä kuultua muuta henkilöä asiassa mainita esimerkiksi todistajana tai muutoin asianosaisena. Kuulemisperiaatteen ensisijaisena tarkoituksena on julkisen vallan yksipuolisen käytön rajaaminen, vallan käytön kohteelle hänen oikeuksiensa turvaaminen saada tietoa päätöksenteon perusteista ja oikeus esittää asiaan liittyvät omat näkökohtansa sekä mahdolliset vastalauseet. Tätä varten epäillyn kuulustelu on ehdottoman välttämätön jo legaliteettiperiaatteen vuoksi. Muutoin on todettava, että asianosaisen kuulematta jättäminen niin hallintomenettelyssä kuin muitakin päätöksiä tehtäessä on yleinen hallintopäätöksen purkuperuste, jolloin jo lainvoimankin saavuttanut päätös voidaan kuulemisvirheeseen vedoten kumota. Kaikissa tapauksissa kuuleminen ei kuitenkaan ole tarpeellista, ts. kuulemisperiaatteeseen on olemassa tiettyjä poikkeuksia. Näistä säännellään tarkemmin hallintolain 34 §:ssä, jossa säännellään mm. vapaaehtoiseen koulutukseen valitsemisesta.

Suurin osa hallintokanteluista perustuu jonkin hallinnon oikeusperiaatteen laiminlyömiseen. Esimerkiksi oikeus tulla kuulluksi tai liian heppoiset päätöksen perustelut lienevät mainittavimpia syitä ylimmille laillisuusvalvojille poliisimiehistä tehtyihin kanteluihin. Poliisihallinnossa päivittäisrikostutkinnassa ja muutoinkin rikostutkinnassa esimerkiksi vakavien rikosten tutkintayksikössä tutkijaksi nimetty poliisivirkamies valmistelee asiakkaalle lähetettävän hallintopäätöksen, eli tässä tapauksessa tutkinnan päätöksen. Tutkinnan päätöksen perustelut ja allekirjoituksen sekä muutoin asianmukaisuuden ja hyvän hallinnon muotovaatimukset tarkastaa tutkinnanjohtaja, joka on päällystötasoinen poliisivirkamies, rikosylikonstaapeli, rikoskomisario, rikosylikomisario, rikostarkastaja tai rikosylitarkastaja. Niin sanotussa järjestyspoliisissa ei käytetä poliisivirkamiehen ammattinimikkeenä yleensä ”rikos”-alkuista titteliä, vaan esimerkiksi järjestyspoliisin ylempi virkamies on ylikonstaapeli ja komisario.

Helsingin poliisilaitoksen järjestyspoliisin hälytys- ja valvontasektorista vastaa niin sanottu rikostorjuntayksikkö, joka jakautuu hälytyssektoriin ja päivittäisrikostutkintaan. Mitä vakavammasta tai laajemmasta esitutkinnasta tai esitutkintalain tarkoittamasta selvityksestä on kyse, sitä vakavammin hallinnon asiakkaan oikeus perusteltuun päätöksen konkretisoituu. Nimittäin hyvin perusteltu päätös vähentää tarvetta ylimääräisten oikeusturvakeinojen käyttämiseen eli poliisipäällikölle, poliisikomentajalle, poliisihallitukselle tai ylemmille laillisuusvalvojille tehtävien oikaisuvaatimusten tai hallintokanteluiden tekemiseen. Tämän ehkäisee hyvin perusteltu päätös, mikä ei jää kasuistiseksi tai epäselväksi. Erinomaisesti perustellussa tutkinnan päätöksessä tai muussa poliisihallinnon hallintopäätöksessä on asianomaiset lakiviittaukset ja nämä ovat yleensä päätöksen lopussa erillisinä viitteinä. Valitettavan usein poliisihallinnon virkamiesten tekemissä päätöksissä näkee muotovirheitä. Esimerkiksi lait on kirjoitettu isolla alkukirjaimella. Hallintolain 43 § edellyttääkin päätöksen perusteluissa muotovaatimuksiin huomion kiinnittämistä, samoin hallintolain 44 § päätöksen sisällön selkeyttä ja hallintolain 9 § asiallista kielenkäyttöä. Suomen perustuslain 21 §:n hyvän hallinnon menettelysääntöjen vaatimus konkretisoituu siis hallintolain käytännön toteutuksena.

 

3.2 Hallinnon oikeusperiaatteet ja käytännön konkretia

 

Oikeusperiaatteiden toteutuminen on tapauksellista, vaikka esimerkiksi hallintopäätöksen perustelemisen vaatimus on erikseen mainittu hallintolain 45 §:ssä perustuslain 21 §:n lisäksi. Näin perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja mitä säännöksiä on sovellettu. Perusteluvelvollisuuteen voi sisältyä joitakin poikkeuksia esimerkiksi tiettyjen kieliryhmien osalta. Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentissa maininta ”turvataan lailla” viittaa niin kutsuttuun toimeksiantoon tavallisen lain tasoiseen normiin. Hallintolain 6 §:ssä, jossa hallinnon oikeusperiaatteet on lueteltu, mainitaan luottamuksensuojaperiaate (oikeutettu odotus saada esimerkiksi tasapuolista ja asianmukaista kohtelua), yhdenvertaisuusperiaate (konkretisoi perustuslain 2 luvun 6 §:n 2 momenttia, yhdenvertaisuuslain syrjintäkieltoja, työsopimuslaissa ja rikoslaissa lueteltuja syrjintäkieltoja), suhteellisuusperiaate, tarkoituksenmukaisuusperiaate sekä tasapuolisuus- että puolueettomuusperiaate (aik, hallintolaissa ja nykyisin myös poliisilaissa kutsuttu nimellä objektiviteettiperiaate), jonka hallintolain täsmällisemmät säännökset jopa seitsemän eri esteellisyysmuodon luetteloineen on kirjattu hallintolain 28 §:ään.

Kaiken julkisen toiminnan tulee perustua lakiin perustuslain 2 §:n nojalla. Tämä lakisidonnaisuuden periaate, josta usein hallintotoiminnassa puhutaan hallinnon lainalaisuusperiaatteen nimellä tarkoittaen viranomaisen harkintamarginaalin sisällä säilymisen tärkeyttä, on eri asia kuin rikosoikeudellinen laillisuusperiaate, joka puolestaan mainitaan perustuslain 7 §:ssä. Kuitenkin poliisihallinnossa molemmat periaatteet ovat yhtä tärkeitä, sillä yksilöiden oikeuksista ja velvollisuuksista on säänneltävä perustuslain 80 §:n nojalla eduskuntalain tasoisella normilla.

Mainittakoon, että yhteistyössä poliisihallinnon kanssa työskentelee runsaasti yksityisiä turvallisuuspalveluyrityksiä. Esimerkiksi HUS-kuntayhtymän palveluksessa olevat liikelaitoksen vartijat hoitavat julkista hallintotehtävää perustuslain 124 §:n tarkoittamalla tavalla. Mikäli HUS-kuntayhtymän vartija ottaa alueella luvattomasti oleskelevan henkilön kiinni ja käsiraudoittaa tämän, paikalle on kutsuttava poliisi, joka avaa raudat. HUS-kuntayhtymän liikelaitoksissa hallintotehtävät on uskottu näin muulle kuin viranomaiselle. Toisaalta hallintolain 10 §:n mukainen viranomaisten yhteistyövelvoite sitoo tässä tapauksessa sekä HUS-kuntayhtymän liikelaitoksen viranhaltijoita että poliisihallinnon virkamiehiä. Perustuslain 124 §:ssä mainitaan, että tällainen toimenpide ei saa vaarantaa sen paremmin perusoikeuksia, oikeusturvaa kuin muitakaan hyvän hallinnon vaatimuksia. Säännöksellä halutaan vain korostaa, että julkisten hallintotehtävien hoitaminen kuuluu pääsääntöisesti viranomaisille. Muille kuin viranomaisille, kuten HUS-kuntayhtymän liikelaitoksen vartijoille, tällaisia tehtäviä voidaan antaa ainoastaan rajoitetusti ja silloin kun se on tehtävän tarkoituksenmukaisen hoitamisen kannalta tarpeellista. Tällaista periaatetta kutsutaan virkamieshallinnon periaatteeksi.

Poliisihallinnossa noudatettavista hyvän hallinnon periaatteista korostuneen tärkeää on hallintolain 6 §:ssä mainittu objektiviteettiperiaate, mikä on kirjattu myös esitutkintalakiin. Objektiviteettiperiaatteen noudattaminen edellyttää viranomaiselta puolueetonta toimintaa, esimerkiksi siten, että poliisivirkamies tarpeen tulleen jäävää itsensä päätöksenteosta tai esitutkinnasta. Tämä tarkoittaa subjektiivisen asenteen poissulkua, joka ei sinänsä merkitse toiminnan olevan tosiasiaseikkojen perusteella oikeaa. Hallintolain esteellisyysperusteista säännellään 28 §:ssä, myös päätöksen perusteluvaatimuksella voidaan edistää päätöksenteon objektiivisuutta. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että objektiviteettiperiaatteeseen liittyvien erityissääntelyjen kautta toteutettujen konkretisointien, kuten esteellisyyssäännösten, kirjaaminen lakiin, on aiheuttanut käytännössä sen, että objektiviteettioikeus periaatteena tulee harvoin sovellettavaksi käytäntöön. Toisaalta objektiviteettiperiaatetta voi useassa tapauksessa pitää hallintolain 6 §:n tarkoittaman yhdenvertaisuusperiaatteen sovellutuksena.[12]

Hallintolain 6 §:stä huolimatta hallinnon oikeusperiaatteiden käytännön määrittely on tapauksellista. Objektiviteettiperiaatteeseen liittyvistä esteellisyysperusteista on tosin olemassa melko tarkat määrittelyt, joskaan nekään eivät anna vastausta kaikkiin hypoteettisiin kysymyksiin.  On aina enemmän tai vähemmän tulkinnanvaraista ja rajanvetoa vaativaa, milloin mainitut periaatteet toteutuvat lainsäätäjän ajattelemalla tavalla ja milloin taas saatetaan puhua harkintavallan väärinkäytöstä. Sikäli kuin periaatteita vastaan rikotaan hyvin räikeästi ja näkyvällä tavalla, eivät tulkintaongelmat ole niinkään suuria. Joka tapauksessa harkintavallan rajoitusperiaatteiden konkretisoinnissa tärkeitä ovat laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntö ja oikeuskäytäntö, koska periaatteiden noudattamisen tarkastelu vaatii niiden kytkemistä johonkin konkreettiseen toimintaan. [13]

Hyvän hallinnon kannalta voidaan poliisimiehen käytöksen tietynlaisena minimivaatimuksena pitää ihmisten välisessä normaalissa kanssakäymisessä edellytettyjä hyviä käytöstapoja.  Poliisimiesten käytökseen liittyvät kantelut perustuvat usein siihen, että poliisihallinnon virkamiehen käytöksen katsotaan tavalla tai toisella ilmentävän puolueellista asennetta ja asettavan asianosaiset epätasapuoliseen asemaan hallintolain 6 §:n vastaisella tavalla. Monesti kanteluissa on kiinnitetty huomioita virkamiesten töykeään ja ylimieliseen käytökseen. Kun puhutaan virkamiesten käytöksestä, voidaan todeta olevan kyse asiakkaiden asianmukaisesta kohtelusta. Poliisihallintoa koskevassa tarkastelussa on näin ollen otettava huomioon, että tietojärjestelmät ja tietojen suojaus on pyrittävä järjestämään siten, että poliisimiehet eivät luvatta katsele ilman asiallista liittymää toisten virkamiesten tai hallinnon asiakkaiden henkilötietoja.

Poliisihallintoon tulee päivittäin useita sähköpostitiedusteluita ja muita hallinnon asiakkaiden lähettämiä kirjeitä. Niihin vastaaminen on yksi keskeinen piirre hyvän hallinnon toteutumisessa. Hallintolain 7 §:n mukaisen palveluperiaatteen toteutuminen edellyttää vastaamista. Viranomaisilla on niin ikään velvollisuus antaa kansalaisille neuvontaa hallintolain 8 §:n tarkoittamalla tavalla asiallisesti viranomaiselle osoitetuista kysymyksistä. Hyvän hallinnon kannalta vastaamisvelvollisuuteen voidaan liittää vaatimus vastaamisen tapahtumisesta kohtuullisessa ajassa. Vuosilomista johtuva tai muu syy kokonaan vastaamatta jättämiselle esimerkiksi ruuhkautumiseen vedoten ei ole hyvän hallinnon mukainen peruste. Hyvä hallinto näyttäytyy valtioneuvoston apulaisoikeuskanslerin määrittelemänä melko ehdottomana ja tietyllä tapaa joustamattomana niissäkin tapauksissa, joissa hallintoviranomaisen toimintaan kohdistuu asiaruuhkaa ja tätä kautta kaikkien asioiden käsittelyajat ovat pidentyneet. Otettaessa vakavasti hyvän hallinnon vaatimus tältä osin merkinnee se useimmiten sitä, että viranomaisissa joudutaan venymään ylitöiden kautta siihen, että hyvän hallinnon vaatimukset pystytään kunnialla täyttämään. Näin voidaan pitää välttämättömänä, ettei viranomainen aliarvioi sille tulleita kirjeitä ja tiedusteluita ja jätä sen vuoksi reagoimatta niihin otaksuen, ettei niillä ole pyritty vaikuttamaan mihinkään. Mikäli virkamiehelle on epäselvää, mikä tiedustelun tarkoitus on, sen on hankittava siihen asianosaiselta lisäselvitystä, eikä haudattava asiaa. Selvittämisvelvollisuutta on säännelty hallintolain 31 §:ssä, jonka mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Toisaalta asianosaisella on velvollisuus antaa selvitystä vaatimustensa perusteista ja myötävaikutettava itsekin vireille panemansa asian selvittämisessä.[14]

 

4.        Ylempi laillisuusvalvonta jälkikäteisenä oikeussuojakeinona

 

4.1    Hallintokantelu oikeussuojakeinona

 

Poliisivirkamiehen tai syyttäjän päättämästä pakkokeinoratkaisusta voidaan tehdä hallintokantelu, ts. virkavalvontakantelu, päätöksen tehneen virkamiehen esimiehelle tai ylemmälle viranomaiselle, kuten poliisipiirin komisarion ratkaisusta voidaan tällainen kantelu tehdä piirin poliisipäällikölle ja kihlakunnan syyttäjän ratkaisusta edelleen valtakunnansyyttäjänvirastolle. Hallintokantelu voidaan luonnehtia valvontakeinoksi, yhdeksi kansalaisvalvonnan muodoksi. Hallintokantelun voi luonnollisesti osoittaa myös ylemmille laillisuusvalvojille. Kantelu ei ole säännönmukainen muutoksenhakukeino eli sen luonne ei ole prosessuaalinen eikä se siten välittömästi voi johtaa kantelunalaisen toimenpiteen kumoamiseen tai muuttamiseen, vaan se on ylimääräinen jälkikäteisen oikeusturvan varmistamiskeino. Toisaalta kantelun johdosta poliisihallinto voi toimivaltansa rajoissa ottaa asian uudelleen ratkaistavakseen ja silloin päätyä esimerkiksi kumoamaan voimassa olleen pakkokeinon tai muun esitutkintatoimenpiteen. Joskus kantelun vasta tultua vireille saattaa kantelussa esitetyn virheellisen keinon käyttämisestä päättänyt poliisipäällystömies itse tehdä uuden päätöksen, jolla menettely kumotaan. Myös lähiomainen voi kannella viranomaisen tai virkamiehen menettelystä ylimmille laillisuusvalvojille eli valtioneuvoston oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle. Tästä säädetään valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 3 – 4 §:ssä ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 2–3 §:ssä. Näiden laillisuusvalvojien toimivalta on rinnakkainen joitakin aste-eroja lukuun ottamatta. Oikeuskanslerilla on mahdollisuus tehtävänjakolain mukaan siirtää oikeusasiamiehen käsiteltäviksi muun muassa kiinniottamista, pidättämistä, vangitsemista ja matkustuskieltoa koskevat kantelut, vankiloita ja pidätettyjen säilytystiloja koskevat kantelut sekä sellaisten henkilöiden kantelut, joiden vapautta on vangitsemisella, pidättämisellä tai muuten rajoitettu. Tällaiset kantelut siirretäänkin yksinomaan oikeusasiamiehelle, ellei oikeuskansleri katso olevan erityistä syytä, miksi kantelu pitäisi käsitellä valtioneuvostossa.[15]

Eduskunnan oikeusasiamies tutkii kansalaisen tai virkamiehen laatiman kantelun eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 3 §:n 1 mom. nojalla ja se voi hankkia kantelun kohteena olevalta julkioikeudelliselta oikeushenkilöltä, julkisyhteisön työntekijältä ja muultakin, joka julkista valtaa käyttää, lausunnon lain 2 mom. ja perustuslain 111 §:n ja 21 §:n nojalla ja mahdollisesti antaa selvitystyössään havaitsemistaan epäkohdista huomautuksen lainvastaisesta menettelystä joko virkamiehelle, viranhaltijalle tai julkisyhteisölle tai yksittäiselle julkista tehtävää hoitavalle työntekijälle. Tiedonsaantioikeus perustuu tässä yhteydessä ensisijaisesti perustuslain 111 §:ään. Näin oikeusasiamies toimii sille laissa säänneltyjen tehtäviensä mukaisesti (laki eduskunnan oikeusasiamiehestä, 10 § 1 mom.) ja sen toimivaltaan kuuluu myös syyteharkinta syytteen nostamiseksi (PL 110 § 2 mom.) esimerkiksi virka-aseman väärinkäyttämisestä. Tämä on kuitenkin tuiki harvinaista. Suurin osa kanteluista ei johda mihinkään, vaan niiden tutkittavaksi ottamista koskeva päätös on kielteinen prima faciei, koska asia on vireillä muussa toimivaltaisessa viranomaisessa, asiaan voi hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin tai kantelija vyöryttää asioita viranomaiselta toiselle tai kantelusta ei muutoin saa selkoa.

Keskeinen eduskunnan oikeusasiamiehen valvoma perusoikeus on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6–7 artikloissa turvattu Suomen perustuslain 21 §:n lauseke oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä ja rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta. Hyvä hallinto ei ole myöskään mikään korulause, vaan se on subjektiivinen oikeus, joihin voi hallintokanteluissa oikeussuojakeinona jälkikäteisen oikeusturvan kannalta vedota. Oikeusasiamiehellä on sama oikeus kuin oikeuskanslerilla olla saapuvilla valtioneuvoston, tuomioistuinten ja virastojen istunnoissa, saada tieto valtioneuvoston ja sen ministeriöiden, tuomioistuinten ynnä muiden viranomaisten pöytäkirjoista sekä laissa virallisista syyttäjistä säädetyllä vastuunalaisuudella ajaa tai ajattaa syytettä virheestä tai laiminlyönnistä virkatoimissa. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen tulee toiminnastaan sekä lainkäytön tilasta ja lainsäädännössä havaitsemistaan puutteista antaa vuosittain kertomus eduskunnalle. Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen tehtävien jaosta voidaan säätää lailla, kaventamatta kuitenkaan kummankaan laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa. Perustuslain 111 §:n mukaan oikeuskanslerilla ja oikeusasiamiehellä on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta laillisuusvalvontaansa varten tarvitsemansa tiedot. Sen sijaan säännökseen ei sisälly enää oikeutta olla läsnä tuomioistuimissa ja viranomaisissa. Perustuslain 111 §:n 2 momentissa säännelty valtuus on oikeuskanslerin osalta velvollisuus olla läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja esiteltäessä asioita tasavallan presidentille valtioneuvostossa. Oikeusasiamiehelle tämä on säädetty vain oikeudeksi.[16]

Oikeusasiamiesinstituution luonnetta värittää voimakkaasti se, että valvonnassa korostuvat perus- ja ihmisoikeusvalvonta sellaisissakin laitoksissa, joissa yksilöihin kohdistuu tavanomaista suurempia vallan väärinkäytön riskejä, kuten vankiloissa. Lisäksi voidaan havaita, että oikeusasiamiehen asema on oikeuskanslerin asemaa siinä mielessä selkeämpi, ettei sillä ole samanlaista dualistista luonnetta valtioneuvostoon ja muuhun hallintoon nähden. Oikeusasiamies on nimittäin vaikea mieltää samalla tavalla keskushallinnon etuja silmällä pitäväksi oikeudelliseksi erityisasiantuntijaksi kuin valtioneuvoston oikeuskansleri. Joka tapauksessa perusoikeusuudistuksen jälkeen oikeusasiamies on profiloitunut hyvää hallintotapaa valvovaksi instituutioksi, eikä sitä ole myöskään helppo hahmottaa eduskunnan omaksi orgaaniksi. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian voidaan sanoa olevan riippumaton viranomainen.[17]

Ylemmät laillisuusvalvojat valvovat poliisihallinnossa erityisesti julkisuusperiaatteen toteutumista, objektiviteetti- ja suhteellisuusperiaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen toteutumista. Edellä mainittuun todeten on huomioon otettava myös syyttömyysolettama, josta säädetään EIS 6.2 artiklassa. Sen mukaisesti jokaisesta rikoksesta syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Syyttömyysolettama ei luonnollisestikaan estä asiallista tiedottamista keskeneräisestä esitutkinnasta. Valtakunnansyyttäjänvirastoon voi tehdä kanteluita paitsi poliisista, erityisesti syyttäjien toiminnasta. Valtakunnansyyttäjän alaisuudessa toimivat valtionsyyttäjät arvioivat paikallissyyttäjistä eli kihlakunnansyyttäjistä tehtyjä kanteluita. Sen sijaan rikosilmoitukset tutkii poliisi. Poliisista tehtyjen rikosilmoitusten aloituskynnyksen arviointi esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla tapahtuu kuitenkin valtakunnansyyttäjänvirastossa. Niin sanottu poliisirikostiimi tutkii ilmoitukset kihlakunnansyyttäjän ja kahden poliisivirkamiehen voimin. Syyttäjänvirastoon lähetetyt rikosilmoitukset kihlakunnansyyttäjä toki tutkii ja lähettää sen jälkeen ilman erillisiä toimenpiteitä toimivaltaiselle esitutkintaviranomaiselle.

Päällystötasoisen poliisivirkamiehen tekemään tutkinnan päätökseen ei voi hakea säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin muutosta, toisin sanoen päätöksestä ei voi valittaa. Sen sijaan hallintokantelulla voidaan saattaa jopa uuteen esitutkintaan samasta asiasta aiemmin tutkintailmoituksessa ilmiannettu rikos. Kantelu on tällöin ohjattava muutosharkintapyyntönä poliisipiirin poliisipäällikölle, Poliisihallitukselle, Valtakunnansyyttäjänvirastoon tai ylemmille laillisuusvalvojille. Luonnollisesti ylemmille laillisuusvalvojille, valtioneuvoston oikeuskanslerille ja eduskunnan oikeusasiamiehelle, voi aina kannella hallinnossa havaitsemistaan epäkohdista.

Hallinnon asiakkaat saattavat välillä lähettää vääriin viranomaisiin kanteluita, valituksia ja rikosilmoituksia. Hallintolain 23 §:n mukaan viranomaisella on velvollisuus siirtää väärälle viranomaiselle ohjattu asiakirja oikealle viranomaiselle.

 

4.2    Perusoikeusmyönteinen laintulkinta ja suora lain soveltaminen

 

Hallintovalituksen hallintotuomioistuimeen, hallintokantelun laillisuusvalvojille tai poliisihallintoon ja tuomioistuinten lainkäyttötoiminnan lisäksi perusoikeuksien ensisijainen vaikuttamistapa oikeussuojakeinona on niiden tulkintavaikutus. Näin ollen lain soveltajan, tässä tarkasteluna olevassa kirjoituksessani poliisihallinnon virkamiehen, tulee harkinnassaan soveltaa lainsäädäntöä ja muuta normiainesta perusoikeusmyönteisesti. Tämä tarkoittaa perusteltavissa olevista tulkintavaihtoehdoista juuri sen valitsemista, joka parhaiten edistää yksilön perusoikeuksia. Näin oikeusturvan kriteereihin on mahdollista vedota suhteessa viranomaisiin, joten po. kriteerien toteuttamiskelpoisuutta voi vaatia jo suoraan käytännössä. Perustuslain 22 § antaa viranomaisille määräyksen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi. Sen sijaan hyvä hallinto yksinomaisena ratkaisuperusteena on harvinaista.[18] Joka tapauksessa oikeuskäytäntö muodostaa täsmällisemmän oikeudellisen sisällön hyvälle hallinnolle, esimerkiksi perustuslain 21 §:ssä ja EIS 6:ssa tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksen. Ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä myös tuomioistuinten jälkikontrollin merkitys on keskeistä.

Oikeusturvaperusoikeus täsmentyy lainsäädännössä, mitä luonnehtivat perusoikeuksien vaikutustavat. Perusoikeusuudistuksen jälkeen 1995 lain astuessa voimaan v. 2000 on perusoikeuksiin pystynyt yhä kiinteämmin vetoamaan tuomioistuimessa jo suoraan niiden suoran sovellettavuuden vaikutuksen takia. Muutoinkin viranomaistoiminnassa pyritään perusoikeusmyönteiseen laintulkintaan, jolloin asioita tulee ensisijaisesti ratkaista ja tutkia perusoikeuksien näkökulmasta. Maallikolla onkin lähes käytännössä joissain asioissa mahdollisuus menestyä esimerkiksi hallintotuomioistuimeen osoitetussa hallintovalituksessa vetoamalla suoraan tiettyyn perusoikeuteen, kuten kuulemisoikeuteen.[19]

Hallintomenettelyn lisäksi myös tuomioistuimilla on mahdollisuus perustuslain perusoikeuksien mukaisen laintulkinnan jälkikontrolliin. Perustuslain 106 ja 107 §:n mukaan oikeusturvaperusoikeus voi yksittäistapauksessa syrjäyttää tavallisen lain pykälän. Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lainsäännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle. Perustuslain 106 § on antanut yksittäistapauksissa lainmuutospaineita.[20] Muita viranomaisia kuin tuomioistuimia koskee vastaavanlainen perustuslain 107 §:n säännös, jonka mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Ero on siinä, että vain tuomioistuimet voivat jättää eduskuntalain tasoisen lain perustuslain vastaisena yksittäistapauksessa soveltamatta. Lain soveltamatta jättäminen ei kuitenkaan kumoa lakia. Kynnys on korkea, sillä ristiriidan tulee olla ilmeinen, jotta lain säännös voidaan syrjäyttää.

5.      Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisukäytäntöä asiakirjapyynnön toteuttamisesta poliisihallinnossa

 

5.1    Asiakirjapyynnön toteuttamisesta päättäminen

 

Esitutkintaviranomainen päättää siitä, millä perusteella se voi julkisuuslain puitteissa oikeudellisesti kieltäytyä asiakirjapyynnöstä. Hallinnon asiakkaan on mahdollista saattaa mahdollinen kielteinen asiakirjapyyntöratkaisu hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Vastuu esitutkinnan aikaisesta tiedottamisesta kuuluu Suomessa poliisille, näin myös tutkintailmoitusten luovuttamisesta.

Poliisin tiedottamiseen on kohdistunut aika ajoin kritiikkiä sekä tiedotusvälineiden että ylimpien laillisuusvalvojien eli valtioneuvoston oikeuskanslerin (OKA) ja eduskunnan oikeusasiamiehen (EOA) taholta. Tiedostusvälineet ovat moittineet poliisia julkisuusperiaatteen laiminlyömisestä ja siitä, että poliisihallinto ei ole mieltänyt sen merkitystä. Eduskunnan oikeusasiamies on erään kanteluratkaisun yhteydessä todennut, että julkinen valta ei ole onnistunut varjelemaan rikoksesta vasta epäiltyä ja syyttömyysolettaman suojaamaa kantelijaa ennenaikaiselta ja leimaavalta julkisuudelta.[21]  Julkisesti tiedottamista ja asiakirjojen luovuttamista joudutaan punnitsemaan sekä tutkinnan että epäillyn oikeuksien ja kunnian suojaamisen kesken. Mikäli asiakirjasta on liikkeellä erilaisia versioita tutkinnan vielä ollessa kesken, voi syntyä leimautumisen vaara, vaikka tosiasiallisia esitutkintatoimenpiteitä, kuten kuulustelua, vielä ei olisi suoritettu.[22] Tällainen tilanne antaa hyvän lähtökohdan kanteluratkaisuiden tarkastelemiselle.

 

5.2    Asianosaisaseman määräytyminen esitutkinnassa ja sen kirjaaminen tutkintailmoitukseen

 

Poliisimiehen kirjatessa tutkintailmoitusta poliisiasiaintietojärjestelmä Patjalle on tarkoin punnittava, miten asianosaisten asema kirjataan tutkintailmoitukseen, ennen kuin tutkinnanjohtajana oleva päällystövirkamies on tosiasiallisesti ehtinyt perehtyä aineistoon. Näin tutkinnanjohtajan muodostama päätös siitä, mihin asemaan kukakin lopulta kirjataan, on hallintomenettelyä. Kansalaiset usein saattavat luulla, että rikosilmoitus automaattisesti asettaa tutkintapyynnön kohteen syyllisen asemaan. Todellisuudessa linjanveto siitä, millä edellytyksin tietty henkilö voidaan asettaa rikoksesta epäillyn asemaan, on vakavaa punnintaa. Oikeusturvan kannalta tämä on yleensä esitutkinnan aloittamista merkittävämpi ratkaisu.[23]

Esitutkintalaissa ei ole erikseen säädetty, millaista epäilyä vaaditaan, että tiettyä henkilöä voidaan ryhtyä käsittelemään rikoksesta epäiltynä esimerkiksi kuulustelemalla häntä. Poliisilla on käytännössä laaja harkintavalta sen suhteen, keitä henkilöitä kulloinkin kohdellaan rikoksesta epäiltyinä. Pelkkä rikoksenteon mahdollisuus ei kuitenkaan saisi riittää perusteeksi oikeuskansleri Jonkan mielestä esitutkinnassa rikoksesta epäillyn asemaan asettamiselle, vaan tiedossa on oltava jokin tai joitakin konkreettisia seikkoja, jotka antavat aihetta epäilyyn. Sen sijaan apulaisoikeusasiamiehen antaman ratkaisun mukaan henkilöä koskevan epäilyn tulee olla selkeästi perusteltavissa ja poliisin tulee kyetä perustelemaan ratkaisunsa siten, että se on sen hetkisen tiedon varassa tehtynä objektiivisesti hyväksyttävissä. Ratkaisujen pohjana olevien perusteiden ja päättelyn on tällöin oltava oikeudellisesti moitteettomia. Mikäli halutaan yleisellä tasolla kuvata rikoksesta epäillyn asemaa koskevan ratkaisun edellytyksiä, näyttökynnyksen sijasta olisi luontevampaa puhua ratkaisun perusteltavuuden vaatimuksesta.[24]

Apulaisoikeusasiamiehen näkemyksen mukaan henkilöä ei tule käsitellä rikoksesta epäiltynä, jos rikosepäilyä ei voida perustellusti kohdistaa nimenomaan puheena olevaan henkilöön. Mikäli asema muuttuu esitutkinnassa, on siitäkin ilmoitettava esitutkintalain 9.1 §:n tarkoittamalla tavalla. Kuulusteltavalle on ennen kuulustelua ilmoitettava hänen asemansa esitutkinnassa. Epäillylle on samalla ilmoitettava, mistä teosta häntä epäillään siten kuin esitutkintalain 29.1 §:ssä on säädetty. Näin henkilön kannalta on merkityksellistä, että hän saa mahdollisimman pian tiedon siitä, missä ominaisuudessa häntä esitutkinnassa kohdellaan, sillä hänen oikeutensa ja velvollisuutensa määräytyvät hänen asemansa mukaisesti. Toisin kuin todistajalla ei epäillyllä ole velvollisuutta myötävaikuttaa esitutkintaan, vaan hänellä on itsekriminaatiosuoja. Myöskään todistajalla ei ole oikeutta todistaa itseään tai perheenjäseniään vastaan. Pääsääntöisesti tutkintailmoitus voidaan luovuttaa silloin, kun asianosaisten asema esitutkinnassa on selvä. Epäiltynä henkilöä voidaan pääsääntöisesti pitää silloin, kun hänelle virallisesti on ilmoitettu hänen asemansa.[25]

Henkilön asema ei esitutkinnan alussa ole aina selvä, varsinkaan ilmoituksen järjestelmään tallentamisen hetkellä, mikäli epäillyn tueksi on olemassa vain aihetodisteita tai muutoin heikkoja perusteita: Näin henkilöä ei voida tosiasiallisesti kytkeä rikokseksi epäillyn asemaan. Puhutaan niin sanotusti eventuaalisesta epäillystä. Esitutkinnan edetessä on mahdollista, että alun perin todistajan tai asianomistajan asemassa olleesta henkilöstä tulee epäilty ja tämä voi olla julkisuuslain tarkoittama yleisen tai yksityisen edun suojelemisen mukainen syy olla luovuttamatta asiakirjoja asianosaisille, jotta esitutkinta sujuisi mutkattomasti.[26]  

Apulaisoikeusasiamies katsoo, että, mikäli henkilöä on rikoksen johdosta vähänkin syytä epäillä, tulee häntä ensin kohdella rikoksesta epäiltynä eikä todistajana, sillä epäillyn ja todistajan asema sekä oikeudet ja velvollisuus ovat täysin erilaiset. Näin voidaan vetää johtopäätös, että epäillyn asemaan asettamiselle ei ole korkeita esteitä. Siten julkisuuslain rajoittavia säännöksiä asianosaisasiakirjan julkisuudesta on tulkittava suppeasti, sillä esitutkintalain 3:2 §:n tarkoittaman selvityksen jälkeen asianosaisasemat on varsin kitkatta helppo päivittää tutkintailmoitukseen.[27]

Toisaalta henkilöä voidaan kohdella esitutkinnassa kuultavana, ei epäiltynä, mikäli hänen asemansa on epäselvä. Vielä tässä vaiheessa ei tutkinnanjohtajalla välttämättä ole perusteita luovuttaa asianosaisjulkista asiakirjaa julkisuuslain 13 §:n nojallakaan.[28] Asianosaisjulkisen asiakirjan luovuttamisen rajoittamista näkemykseni mukaan kaventaa esitutkintalain 9.2 §:ssä todettu maininta, että ”henkilöä ei ole enää syytä epäillä rikoksesta”, mistä ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että ”syytä epäillä” olisi aina se kynnys, jolla henkilöä tai tutkintapyynnön kohdetta lähdetään alun perin tutkimaan ja jolloin asiakirjoja voitaisiin lähtökohtaisesti ryhtyä luovuttamaan vasta tosiasiallisten esitutkintatoimenpiteiden alettua.

5.3    Joutuisuusperiaate esitutkinnassa julkisuusintressin turvaajana

 

Asiakirjapyynnön toteuttaminen poliisihallinnossa erityisesti tutkintailmoituksiin liittyen on noudatettava paitsi hyvän hallinnon palveluperiaatetta myös joutuisuusperiaatetta. Esitutkinnan on tapahduttava ilman aiheetonta viivytystä. Tämä turvaa paitsi asianosaisten aseman ja toteuttaa julkisuusintressiä. Objektiviteetin ja joutuisuuden periaatteissa on kysymys siis yksinkertaisesti hyvästä tavasta, jolla poliisin on tutkintaa suoritettava. Hienotunteisuuden ja vähimmän haitan periaatteissa on kysymys puolestaan siitä, miten epäiltyä on esitutkinnan aikana kohdeltava. Oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja asian joutuisa käsittely perustuslain 21 §:n turvaamalla tavalla on paitsi asianomistajan myös epäillyn ja todistajan oikeus. Esitutkintalain mukaan tämän on tapahduttava siten, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuta vahinkoa tai haittaa.[29]

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on todennut, että valitettavan usein arkipäivän poliisihallinnossa tutkinnan kohteena olevaa henkilöä tunnutaan puhuttelevan tekijänä, syyllisenä tai syytettynä eikä esitutkintalain tarkoittamana epäiltynä. Tällaiset vihjaukset ja vääränlaiset nimitykset antavat vaikutuksen epäillyn syyllisyydestä syyllisyysolettaman vastaisesti. Tutkivien poliisivirkamiesten henkilökohtainen mielipide ei oikeuta loukkaamaan vasta epäillyn oikeutta tulla pidetyksi syyttömänä.[30]  

Tutkinnanjohtajasta johtuvista henkilökohtaisista syistä esitutkinta ei saa viipyä kuutta kuukautta kauempaa. Esitutkinnan hyväksyttävä kesto riippuu yksittäistapauksessa tutkittavana olevan asian piirteistä, jutun laajuudesta ja vaikeusasteesta. Selvää kuitenkin on, että viime kädessä teon rikosoikeudellinen vanheneminen ja syyteoikeuden vanhentuminen asettavat rajansa esitutkinnan toimittamiselle.  Yksittäistapauksissa esitutkinnan joutuisuudesta vastaa ennen muuta tutkinnanjohtaja ja yleisellä tasolla asianomaisen tutkintayksikön päällikkö. Joutuisuusvaatimus ei ole aina läheskään toteutunut, vaan ylimmät laillisuusvalvojat ovat joutuneet varsin usein antamaan huomautuksia esitukinnan viivästymisestä.[31] Vakavan rikollisuuden tutkintasektorilla pitkäkestoisessa tutkinnassa haasteelliseksi muodostuu, miten asiakirjojen luovuttaminen tulisi käytännössä järjestää. Tällaiset asiat kiinnostavat usein myös tiedotusvälineitä. Asiakirjojen vuotaminen toimittajille pitkäkestoisessa tutkinnassa ja asian esillä olo tiedotusvälineissä voi hankaloittaa epäillyn asemaa. Toisaalta kuitenkaan pitkäkestoisen tutkinnan perinpohjaisen selvittämisen mahdollistaa ainoastaan useiden työtuntien ja jopa työpäivien käyttäminen, mikä saattaa venyttää tutkintaa vuodesta kahteenkin. Esitutkinnan liian hätäinen toimittaminen saattaa huonontaa tutkinnan laatua. Tällöin joudutaan punnitsemaan myös esitutkinnan rajoittamisen esittämistä syyttäjälle kustannusperusteella. Mikäli esitutkintaa ei aloiteta tai se rajoitetaan kustannusperusteella, tällöin luonnollisesti asiakirjajulkisuus toteutuu välittömästi tutkinnan päätöksen siirryttyä arkistoon eli tutkinnanjohtajan kuitatessa jutun poliisiasiain tietojärjestelmään.  Syyttäjän vastuulla on huolehtia siitä, että rikosprosessin kokonaiskesto jää mahdollisimman lyhyeksi ja joka tapauksessa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6.1 artiklan ja perustuslain 21.1 §:n takaaman oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae säilyvät. Kokemukseni mukaan syyttäjäyhteistyö esitutkinnan aikana ei nykyisin toteudu siinä laajuudessa kuin valtakunnansyyttäjänviraston ja Poliisihallituksen yhteistyölinjauksissa on sovittu. Syyttäjä saattaa antaa poliisille ohjeet jo ennen esitutkinnan aloittamista siitä, että tutkintaa ei aloiteta. Luonnollisesti tässä vaiheessa asianosaisjulkisista asiakirjoista tulee yleisöjulkisia.

Esitutkintaviranomaiselle tehty ilmoitus on kirjattava viipymättä. Ilmoituksen vastaanottomenettelyn peruslähtökohta on, että esitutkinnan joutuisuus toteutuu. Oikeuskansleri ja oikeusasiamies ovat kanteluratkaisussaan joutuneet kiinnittämään huomiota myös tämän vaatimuksen noudattamiseen. Eduskunnan oikeusasiamiehen tutkimissa tapauksissa rikosilmoitus on voitu kirjata esimerkiksi vasta vuosi ilmoituksen tekemisen jälkeen, jolloin asiasta on sekalaisilmoituksen (s-ilmoitus) asemesta kirjattu oikeaoppisesti rikosilmoitus (r-ilmoitus). Tästä huolimatta apulaisoikeusasiamies on saattanut käsityksensä kirjaamisvelvollisuuden joutuisuudesta poliisilaitoksen ja tutkinnanjohtajana toimineen rikoskomisarion tietoon. Tutkintailmoitus on viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetussa laissa tarkoitettu asiakirja. Toisaalta erilaiset suulliset ja kirjalliset puhuttelut, tiedustelutiedot, virka- ja oikeusapupyynnöt ja poliisin muut toimenpiteet ja rekisterisyötöt eivät ole julkisuuslain tarkoittamia asiakiroja, mikäli niitä ei ole kirjattu varsinaisen ilmoituksen selostusosaan. Sisäasiainministeriön Patja-ohjeen mukaan tutkintamuistioon kirjataan vapaamuotoista, jutun tutkintaa edistävää varmentamatonta tietoa. Näin on syytä korostaa, että muistitieto ja tutkintapäiväkirjatieto ovat luonteeltaan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja muistiinpanoja, jotka eivät ole julkisia edes asianosaisille.

Eduskunnan oikeusasiamies on puuttunut tapaukseen, jossa taksinkuljettajana toimiva kantelija oli hakeutunut yöllä pahoinpitelyn seurauksena Helsingin Pasilan poliisitalon päivystykseen, jossa rikosilmoitusta ei hänen mukaansa suostuttu ottamaan vastaan, vaan hänet vantaalaisena ohjattiin tekemään rikosilmoitus Vantaalle. Helsingin poliisilaitoksella ei voitu selvittää, kuka ohjasi kantelijan Vantaalle. Näin apulaisoikeusasiamies totesi, että Helsingin poliisin menettely ohjata kantelija Vantaalle on esitutkinta- ja pakkokeinolain 2 §:n vastaista ja myös vastoin yleisöpalvelun hallinnon 7 §:n periaatetta. Hänen mukaansa selvyyttä ei ollut siitä, kuka ohjeen antoi, mutta ilmeistä oli, että joku Helsingin poliisilaitoksen henkilökuntaan kuuluva oli kyseessä. Kantelija oli todennut, että hänen menneessään Vantaan poliisilaitokselle rikosilmoitusta ei otettu asianmukaisesti sielläkään vastaan. Poliisilaitoksen päivystäjä totesi hänelle muun muassa, että asia ei kuulu poliisille. Apulaisoikeusasiamies katsoi päivystäneen ylikonstaapelin menetelleen virheellisesti vastaanottaessaan rikosilmoitusta viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisena asiakirjana. Päivystäjän ilmaus saattoi antaa ilmoituksen tekijälle väärän kuvan poliisin toimivallasta ja luoda vaikutelman siitä, ettei poliisi ollut kiinnostunut hoitamaan virkavelvollisuuksiinsa kuuluvaa tehtävää, erityisesti tilanteessa, jossa rikosilmoituksen tekijä oli saanut nyrkiniskun kasvoihin taksimatkustajan kieltäydyttyä maksamasta kyytinsä eikä tekijää ollut ensin riittävästi informoitu oikeuksistaan ja asiaankuuluvista säännöksistä. Toimenpiteitä harkitessaan apulaisoikeusasiamies otti kuitenkin huomioon sen, että ylikonstaapelin esimies oli jo kiinnittänyt huomiota käytettyyn ilmaisuun ja menettelyyn alaisensa puhuttelussa.[32]

 

5.4    Tiedottaminen esitutkinnassa olevista asianosaisista

 

Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa tutkittavana olleessa tapauksessa KRP:n rikoskomisariota oli arvosteltu sen johdosta, että hän on esitutkinnanjohtajana ilmoittanut sanomalehtihaastattelussa pitävänsä syytteen nostamista varmana, vaikka syyttäjä ei ollut vielä ottanut asiaan kantaa. Tämä ratkaisu rikoskomisarion menettelyn virheellisyydestä puhuisi sen puolesta, että tutkintailmoitus ja muu esitutkintamateriaali tulisi asianosaisjulkiseksikin vasta silloin kun syyttäjä on päättynyt nostaa syytteen tai tehnyt syyttämättäjättämispäätöksen.[33]

Alpo Rusia ja tämän veljeä oli epäilty törkeästä vakoilusta, esitutkintamateriaalia oli kesken esitutkinnan vuotanut joukkotiedotusvälineisiin. Rusi arvosteli eduskunnan oikeusasiamiehelle osoittamassaan kantelussa muutoinkin näyttävästi ja häntä leimaavasti arvostellutta esitutkintaa. Rusi viittasi Helsingin sanomissa 13.5.2003 julkaistuun artikkeliin ”Supo pitää Rusin toimintaa laittomana.” Yllättäen eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan artikkelissa siteeratut Supon edustajien lausunnot kuvasivat ainoastaan heidän käsitystään tutkittavana olleesta tapauksesta ja ne olivat varsin yleisellä tasolla. EOA totesi myös, että Alpo Rusi oli tuolloin edelleen rikoksesta epäilty, mikä olisi oikeuttanut mainitun laiseen tiedottamiseen. Muutoinkaan ei ollut havaittavissa, että lehdelle olisi annettu paikkansa pitämättömiä tai harhaanjohtavia tietoja. Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan itsestään selvää oli, etteivät viranomaiset päättäneet, siitä kuinka näyttävästi ja missä muodossa tai sävyssä rikosepäilyjä koskeva uutinen julkaistaisiin tai kuinka se otsikoitaisiin. Myös tapauksen jo aiemmin saama julkisuus huomioon ottaen oli odotettavissa, että asian syyteharkintaan siirtämisestä tultaisiin uutisoimaan siitä riippumatta, antoiko Supo siitä tietoja julkisuuteen vai ei. Näin voidaan puolustaa julkisuuslain 13 §:n tarkoittaman asianosaisasiakirjan luovuttamista rajoittavan pykälän suppeaa tulkintaa. Samaan lopputulokseen päätyi Helsingin käräjäoikeus Alpo Rusin pantua asiassa vireille vahingonkorvauskanteen valtiota vastaan.[34] Näin ollen eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisemassa tapauksessa suojelupoliisin julkisuuteen antamia lausumia tai esitutkintamateriaalin vuotamista joukkotiedotusvälineisiin ei pidetty ongelmallisena.

On selvää, ettei salassa pidettävissä esitutkintaa koskevista tiedoista saa tiedottaa tai antaa vihiä lehdistölle. Poliisin taktiset tutkintatoimenpiteet voivat myös vaatia julkisuuslain 13 §:n tarkoittamalla tavalla asiakirjojen asianosaisjulkisuuden rajoittamista. Vain, mikäli voidaan esittää perusteet, joilla julkisuuslain 24.1 §:n 3 kohdan salassapito-olettama kumoutuu, voidaan ylipäätään harkita esitutkintalain tiedottamista koskevien säännösten soveltumista – tuolloinhan tieto ei enää ole salassa pidettävää.[35]

Ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntöä silmällä pitäen epäillyn henkilöllisyyden ilmoittaminen esitutkintaan vain mahdollisesti kuuluville kolmansille tahoille tai kokonaan ulkopuolisille ennen esitutkinnan päättymistä lähtökohtaisena toimintamallina on huomattavan ongelmalliseksi tulkittua. Poliisilaitosten ja poliisipiirien kesken on erilaisia toimintamalleja. Toisaalta jotkut tutkinnanjohtajat ja tutkijat eivät kerro kolmansille tahoille epäillyn nimeä koskaan, toisaalta epäillyn asema esimerkiksi politiikassa voi olla peruste nimen paljastamiselle, useimmiten poliisihallinnossa katsotaan, että epäillyn nimen voi kertoa aina, kun epäilty on julkisuudenhenkilö tai nimi voidaan antaa erityisesti ns. isoissa jutuissa, koska tiedotusvälineet joka tapauksessa saisivat tiedon julkisuusintressin nojalla.[36] Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan arviointi epäillyn henkilöllisyyden kertomisessa on lievempää silloin, kun kyse ei ole poliisin aktiivisesta tiedottamisesta, vaan toimittajan muualta saaman tiedon vahvistamisesta. Sinällään oikeusasiamiehen mukaan tiedon vahvistaminen kuuluu tiedon antamisen piiriin.[37]

Vähimmän haitan periaate puolestaan edellyttää, ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa tai haittaa. Näin esitutkinnasta tiedotettaessa huomiota tulee kiinnittää julkisuuslain 24.1 §:n 3 kohtaan ja sen vahinkoedellytyslausekkeeseen, jonka harkintakriteerinä on, aiheuttaako julkisuus asianosallisille vahinkoa tai kärsimystä. Julkisuuslakia säädettäessä lakivaliokunnan lähtökohtana oli, että tiedonantamista harkitessa viranomaisen tulisi punnita toisaalta perusteita, joiden takia tietoa tarvitaan ja toisaalta epäillylle siitä aiheutuvaa vahinkoa tai kärsimystä. Apulaisoikeusasiamies on eräässä kanteluratkaisussaan ottanut kantaa kysymykseen, jonka mukaan tieto ei voi olla salassa pidettävä, jos tiedottamishetkellä oli ilmeistä, ettei tiedonantaminen aiheuttanut epäillylle vahinkoa tai haittaa. Mikäli tiedonantamiseen olisi painava syy, vaikka vahingon tai kärsimyksen aiheutuminen olisi ilmeistä, eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen mukaan ei tieto tällöinkään voi olla salassa pidettävä. Painava syy voi apulaisoikeusasiamiehen mukaan olla esimerkiksi asian yhteiskunnallinen merkittävyys tai rikosepäilyjen kohteessa olevan henkilön yhteiskunnallinen asema.[38]

Edellä olevaa tulkiten asiakirjapyynnön toteuttamisessa poliisihallinnossa on siis toisaalta otettava huomioon yleinen etu eli onko salaaminen välttämätöntä tiedon saamisen perusteet huomioon ottaen ja toisaalta on huolehdittava yksittäisen yksilön edusta eli salassapitointressin suojasta. On huomattava, että poliisilla ei ole enää syyteharkintavaiheessa toimivaltaa tiedottaa esitutkinnasta. Tuolloin tiedottamistoimivalta on ainoastaan syyttäjällä. Laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä kuitenkin katsotaan, että mikäli syyttäjä pyytää asiassa lisätutkimuksia poliisilta, voidaan poliisilla katsoa olevan toimivalta tiedottaa lisätutkimuksia koskevista seikoista.[39] Poliisimiehen epäillyksi tekemistä rikoksista esitutkintakynnyksen aloittamisen harkitsee valtakunnansyyttäjänvirastossa toimiva syyttäjä esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla. On huomattava, että poliisin tekemäksi epäillyissä rikosasioissa esitutkinnasta tiedottaminen kuuluu syyttäjälle, sillä näissä jutuissa ainoastaan syyttäjä voi toimia tutkinnanjohtajana.[40]

 

5.5    Rajoitusperusteet erittäin tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi

Perustuslain 21 §:ssä turvattu julkinen käsittely ja perustuslain 12.2 §:ssä turvattu asiakirjajulkisuus ei toisin sanoen poliisihallinnossa toteudu samalla tavalla kuin oikeudenkäynnissä. Rikosasian esitutkintavaiheessa ei noudateta täysimääräisesti julkisuusperiaatetta. Rikosasian käsittely ei ole esitutkinnassa yleisölle julkista, joten esitutkintakuulusteluja tai esitutkintalain 42 §:n mukaista loppulausuntomenettelyä ei ole mahdollista seurata kuten oikeudenkäyntiä. Esitutkinta-asiakirjat ovat julkisuuslain 24.1 §:n 3 kohdan mukaan lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Asiakirjojen antamatta jättäminen tärkeän yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi voi johtua voimakkaista julkisista intresseistä, mistä syystä tiedotusvälineet saattavat saada niitä kesken mielenkiintoisen jutun tutkinnan ollessa käynnissä joltakin asianosaiselta, kuten asianomistajalta. Tiedottaminen vakavien, esimerkiksi virkarikosten esitutkinnasta, voi toisaalta olla tarpeellistakin. Silloin tiedottamisen on tapahduttava hallinnon oikeusperiaatteita noudattaen, samoin esitutkintalain tarkoittamalla tavalla niin, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa tai haittaa. Tämä johtuu ennen muuta syyttömyysolettamasta, minkä nojalla epäiltyä ja syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Tämä on korostuneen tärkeää esitutkinnan alkuvaiheessa tai ennen kuin tosiasiallinen päätös esitutkintatoimenpiteisiin ryhtymisestä on tehty ja yleensä ottaen ennen syytteen nostamistakin, sillä osa rikosepäilyistä jää kuitenkin toteennäyttämättä tai kumotaan tuomioistuimessa.[41]

Salassa pidettäviä tietoja ovat lähtökohtaisesti sananvapausrikoksiin liittyvä esitutkinta-aineisto, kuten kunnianloukkaustutkinta, tutkinnassa oleva yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen, uskonrauhan rikkominen, viestintärauhan rikkominen, hautarauhan rikkominen, identiteettivarkaus ja muutkin yhteiskunnallisen arvonannon ja maineen kanssa komplisoituneet rikostutkinnat. Näin ollen poliisihallinnon asiakirjat saattavat lisäksi sisältää salassa pidettäväksi tarkoitettuja henkilön yksityisyyteen liittyviä tietoja, jotka käsittelevät perhe-elämää, taloudellista tilannetta ja arkaluonteisia terveystietoja. Toisaalta vastaavia tietoja voi viranomaisilla olla muutoinkin kuin asiakirjaan merkittyinä. Tällaisia merkitään esimerkiksi seurantatietojärjestelmään ja epäiltyjen rekisteriin.

Asianosaisjulkisuudesta säädetään esitutkintalain 11 §:ssä. Lainkohdan mukaan asianosaisella on oikeus saada tietoonsa, mitä esitutkinnassa on käynyt ilmi, niin pian kuin siitä ei voi aiheutua haittaa rikoksen selvittämiselle. Vastaavasti julkisuuslain 11.2 §:n 2 kohdan mukaan asianosaisella tai hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta saada tietoa esitutkinnassa tai poliisitutkinnassa esitetyn tai laaditun asiakirjan sisällöstä ennen tutkinnan lopettamista, jos tiedon antamisesta aiheutuisi haittaa sen selvittämiselle. Poliisin tekemä esitutkinnan keskeytyspäätös ei sitä vastoin päätä asiakirjojen salassapitoa, vaan näytön puuttuessa keskeytynyt esitutkinta päättyy viimeistään silloin, kun syyteoikeus vanhentuu. Siihen asti asiakirjat ovat salassa pidettäviä. Keskeytetyllä esitutkinnalla ei tarkoiteta sellaista esitutkintaa, joka on lopetettu ei-rikosta –merkinnöin tai syyttäjän määräämänä. Keskeytetty esitutkinta tarkoittaa käytännössä uuden aineiston valoon tullessa esitutkinnan avaamista, mikäli aikanaan keskeytettyä tutkintaa ei ole esimerkiksi todistajien puuttuessa ollut tarkoitussidonnaisuusperiaatteen mukaista jatkaa. Näin viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 luvun 1 §:n 3 kohta on niin sanottu salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös, jonka tarkoituksena on varmistaa esitutkinnan onnistuminen, estää esitutkintatietojen ennenaikainen vuotaminen julkisiksi ja rikoksesta epäillylle siitä koituvat vahingot sekä turvata tuomioistuimelle mahdollisuus käyttää sille kuuluvaa oikeutta määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain mukaisesti. Näin voidaan turvata nopea ja joutuisa esitutkinta hienotunteisuusperiaatteen mukaisesti.[42] Liian rajoittavana julkisuusperiaatteen näkökulmasta voitaisiin pitää ratkaisua, että esitutkintamateriaali tulisi julkiseksi vasta, kun käsittely on tuomioistuimessa päättynyt.

Laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä on käsitelty tiedotusvälineiden lähdesuojaa. Esitutkintalain 27.2 §:n mukaan toimittaja tai muu oikeudenkäymiskaaren 17:24.2:n tarkoittama henkilö on velvollinen paljastamaan uutislähteen todistajana esitutkinnassa ainoastaan siinä tapauksessa, että kysymyksessä on rikos, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kuusi vuotta vankeutta. Tämä koskee myös terveydenhuoltoviranomaisia. Oikeudenkäynnissä hän on sen sijaan OK 17:24.4:n mukaan velvollinen paljastamaan lähteen myös, jos asia koskee tietoa, joka on annettu vastoin sellaista salassapitovelvollisuutta, jonka rikkomisesta on erikseen säädetty rangaistus. Tällaista salassapitovelvollisuuden rikkomista tutkittaessa ei toimittajalta tai vastaavalta voida liioin takavarikoida esitutkinnan aikana niitä asiakirjoja esitutkintaviranomaisen haltuun, joissa paljastetaan uutislähde. Törkeän rikoksen kysymyksessä ollessa takavarikoiminen kuitenkin on mahdollista. Kuitenkin asiakirja, joka sisältää arkaluonteisia tietoja, saadaan pakkokeinolain 4:2.2:n mukaan takavarikoida sellaisessa tapauksessa, jossa salassapitovelvollinen tai oikeutettu olisi velvollinen paljastamaan sen sisältämät tiedot esitutkinnassa. Pakkokeinolain mukaan takavarikoitujen asiakirjojen asianosaisjulkisuutta voi luonnollisesti rajoittaa julkisuuslain 13 §:n nojalla. Useimmiten asiakirja on takavarikoitu sen vuoksi, että se sisältää todistusarvoa omaavia tietoja. Alkuperäisen asiakirjan pitäminen takavarikoituna oikeudenkäyntiin asti ei tässä tilanteessa kuitenkaan aina ole tarpeen, joten se voidaan luovuttaa takaisin. Esitutkintaviranomaiselle voi hyvin riittää asiakirjan valokopio. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on eräässä ratkaisussaan nimenomaan todennut, että koska tutkinnanjohtajana toimineella poliisimiehellä oli oikeus takavarikoida eräät asiakirjat, hänellä oli myös oikeus ottaa niistä valokopiota. Hyvä hallintotapa edellyttää, että takavarikosta pakkokeinolain 4:9:n mukaan kopioidut asiakirjat yksilöidään samalla tarkkuudella kuin alkuperäisiä asiakirja takavarikoitaessa laaditussa pöytäkirjassa ja todistuksessa.[43]

 

5.6 Puolueettomuusperiaate asiakirjajulkisuuden toteuttamisessa esitutkinnassa

Laillisuusvalvojien perusoikeusvalvonnan kohteena ovat muun muassa esitutkinnassa suoritettavat toimenpiteet, joissa kyseessä ovat usein kotirauhan piiriin ulottuvat viranomaistoimet. Muuan henkilön, joka ei ollut kirjattu rikoksesta epäillyn asemaan, luona oli hänen poissa ollessaan toimitettu kotietsintä, josta ei ollut ilmoitettu asianmukaisesti. Kotietsintä oli suoritettu virka-apuna toiselle poliisiyksikölle. Apulaisoikeuskansleri totesi, että tällaisessa etsinnässä tulevat ongelmallisina esiin kysymykset siitä, kuka vastaa tai kenen ainakin tulisi vastata toiminnan johtamisesta ja päättää tehdyistä toimenpiteistä.[44]

Poliisiviranomaisille osoitetaan runsaasti erilaisia kanteluita ja suoraan poliisihallintoon lähetettyjen kanteluasiakirjojen asemesta poliisiviranomaisista tehdään usein kanteluita valtakunnansyyttäjänviraston lisäksi Poliisihallitukselle ja ylemmille laillisuusvalvojille. Tasapuolisuus eli objektiviteettiperiaate hallintolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla edellyttää virkamiehen käyttäytyvän virkatoiminnassaan asianmukaisesti ja kohtelevan tasapuolisesti kaikkia henkilöitä. Myös poliisilain 2 luvun 1 §:ssä säädetään, että poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti. Asetuksessa rikosvastuun toteuttamisesta on saman sisältöinen säännös, jossa lisäksi mainitaan velvollisuus toimia tasa-arvoista kohtelua edistäen. Tämän kulmakivenä on yhdenvertaisuuspykälä perustuslaissa, joka perustuslain 6 §:n 2 mom. sisältää syrjimiskiellon. Näin esitutkintaa suorittavan virkamiehen on muistettava, että hän itse ei ole asianosainen esitutkinnassa. Poliisin tuleekin suhtautua tasapuolisesti ja puolueettomasti sekä asianomistajaan että epäiltyyn, eikä kohdella rikoksesta epäiltyä vastapuolena.[45]

Tutkintailmoituksen kirjaamisen jälkeen asianosaisen pyytämän tutkintatoimenpiteen suorittamisesta päättää esitutkintalain 15 luvun 3 §:n mukaan tutkinnanjohtaja tai syyttäjä asian tultua siirretyksi hänelle. Mikäli tutkintailmoitusta ei tutkita, tästä ja kieltäytymisen perusteesta on tehtävä merkintä esitutkintapöytäkirjaan. Pyynnön esittää usein asianomaisen avustaja ja puolustaja, jolla osaltaan on velvollisuus huolehtia siitä, että esitutkintamateriaali on riittävän täydellinen.

Samoin kuin epäillylle on asianomistajalle esitutkinnassa ilmoitettava hänen asianomistaja-asemastaan niin kuin esitutkintalain 9 §:stä ilmenee. Poliisin tulee myös tehdä selvitys asianomistajalle, mihin toimenpiteisiin rikoksesta tehdyn ilmoituksen tai esitutkintaviranomaisen tietoon muuten tulleen rikoksen johdosta ryhdytään. Tämä tukisi asiakirjojen luovuttamista asianosaiselle lähtökohtaisesti heti esitutkintatoimenpiteiden alettua. Viranomaisen on muutoinkin noudatettava palveluperiaatetta, joka saattaa edellyttää opastusta ja neuvonta hallintolain 8 §:n tarkoittamalla tavalla. Huomioon on otettava kuitenkin puolueettomuus suhteessa eri asianosaistahoihin. Mikäli vain tietty asianosaisasemassa oleva henkilö saa asiakirja-aineistoa esitutkinnasta, myös muille esitutkinnassa asianosaisena oleville on luovutettava sama aineisto. Tähän on otettu kantaa oikeusasiamiehen ratkaisussa, jossa apulaisoikeusasiamies kiinnitti huomioita velvollisuuteen neuvoa asianomistajaa esitutkinnan kannalta merkityksellisistä seikoista. Tapauksessa oli kysymys syyteoikeuden vanhenemisesta tilanteessa, jossa asianomistaja oli ilmoittanut toimittavansa poliisille lisää asiakirjoja. Apulaisoikeusasiamiehen mukaan poliisin olisi tullut muistuttaa vanhenemisen vaarasta, jotta asianomistaja olisi ymmärtänyt toimittaa aineistonsa ajoissa.[46]

Poliisimiehen siirtyessä toiseen yksikköön tai lopettaessa poliisihallinnon palvelussuhteensa tulee tutkinnanjohtajan tai tutkinnanjohtajan esimiehen varmistua siitä, että asiakirja-aineisto jaetaan uudelleen uudelle tutkijalle. Etelä-Suomen kihlakunnan poliisilaitoksen tarkastuksessa eduskunnan oikeusasiamies teki havaintoja vuonna 2003, että tutkinnanjohtajat eivät olleet tasapuolisesti huolehtineet kaikkien asioiden uudelleen jakamisesta tapauksessa, joissa tutkija oli siirtynyt pois poliisilaitoksen palveluksesta. Näin rikoksesta epäiltyjen tutkittavana olevia rikoksia oli rikosaikojen vanhenemista koskevan sääntelyn puitteissa päässyt vanhenemaan. Samanlaisia havaintoja apulaisoikeusasiamies oli tehnyt erään Pohjois-Suomen kihlakunnan poliisilaitoksen tarkastuksessa.[47]

Poliisihallinnolla on velvollisuus ottaa vastaan hallinnon asiakkaan tekemä rikosilmoitus tai muu tutkintapyynnöksi tarkoitettu asiakirjamateriaali.[48] Rikosilmoituksen voi tehdä puhelimitse, internetin kautta tai telekopiona tai paikan päällä sekä järjestyspoliisin virkamiehelle kentällä. Rikosilmoituksen kirjaamiselle ei voida esitutkintaviranomaisen toimesta asettaa ehtoja.[49]

Useat apulaisoikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin antamat ratkaisut käsittävät poliisiasiain tietojärjestelmään kirjattujen juttujen kannanottoja.[50] Pakkokeinolain 1 §:n 2 mom. mukaan ilmoitus kirjataan merkitsemällä esitutkinnan toimittamista varten tarvittavat tiedot tapahtumasta ja asianosaisista. Lisäksi esitutkintalain 5 § määrittää yksityiskohtaisesti sen, mitä seikkoja esitutkinnan selvittelyssä tulee ottaa huomioon. Esitutkintalain 5 §:stä voidaan saada johtoa siihen, mitä tietoja esitutkinnan kohteena olevista tapahtumista tulee ja voidaan kirjata jo rikosilmoitukseen. Tämä vaikuttaa luonnollisesti siihen, voidaanko tutkintailmoitus luovuttaa käynnissä olevan esitutkinnan aikana.

Tutkintailmoitusta päivitetään jatkuvasti ja siihen kirjataan tutkijan tekemiä merkintöjä jo ennen esitutkinnan alkamista muun muassa alustavista puhutteluista. Esitutkintalain 2 §:n 1 momentissa sanotaan, että esitutkinta on toimitettava myös niissä tapauksissa kuin muutoin kuin esitutkintaviranomaiselle tehdyn ilmoituksen perusteella on syytä epäillä rikoksen tapahtuneen. Tällöin esitutkintaviranomaisen on kirjattava asiakirjoihin saamaansa rikosta koskevat tiedot mahdollisimman pian rikosilmoitukseksi. Näin ollen poliisimies ei voi yksittäisessä tapauksessa viivyttää jonkin rikoksen tai rikokseen viittaavan tapahtuman kirjaamista rikosilmoitusasiakirjaksi vain sen vuoksi, etteivät kaikki rikokseen epäillyksi nimetyt olisi vielä ilmoituksentekovaiheessa tiedossa. Poliisin saamien tiedustelu- ja valvontatietojen rikosilmoitukseksi kirjaaminen saattaa kuitenkin aiheuttaa ongelmia, koska esitutkintaviranomaiset saavat paljon tietoa esimerkiksi ammatti- ja taparikollisten valvonnassa sekä alustavassa puhuttelussa. Näin saaduista tiedoista osa on sellaista, joka toimitetaan esimerkiksi poliisin pitämiin henkilörekistereihin ja jonka käyttöä määrittävät henkilötietolaki ja laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa. Kirjaamisvaatimus koskee kaikkien poliisiyksiköiden henkilöstön sekä myös muiden esitutkintaviranomaisten valvonnassaan tai muussa toiminnassaan saamia tietoja. Sen sijaan niitä poliisin tietoon tulleita rikoksia, joiden ilmoittamisesta poliisimies poliisilain 2 §:n nojalla päättää heti luopua, ei tarvitse kirjata rikosilmoitukseksi. Poliisilain mukaiset ilmoittamatta jättämiset kirjataan poliisin omassa työajan käytön seurannassa huomautuksiksi.[51]

Erään kanteluratkaisun mukaan poliisilaitoksella oli tehty päätös esitutkinnan lopettamisesta lähettämättä viralliselle syyttäjälle valokopiota tutkintapyynnöstä, vaikka oli väitetty poliisin syyllistyneen rikokseen. Apulaisoikeuskansleri katsoi, että menettely oli vastoin esitutkintalakia. Samanlaisesta menettelystä on ollut kysymys myös ratkaisussa, jonka mukaan syyttäjän tulee päättää esitutkinnan toimittamisesta niin sanottuna poliisirikoksena ja tehtyään päätöksen esitutkinnan aloittamatta jättämisestä lähetettävä asianosaisille asiakirjakopiot tai suullisesti ilmoitettava esitutkinnan aloittamisesta.[52]

Tapauksessa, jossa kantelija oli pyytänyt oikeusasiamiestä selvittämään poliisin menettelyn lainmukaisuutta rikosasian tutkinnassa nimismiespiirissä, selvityksissä ilmeni, että apulaisnimismies ja vanhempi konstaapeli olivat jättäneet tiedottamatta asianomistajalle asianomistajarikoksen tutkinnan jatkamisen edellytyksistä ennen tutkinnan lopettamispäätöksen tekemisestä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies antoi apulaisnimismiehelle tutkinnanjohtajana ja vanhemmalle konstaapelille esitutkinnan toimittajana huomautuksen laiminlyönnistä sekä apulaisnimismiehelle tutkinnan johtajana huomautuksen myös siitä, että tämä ei ollut lähettänyt asianomaiselle tiedoksi asiakirjaa olla saattamatta asiaa syyttäjän harkittavaksi, vaikka se esitutkintalain mukaan olisi ollut välttämätöntä. [53]

6.      Johtopäätökset

 

Poliisihallinnon laillisuusvalvojille annettavissa selvityksissä on pääpaino yleensä lain soveltamista koskevissa kysymyksissä ja hallinnon lainalaisuusperiaatteen ja hallintolain 6 §:n oikeusperiaatteiden noudattamisen konkretiassa. Ensisijaisesti poliisilaitoksilta selvityspyyntöjä pyytää poliisihallitus eli poliisiylijohto. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa on erillinen tarkastaja, joka on perehtynyt poliisilaitosten tarkastamiseen erilaisin tarkastuskäynnein ja kertomus- ja selvityspyynnöin. Hän käsittelee myös kanteluasioita.

Laillisuusvalvojalle annettavissa selvityksissä on aikaisemman eduskunnan oikeusasiamies Lauri Lehtimajan mukaan noudatettu varovaisuusperiaatetta. Epätodennäköisin väite on pyritty ottamaan vakavasti, jos se ylipäätään on mahdollinen. Ennalta ehkäisevillä selvityspyynnöillä virkamiehiä muistutetaan oikeusasiamiehen valvonnan olemassaolosta. Rutiininomainen eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian selvityspyyntömenettely rinnastuu varsinaista esitutkintaa edeltäviin alustaviin puhutteluihin. Eduskunnan oikeusasiamiehen selvityspyyntöjen lajeja Lehtimaja on kuvaillut niin sanotuksi tavalliseksi selvityspyynnöksi, missä pyydetään selostamaan asiaan vaikuttavia tosiasioita. Lisäksi Lehtimaja erottaa lausuntopyynnön, missä pyydetään arvioimaan asia oikeudelliselta kannalta ja antamaan perusteltu kannanotto menettelyn laillisuudesta perustuslain 21 §:n tarkoittamalla tavalla sekä lisäksi Lehtimaja hahmottaa selityspyynnön, jossa annetaan tilaisuus poliisihallinnolle puolustautua, mikäli virheen tapahtuminen näyttää ilmeiseltä ja tämä saattaa johtaa vielä lisäselvityspyyntöihin. Pääsääntöisesti vakavimmissa poliisivirkamiehen menettelyyn liittyvissä kanteluasioissa pyydetään ensin lausunto Poliisihallitukselta, joka hankkii lausunnon asianomaiselta poliisilaitokselta. Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisukäytännössä on otettava huomioon, että asianosaisista instansseista annetuissa laeissa tarkoitetun huomautuksen antaminen on itse menettelyn arvostelua, ei syylliseksi toteamista.

Arvostelu on tarkoitettu ensisijaisesti kollektiiviseksi. Tiettyjen virkamiesryhmien sisäinen solidaarisuus on saanut yksittäiset virkamiehet voimakkaasti samaistamaan itsensä edustamaansa ryhmään. Kollektiivinenkin arvostelu koetaan yksilötasolla lähes yhtä kielteisenä kuin yksilöön kohdistuva huomautus. Lehtimajan mukaan tämän on havaittu pätevän erityisesti poliisimiehiin. Selitystä tai lausuntoa pyydettäessä virkamiehellä on aina lupa vapaasti vedota itselleen suopeisiin eli omaa menettelyään tukeviin lain tulkintoihin, vaikka selvitystä annettaessa virkamiehen on virkavastuulla pysyttävä totuudessa ja kerrottava kaikki olennainen asiaan liittyvä. Kirjallista valehtelua on pidetty paheksuttavampana kuin suullista valehtelua.

Perustuslain 111 §:ssä on säädetty oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen tietojensaantioikeudesta. Oikeuskanslerilla ja oikeusasiamiehellä on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta laillisuusvalvontaansa varten tarvitsemansa tiedot.

Pääsääntöisesti ylempien laillisuusvalvojien hankkimissa selvityksissä annetut tiedot pitävät paikkansa, vaikka niissä on tuotu esille lähinnä poliisihallinnon virkamiehille suopeimpia näkökohtia. Ratkaisussa, joka käsittelee salaista tiedonhankintaa ja siitä ilmoittamista eduskunnan oikeusasiamiehelle, apulaisoikeusasiamies korostaa, että on ensiarvoisen tärkeää, että oikeusasiamies saa viranomaisilta oikeaa tietoa. Viranomaisen sisäisen valvonnan perusta on se, että toimintaa koskevat tiedot ovat luotettavia. Tämä antaisi myös osviittaa sille, että poliisihallinnossa olisi oltava eri poliisipiirien kesken samanlainen menettelytapa samanlaisissa asiakirjapyyntötapauksissa ja vain erityistilanteissa sovellettaisiin julkisuuslain 13 §:n tarkoittamaa asianosaisjulkisuuden rajoituslauseketta.[54]

Toteuttaessaan asiakirjapyyntöjä ylemmille laillisuusvalvojille on perustuslain 111 §:n 1 momentin mukaan tietojensaantioikeuteen liitetty totuudessa pysymisvelvollisuus. Laillisuusvalvojan tulee voida luottaa annettuihin tietoihin ja niiden oikeellisuuteen. Nimenomaan Helsingin poliisilaitoksen huomioon on kiinnitetty huolellisuuden noudattaminen oikeuskanslerin tietojensaantioikeutta koskevan perustuslain 111 §:n säännöksen noudattamisessa. Joissakin tapauksissa tiedonsaantioikeudesta on mainittu myös selvitys- ja lausuntopyynnössä siten, että virkamiehellä on velvollisuus pysyä totuudessa antaessaan ylimmälle laillisuusvalvojalle tämän pyytämän selvityksen. Selvityksen antajalla on kuitenkin mahdollisuus vedota niin sanottuun itsekriminointisuojaan, mikäli hän kokee, että selvityksen antaminen saattaisi aiheuttaa hänelle vaaran joutua menettelystään rikosoikeudelliseen vastuuseen.[55] Mikäli poliisilaitos on jo sisäisesti kurinpitoasiansa oikeudelliset toiminnot –yksikössä käsitellyt jonkin asian, ei oikeusasiamies tai oikeuskansleri tutki tapausta, koska ne bis in idem –kiellosta johtuu kaksoisrangaistavuuden kielto hallintomenettelyssä. Käytännössä poliisihallinnolle osoitetuissa lausuntopyynnöissä, mikäli eduskunnan oikeusasiamies katsoo, että selvitystä pyydettäessä asia saattaa johtaa esitutkintaan, selvityksen antajaa muistutetaan tästä, mikä lisää itsekriminointisuojan tarvetta.[56]

Tässä kirjoituksessani on ollut tarkoituksena arvioida erittäin tärkeän yleisen ja yksityisen edun merkitystä asianosaisjulkisuuden rajoitusperusteena erityisesti tutkintailmoituspyynnön toteuttamisessa poliisihallinnossa. Laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntö on varsin vanhaa, mutta sillä on edelleen ohjaavaa vaikutusta julkisessa tehtävässä toimivalle virkamiehelle. Tutkielmassani on käsitelty myös poliisiviranomaisten menettelyllistä toimintaa nimenomaan julkisten ja asianosaisjulkisten asiakirjojen kirjaamisen osalta. Tätä on peilattu myös kanteluratkaisuja koskeneessa kappaleessani. Hyvä hallinto on subjektiivinen oikeus, mitä on noudatettava paitsi julkisuusintressiä toteutettaessa myös hienotunteisuusperiaatetta peilattaessa, jolloin keskeiseksi kysymykseksi muodostuu, onko asiakirjan antamatta jättämisestä tai asiakirjan antamisesta asianosaiselle tämän tietopyynnön johdosta tai ilman pyyntöä hyötyä vai haittaa esitutkintaa kokonaisuutena arvioiden. Hallinnon oikeusperiaatteiden konkreatia näkyy käytännössä harkinnanvaraisina hallintopäätöksinä, milloin yksilöiden oikeudet, etuudet ja velvollisuudet voivat vaarantua esimerkiksi yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamatta jättämisen takia. Käytännössä hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumisen voi konkreettisesti havainnoida vain ylempien laillisuusvalvojien ratkaisuja tutkittaessa. Poliisihallintoa koskevat ylemmille laillisuusvalvojille osoitetut kantelut on ohjattu tai siirretty lähes poikkeuksetta eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan. On huomattava, että poliisilaitokset käsittelevät itsenäisestikin hallintokanteluita, mutta näitä on hankala saada tutkittavaksi tuntematta asian diaarinumeroa tai yksilöimättä, mistä asiassa on kyse. Pidän hyvän hallinnon ja julkisuusperiaatteen mukaisena, että ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännöstä on koottu kyseisten instanssien verkkosivuille omat koostetut tietokantansa.

Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeusasiamies pitävät ihannetilanteena sellaista hallinnon epäkohtaa, joka korjautuu itsestään ilman virallista selvitys- ja lausuntopyyntöä. Mikäli hallinnon asiakas tai poliisihallinto ilmoittaa hallinnollisessa asiassa saavutetun sovinnollisuuden aikaansaamisesta, ei eduskunnan oikeusasiamies lähde tutkimaan asiaa uudelleen, vaan toteaa hallinnon epäkohdan korjautuneen, mikä on kaikkien osapuolten etu. Näin voidaan välttää jopa vuoden kestävä kanteluviranomaisen käsittelyruuhka ja menettelystä syntynyt paperisota eri osapuolten välillä. Eduskunnan oikeusasiamiehen tehtäviin kuuluu kaiken kaikkiaan synnyttää ja aikaansaada sovinnollisuutta. Tätä se voi edistää siitäkin huolimatta, vaikka kantelunalainen asia olisikin vireillä samaan aikaan muussa viranomaisessa tai siihen voi säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin hakea muutosta.

 

7.      Kirjallisuus ja artikkelit

 

Hautamäki, Veli-Pekka 2005: Hyvän hallinnon toteuttaminen. Verkkojulkaisu, edilex.fi.

Helminen, Klaus 2012: Poliisilaki. Talentum. Helsinki.

Helminen, Klaus 2002: Esitutkinta ja pakkokeinot. Talentum. Helsinki.

Helminen, Klaus - Lehtola, Kari - Virolainen, Pertti 2005: Esitutkinta ja pakkokeinot. Talentum. Helsinki

Kulla, Heikki 2003: Hallintomenettelyn perusteet. Gummerus. Jyväskylä.

Kuusikko, Kirsi 2011: Oikeusasiamiesinstituutio. Tietosanoma. Helsinki.

Koivisto, Ida 2014: Johdatus hyvään hallintoon. Unigrafia. Helsinki.

Husa, Jaakko: oikeusasiamieskäsittelyn joutuisuuden valvojana. Lakimies 3/2002, sivut 352 – 376, sivu 355. Helsinki.

Mäenpää, Olli 2013: Hallinto-oikeus. Talentum. Helsinki.

Mäenpää, Olli 2016: Julkisuusperiaate. Talentum. Helsinki.

Mäki, Ida-Sofia 2010: Esitutkinnasta tiedottaminen ja epäillyn oikeus tulla pidetyksi syyttömänä – syyttäjä tiedottamisen asianmukaisena turvaajana? Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta; prosessioikeus.

Niemivuo, Matti – Keravuori, Marietta 2003: Hallintolaki. WSOY. Porvoo.

 

8.      Ylempien laillisuusvalvojien ratkaisut ja muut virallislähteet

 

Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisut

OA 1986, sivu 134.

EOA 1990, sivu 59 – 62.

EOA 1992, sivu 83.

EOA 1995, sivu 85.

EAOA 1995, dnro 413/4/94.

EOA 1996, sivu 117

EOA 1998, sivu 112 – 123.

EOA 2002, sivu 102.

EAOA 2003, dnro 2885/4/01.

EAOA 2003, dnro 2885/4/01.

EAOA 2003 dnro 1522/4/03.

EOA 2003, sivu 114 – 115.

EAOA 2004 dnro 2783/4/04.

EOA 2005, dnro 1585/4/03

EOA 2005, dnro 1585/4/03.

EOA 2005, sivu 112-114.

EAOA 2005, dnro 2011/4/03.

EOA 2005, dnro 1585/4/03

EAOA 2005, dnro 2783/4/04.

EOA 2005, sivu 130.

EAOA 2005 dnro 1408/4/05.

EOA 2006, sivu 97 – 98.

EAOA 2006, dnro 3119/4/05.

EOA 2007, sivu 11 – 113.

EOA 2008, sivu 106 – 107.

EAOA 2008, dnro 1048/4/07.

EAOA 2009, dnro 1070/4/98.

EOA 2011, dnro 1716/2/09.

 

EOA 2016, dnro 4104/4/15.

 

Valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisut

OKA 1997, 41 – 42 ja 87.

OKA 2006, sivu 91.

OKA 2007, sivu 114 – 115, 122.

OKA 2008, sivu 62, 162 – 163, 165.

OKA 2010, dnro OKV/855/1/2010

 

Hallituksen esitykset

HE 30/1998 vp., sivu 89.

HE 224/2010 Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

 

Alioikeuksien ratkaisut

Helsingin KäO 8.11.2007, N:o 30764, , kohta 3.2.

 

Pysyväisohjeet

Helsingin poliisilaitos 16.9.2016, POL-2015-13978: Tutkintailmoitusjäljennyksen luovuttaminen

Sisäasiainministeriö 19/2013: Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta.



[1] Sisäasiainministeriö 19/2013, s. 40.

 

[2] HE 224/2010 Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.

[3] HE 224/2010 Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

[4] Helminen 2012, s. 496.

 

 

[6] Helminen 2012, s. 498.

[7] Helminen 2012, s. 497–499.

[8] Hautamäki 2005, s. 59.

[9] Mäenpää 2013, s. 14.

[10] Hautamäki 2005, s. 61.

[11] Mäenpää 2002, s. 63–64.

[12] Hautamäki 2005, s. 143–145.

[13] Kulla 2003, s. 129–130.

[14] Niemivuo & Keravuori 2003, s. 214–240.

[15] Helminen 2002, s. 504–505.

[16] Kuusikko 2011, s. 110-112.

[17] Husa, Jaakko. LM 3/2002, s. 355.

[18] Koivisto 2014, s. 112–114.

[19] Helsingin hallinto-oikeudessa ratkaistu tapaus vuodelta 2015 061612/15/2208, jossa oli kyse siitä, että Espoon kaupunki perii takaisin vuoromestarina toimineelta palomieheltä liikaa maksettuja palkkoja. Palomiestä ei ollut kuultu ennen hallintopäätöksen tekemistä. Käytettävissä olevan materiaalin perusteella ja jo pelkästään oikeuskirjallisuuteen viitaten kyseinen hallintovalitus oli voinut menestyä jo suoraan perustuslain 21 §:ään vetoamalla, sillä asianosaista ei ollut kuultu ennen kuin häntä koskevaa etua, oikeutta ja velvollisuutta koskeva hallintopäätös oli Espoon kaupungissa tehty. Valittaja voitti jutun kuulemisvirheen perusteella.

[20] KHO: 2008: 25, jossa oli kyse muutoksenhakuoikeuden ulottuvuudesta, kun laissa oli valituskielto. Virkamieslakia onkin muutettu valitusoikeuden ulottuvuutta laajentavasti tapauksen antamisen jälkeen. Tapauksessa erään viraston virkamiehen nimissä ollut virka oli siirretty viraston toiseen yksikköön ilman valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua virkamiehen suostumusta. Virkamiestä ei ollut kuultu perustuslain 21 §:ssä taatun oikeuden turvin.

[21] EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03.Kyseessä on Alpo Rusia koskeva päätös. Samasta asiasta myös EOA 2005, s. 112-114.

[22] EOA 1.6.2016, dnro 4104/4/15.

[23] EAOA 7.4.2003, dnro 2885/4/01, EAOA 9.6.2005, dnro 2011/4/03.

[24] EAOA 7.4.2003, dnro 2885/4/01, EAOA 9.6.2005, dnro 2011/4/03.

[25] EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.3.1 ”Esitutkinnan kohdistaminen tiettyyn henkilöön”.

[26] Ibs.

[27] Ibs.

[28] EAOA 18.2.2008, dnro 1048/4/07, EAOA 15.12.2006, dnro 3119/4/05.

[29] EAOA 10.3.1995, dnro 413/4/94.

[30] EAOA 16.3.20091, dnro 1070/4/98.

[31] EOA 2006, s. 97 – 98, EOA 2007, s. 11 – 113, EOA 2008, s. 106 – 107, OKA 2006, s. 91, OKA 2007, s. 114 – 115, 122 ja OKA 2008, s. 62, 162 – 163, 165.

[32] EOA 1998, s. 112 – 123.

[33] EOA 1990, s. 59 – 62.

[34] EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.5 ja OelKO 8.11.2007, no 30764, ”käräjäoikeuden ratkaisu, kohta 3.2”.

[35] EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.4.3.5.

[36] Helsingin poliisilaitos 30.10.2009, nettitiedote.

[37] EAOA 25.11.2005, dnro 2783/4/04.

[38] EAOA 25.11.2005, dnro 2783/4/04.

[39] EAOA 13.6.2005, dnro 1522/4/03, EOA 2005, s. 130.

[40] EAOA 15.2.2007, dnro 1408/4/05, jossa Ahvenanmaan poliisiviranomainen oli ylittänyt toimivaltansa poliisirikosepäilystä tiedottaessaan.

[41] EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.4.3.1.

[42] HE 30/1998 vp., s. 89.

[43] OA 1986, s. 134.

[44] OKA 1997, 41 – 42 ja 87.

[45] EOA 1996, s. 117. Rikosylikomisario oli puhelinkeskustelussaan erään asianajajan kanssa todennut, että tämän tekemät turhat kantelut ja tutkintapyynnöt hidastavat asioiden joutuisaa käsittelyä. Apulaisoikeusasiamiehen käsityksen mukaan rikosylikomisarion esittämät käsitykset tutkintapyyntöjen tarpeettomuudesta olivat epäasiallisia ja muutoinkin poliisilain 2 §:ssä säädettyjen toimintaperiaatteiden vastaisia. Tällaiset lausumat poliisille toimitetuista asiakirjoista voivat perustellusti herättää epäilyä poliisin toiminnan puolueettomuudesta, varsin, jos kysymys on vielä esitutkinnassa olevasta asiasta, totesi apulaisoikeusasiamies.

[46] EOA 2002, s. 102.

[47] EOA 2003, s. 114 – 115.

[48] EOA 1995, s. 85. Tapauksessa asianomistaja oli tehnyt poliisilaitokselle ilmoituksen asiasta, jota hän piti rikoksena. Rikoskomisario kirjoitti keskustelun perusteella asianomistajalle todistuksen siitä, miksi rikosilmoitusta ei haluttu ottaa vastaan. Apulaisoikeusasiamies totesi, ettei todistusta ole pidettävä asetuksen tarkoittamana asiakirjana ja että ilmoitus olisi tullut viipymättä kirjata rikoksena. Kun rikoskomisario muutoin oli asianmukaisesti selvittänyt keskustelussa esitutkinnan toimittamisen edellytykset ja pyrkinyt edistämään asiassa sovinnollisuutta, apulaisoikeusasiamies saattoi edellä olevan arvionsa rikosilmoituksen kirjaamisesta rikoskomisarion käsitykseen.

[49] OKA 2000, s. 79 – 80. Valtioneuvoston oikeuskanslerille kannellussa tapauksessa oli kantelija henkilökohtaisesti ilmoittanut poliisilaitoksen rikospäivystykseen, että häneltä oli evätty työpaikka ulkomaalaisen taustansa vuoksi vastoin peruslain 6.2 §:ää ja rikoslain syrjintäkiellon vastaisesti. Vastaavat yhdenvertaisuusperiaatteet on kirjattu lisäksi uuteen yhdenvertaisuuslakiin ja hallinnossa noudatettava vastaava periaate hallintolain 6 §:ään. Rikospäivystyksessä palvellut poliisimies ei pitänyt ilmoitusta epämääräisyytensä vuoksi sellaisena, että hän olisi suostunut sitä kirjaamaan rikosilmoitukseksi, ennen kuin rikostutkija oli tarkemmin kuulustellut kantelijaa. Kuulustelu ei kuitenkaan onnistunut enää samana päivänä, koska rikostutkijat olivat jo lopettaneet työvuoronsa tuolta päivältä. Tämän vuoksi kantelijaa oli pyydetty saapumaan uudestaan seuraavana päivänä hyvissä ajoin ennen virka-ajan päättymistä. Kantelija saapui sovitusti uudestaan seuraavana päivänä, jolloin hänen ilmoituksensa vasta kirjattiin, kuitenkin kuulusteluja suorittamatta. Näin poliisilaitoksen rikospäivystyksessä palvellut poliisimies ei ollut menetellyt asianmukaisesti jättäessään ilmoituksen kirjaamatta sillä perusteella, että hän piti sitä epämääräisenä. Rikosilmoitus olisi käsiteltävänä olevassa tapauksessa pitänyt kirjata jo senkin vuoksi, että kantelijan poliisille kertoma tapahtuma mahdollisesti saattaisi täyttää rikoslaissa mainitun työsyrjinnän tunnusmerkistön. Työsyrjintä on virallisen syytteen alainen rikos. Apulaisoikeuskansleri on kiinnittänyt poliisimiehen huomiota poliisin velvollisuuteen vastaanottaa yksityisen henkilön ilmoituksen tapahtumasta, jota tämä pitää rikoksena. Lisäksi on kiinnitetty poliisimiehen huomiota velvollisuuteen ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin poliisimiehen tietoon saatetun virallisen syytteenalaisen rikoksen johdosta.

[50] OKA 2003, s. 82, no 5. Henkilö oli tehnyt rikosilmoituksen väärästä ilmiannosta. Poliisi oli liittänyt sen vastapuolen aiemmin tekemään rikosilmoitukseen. Tapauksessa apulaisoikeuskansleri katsoi, että ilmoitus olisi tullut kirjata omaksi asiakirjakseen. Esitutkinnan tekemättä jättämisestä olisi tullut ilmoittaa asianomistajalle.

[51] Helminen, Lehtola, Virolainen, 2005: s. 184–185.

[52] OKA 2003, s. 85 nro 14, EOA 2003, s. 124.

[53] EOA 1992, s. 83.

[54] EOA 30.12.2011, dnro 1716/2/09.

[55] OKA 2010, Dnro OKV/855/1/2010

[56] Sisäasiainministeriö 19/2013: Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta.