Mikael Paulin
Asiakirjapyynnön
toteuttaminen poliisihallinnossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön
valossa
– tarkastelussa
erityisesti tutkintailmoitus
Oikeustieteiden
aineopintojen tutkielma
Syksy 2016
Mikael Paulin
Ohjaaja: hallinto-oikeuden
professori Leena Halila
Helsingin yliopisto
Oikeustieteellinen
tiedekunta
1.1 Laillisuusperiaate ja omien tietojen tarkastusoikeus
1.2 Tutkintailmoitus poliisihallinnossa
1.3 Periaatteet esitutkinnan käynnistämiseksi
2. Julkisuusperiaate poliisihallinnon toiminnan kontrolloijana
2.1 Julkisuusintressi ja hyvä tiedonhallintatapa
2.2 Viranomaisen toiminnan julkisuuden ulkopuolelle jäävät asiakirjat
2.4 Helsingin poliisilaitos esimerkkinä asianosaisasiakirjajulkisuuden toteuttamisesta
3. Hallintolain oikeusperiaatteet viranomaisen toiminnan kontrolloijana
3.1 Hyvän hallinnon menettelysäännöt ja oikeusperiaatteet
3.2 Hallinnon oikeusperiaatteet ja käytännön konkretia
4. Ylempi laillisuusvalvonta jälkikäteisenä oikeussuojakeinona
4.1 Hallintokantelu oikeussuojakeinona
4.2 Perusoikeusmyönteinen laintulkinta ja suora lain soveltaminen
5.1 Asiakirjapyynnön toteuttamisesta päättäminen
5.2 Asianosaisaseman määräytyminen esitutkinnassa ja sen kirjaaminen tutkintailmoitukseen
5.3 Joutuisuusperiaate esitutkinnassa julkisuusintressin turvaajana
5.4 Tiedottaminen esitutkinnassa olevista asianosaisista
8. Ylempien laillisuusvalvojien ratkaisut ja muut virallislähteet
Laillisuusperiaate on keskeinen rangaistavuuden
perusoikeudellinen oikeuttaja. Sen merkitystä ei kyllin voi korostaa myöskään
poliisihallinnon asiakirjapyynnön toteuttamista silmällä pitäen. Jotta
rikoksesta epäilty voi puolustautua häntä vastaan esitettyihin väitteisiin tai rikossyytöksiin,
tulee jo laillisuusperiaatteen takia Suomen perustuslain (731/1999) 8 §, EIS 7, rikoslain 3:l, KP. sopimuksen 15
artiklan mukaan hänelle antaa mahdollisimman laajasti häntä itseään koskevia
tietoja ja asianosaisasemaansa vaikuttavaa materiaalia järjestelmistä, joihin
häntä koskevaa tietoa on tallennettu. Elokuussa 2018 EU:n tietosuoja-asetus on
kokonaisuudessaan voimassa olevaa kansallisesti sovellettavaa oikeutta, ja
tällä hetkellä esimerkiksi julkisuuslaki (L viranomaisen toiminnan julkisuudesta,
621/1999), hallintolaki (6.6.2003/434), laki sähköisestä asioinnista
viranomaistoiminnassa ja sähköisen tietosuojan laki ovat aavistuksenomaisesti
muuttuneet uuden tietoyhteiskuntakaaren (7.11.2014/917) tultua voimaan. Laki on
osittain korvannut edellä mainittuja lakeja, mm. sähköisen tietosuojalain
kokonaisuudessaan.
Henkilötietolain (22.4.1999/523) mukaan
rekisterinpitäjän on laadittava rekisteriseloste, josta ilmenee mm.
rekisterinpitäjä, henkilötietojen käsittelyn tarkoitus, kuvaus rekisteröityjen
ryhmästä ja näihin liittyvistä tiedoista sekä tietoryhmistä. Jokaisella on
oikeus eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta saada tietää, mitä häntä koskevia
tietoja henkilörekisteriin on talletettu tai ettei rekisterissä ole häntä
koskevia tietoja. Jokaisella on myös oikeus vaatia, että asiavirheet oikaistaan
ja oikeudettomasti tallennetut tiedot poistetaan. Omat tiedot voi tarkastaa
maksutta kerran vuodessa. Tarkastuspyyntö on esitettävä henkilökohtaisesti
poliisilaitokselle, joka lähettää sen tarvittaessa tietosuojavaltuutetulle tai
muille viranomaisille. Pyynnön esittäjän on todistettava henkilöllisyytensä.
Niissä tapauksessa, joissa ei ole tarkastusoikeutta, tietosuojavaltuutettu voi
varmistaa tietojen lainmukaisuuden.
Pyyntö on kyseisen henkilön tehtävä itse. Pyyntö on asiallista osoittaa oman
kotipaikkakunnan poliisilaitokselle.
Poliisin tietojärjestelmissä seurantatiedot ja
epäiltyjen rekisteri (jälj. EPRI) ovat sellaisia, ettei hallinnon asiakkaalla
kuitenkaan ole oikeutta saada itseään koskevia tietoja, toisin kuin
poliisiasiain tietojärjestelmään (Patja) kirjatut asianosaisjulkiset tiedot,
Schengen-rekisterin ja Europolin rekisterin asianosaisjulkiset tiedot lukuun
ottamatta poliisimiesten ja yksittäisten juttujen tutkijoiden tekemiä ei-asianosaisjulkisia
reunakenttämerkintöjäkään. Tietosuojavaltuutettu voi siitä huolimatta tarkastaa
rekisterimerkintöjen oikeellisuuden näistäkin, samoin ylemmät
laillisuusvalvojat ja valtakunnansyyttäjä. Tässä tutkielmassani pohdin
julkisuusperiaatteen näkökulmasta erityisesti asianosaisjulkisuuden
toteutumista asiakirjapyyntöjen toteuttamisessa ja toteutumisessa
poliisihallinnossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön valossa hyvän
ja avoimen hallinnon kannalta. Perehdyn myös esitutkinnasta tiedottamiseen,
jonka on joskus nähty olleen ongelmallista niukkasanaisuuden tai vastaavasti
epäiltyä leimaavan tiedottamislinjan ja asiakirjojen kolmannelle taholle
luovuttamisen takia, vaikka esitutkinta olisi ollut keskeneräinen.
Patja-rekisteriin tutkinnasta kirjatut asiakirjamerkinnät ovat
asianosaisjulkisia asianosaisille julkisuuslain (L viranomaisen toiminnan
julkisuudesta) tarkoittamana asiakirjavarantona pääsääntöisesti vielä tutkittavana olevan jutun ollessa keskenkin.
Kuitenkin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin mukaisen erittäin tärkeän yleisen ja
yksityisten edun intressien turvaamiseksi voidaan laillisuusperiaatteesta
huolimatta kieltäytyä antamasta henkilöä koskevia tutkintailmoitustietoja.
Julkisista asiakirjoista, kun poliisi on päättänyt tutkinnan tai syyttäjä on
tehnyt syyttämättäjättämispäätöksen, voidaan antaa kopiot myös kenelle tahansa
hallinnon asiakkaalle ilman käyttötarkoituksen osoittamista. Siksi esimerkiksi
journalistit saavat paljon rikostutkintatietoa esitutkinnasta. Olen halunnut
nostaa tämän pohdittavaksi tutkielmatyössäni ja arvioisin käytettävissä olevan
laillisuusvalvontaratkaisuaineiston perusteella, kuinka hyvin asiakirjapyynnöt
käytännössä toteutuvat ja lähettääkö poliisi velvollisuutensa mukaisesti
automaattisesti esitutkintalaissa tarkoitetulla tavalla tutkinnan
päätösilmoituksen hallinnon asiakkaalle tutkinnan päätyttyä.
Tässä kirjoituksessani tarkoitan poliisille tehdyllä
tutkintailmoituksella yleiskielistä ilmausta rikosilmoituksesta
poliisihallinnon asiakirjana viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain
tarkoittamalla tavalla. Kytken tutkimuksenasetteluni erityisesti hallinnon
oikeusperiaatteisiin, joista hallintolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla
luottamuksensuoja- ja saman pykälän mukainen yhdenvertaisuusperiaate ovat
etenkin ylempien laillisuusvalvojien korostamia poliisipiireihin lähetettyjen
selvityspyyntöjen mukaisia hallintokanteluissa ja niiden selvityspyynnöissä
valvottuja oikeusperiaatteita lainalaisuusperiaatteen rinnalla.
Laillisuusvalvojat, eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri
sekä poliisihallitus ja valtakunnansyyttäjänvirasto, ovat löytäneet viime
vuosina hyvän hallinnon ja tiedonhallintavan kannalta puutteita julkisuuslain
soveltamisen ja asiakirjapyynnön joutuisan toteuttamisen tavassa. Myös
yksittäisten virkamiesten käyttäytymistä on arvosteltu laillisuusvalvojille
jätetyissä kanteluissa.
Tutkintailmoitus on asiakirja, jolla hallinnon asiakas ilmoittaa
esitutkintaviranomaiselle epäilemästään rikoksesta, joka on joko ilmoittajaan
itseensä kohdistuva asianomistajarikos tai yleisen syytteen alainen rikos,
kuten virkarikokset. Oikeuskirjallisuuden ja laillisuusvalvojien
ratkaisukäytännön perusteella rikostutkintapyyntö ei saisi perustua ainoastaan
tutkintapyynnön jättäjän subjektiivisiin kokemuksiin, vaan tapahtuneesta tulisi
olla myös luotettavaa ulkopuolista selvitystä. Tämän takia poliisipäällystöön
kuuluva virkamies ilmoituksen perusteella tutkii, kirjataanko
tietojärjestelmään asiasta rikoksena tutkittava rikosilmoitus vai
esitutkintalain tarkoittama muu selvitys, kuten sekalaisilmoitus, jolloin
tarkasteltavana olevaa väitettyä tapahtumaa tutkitaan pelkästään asiakirjojen
perusteella, korkeintaan alustavin puhutteluin ja tämän jälkeen tehdään tutkimattajättämispäätös. Rikosilmoitukset puolestaan
johtavat esitutkinnan käynnistämiseen, jonka aikana sekä asianomistajaa,
rikoksesta epäiltyä että mahdollisia todistajia kuullaan
kuulustelumenettelyssä. Julkisuuslain tarkoittamana asiakirjana
tutkintailmoitus on ensiarvoisen tärkeä oikeussuojaväline sekä epäillylle että
asianomistajalle. Pääsääntöisesti
heillä esitutkinnan aloittamisen jälkeen onkin oikeus saada asiassaan jäljennys
tutkintailmoituksesta. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että erityisesti
rikoksesta epäillyn oikeusturvan ja legaliteettiperiaatteen
toteutumisen kannalta tutkintailmoituksen luovuttaminen asianosaiselle on
perusteltua, jotta rikoksesta epäilty voi puolustaa asemaansa, oikeuksiaan ja
velvollisuuksiaan itsekriminaatiosuojassa.
Tutkintapyynnön saavuttua
esitutkintaviranomaiselle on poliisin, tullin tai rajavartiolaitoksen yhtä
hyvin kuin valtakunnansyyttäjän asiallisesti ilmoituksen saapumisen tai toisen
viranomaisen tekemän siirron perusteella tehtävä päätös, antaako toimitettu
ilmoitus aiheen epäillä, että rikos on tehty. Näin noudatetaan esitutkintalain
3 luvun 3 §:n 1 momenttia.
Mainitsemisen arvoista on,
että kantelun ja rikosilmoituksen raja ei ole poliisihallinnossa käytännössä
selvä ja rajanveto tapahtuu epäyhtenäisin kriteerein, mikäli epäilty
mahdollinen tutkittavaksi pyydetty epäilty rikos on ilmiannettu
kantelumenettelyssä. Joissakin tapauksia painoa annetaan kirjoituksen
sisällölle ja joissakin tapauksissa merkitystä annetaan sille, onko kirjoitus
otsikoitu kanteluksi vai rikosilmoitukseksi.[1][1]
Tutkinnanjohtaja päättää tarvittaessa siitä, toimitetaanko
esitutkinta, ja päätöksen tekemiseen mahdollisesti tarvittavien seikkojen
selvittämisestä. Asian selvittämiseksi tarpeellisiin esitutkintatoimenpiteisiin
saadaan esitutkintalain 3 luvun 3 §:n 3 momentin nojalla ryhtyä ennen
tutkinnanjohtajan tekemää päätöstäkin. Toisaalta esitutkintalain 3 luvun 3 §:n
mukaan esitutkintaviranomaisen on toimitettava esitutkinta, kun sille tehdyn
tutkintailmoituksen perusteella tai muutoin on syytä epäillä, että rikos on
tehty. Objektiviteettiperiaatteen toteutuminen
edellyttää myös sitä, että rikosväitteen tueksi on olemassa jokin
objektiivisesti havaittavissa tai perusteltavissa oleva seikka, jonka
perusteella voidaan rikoksen tosiasiallisesti epäillä tapahtuneen ja näin tehdä
tosiasiallinen ratkaisu esitutkinnan aloittamisesta. Pelkkä asianomistajan
subjektiiviseen käsitykseen perustuva väite rikoksesta ilman muuta näyttöä
väitteensä tukena ei siten riitä esitutkinnan aloittamiseen.
Esitutkintaviranomaisella, jälj. poliisilla, on ilmoituksen vastaanottamisen
jälkeen kuitenkin ratkaisupakko, kuten millä tahansa tosiasiallista
hallintotoimintaa harjoittavalla orgaanilla. Jos jostain tapahtumasta
saatavissa olevien tietojen perusteella ei ole syytä epäillä rikosta, esitutkintaa
ei saa toimittaa ja näin rikostutkintapyyntöä koskevassa ilmoituksessa olevasta
seikasta ei esitutkintaa saa toimittaa.[2][2]
Poliisille tehty tutkintailmoitus on hallinnon asiakkaan viranomaiselle jättämä hakemus. Poliisin tekemä
tutkinnan päätös on hallintopäätös, jolla kansalaisen, jonka oikeutta, etuutta
tai velvollisuutta asia koskee, hakemus on ratkaistu tai jätetty ratkaisematta.
Tosiasiallisesti monetkaan ilmoitukset eivät johda esitutkinnan aloittamiseen,
koska kyseessä saattaa olla yksityisoikeudellinen riita tai asia, joka ei kuulu
poliisin toimivaltaan tai alustavien puhutteluiden perusteella ei tapahtumain
kulusta saada riittävää selvyyttä esitutkinnan aloittamiseksi. Esitutkintalain
perusteella esitutkinta on toimitettava siten, ettei ketään aiheettomasti
saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuteta
vahinkoa tai haittaa. Tässä näkyy selkeästi viranomaisen harkintavallan
konkreettinen toteutuminen, sillä lain sanamuoto antaa
esitutkintaviranomaiselle yksittäistapauksessa harkintavaltaa.
Tutkintakynnyksen arviointi tehdään ilmoituksen perusteella yksittäisten
ilmenevien seikkojen perusteella. Siten siis rikosilmoituksen jättäjän
esittämien väitteiden tueksi on oltava olemassa objektiivisesti havaittavissa tai
perusteltavissa olevia seikkoja tai asioita, joiden perusteella voidaan epäillä
rikoksen tapahtumista ja siten tehdä päätös esitutkinnan aloittamisesta. Pelkkä
ilmoittajan subjektiiviseen käsitykseen perustuva väite rikoksesta ei riitä
esitutkinnan aloittamiseen, sillä arvioinnin ja ratkaisun syytä epäillä
-kynnyksen ylittymisestä tekee tutkinnanjohtaja, ei ilmoittaja eikä
asianomistaja. Esitutkinnan tarkoituksen ei ole ainoastaan sen poissulkeminen,
että rikosta ei ole tapahtunut, vaan poliisin tehtävänä on poliisilain 1 §:n
perusteella turvata yleistä järjestystä ja selvittää tapauksia objektiivisesti.
Siten poissulkevalla tutkinnalla ei ole tarkoituksenmukaisuusperiaatteen
mukaista olettamaa, että rikosta ei ole tapahtunut, vaan tutkinnan
käynnistämiseksi asiassa pitäisi ilmetä seikkoja, joiden perusteella on syytä
epäillä rikosta.[3][3]
Lähtökohtaisesti rikoksen tunnusmerkistön mukaisia seikkoja täytyy
olla objektiivisesti havaittavissa kyseiseen tapaukseen liittyen. Poliisi ei
voi käyttää laissa säädettyä toimivaltaansa edellä mainittujen asioiden
tutkimiseen, jotka esimerkiksi yksityisoikeudellisina riitoina eivät kuulu sen
tehtäviin poliisilain 1 §:n tarkoittamalla tavalla. Esitutkinnan tarkoitus on
nimenomaan rikoksen tutkiminen, ei osapuolten yksityisoikeudellisten
näkemyserimielisyyksien selvittäminen. Mikäli poliisi tekee sille toimitetussa
tutkittavaksi pyydetyssä asiassa tutkimattajättämispäätöksen,
päätökseen ei voi hakea muutosta valittamalla varsinaisin muutoksenhakukeinoin.
Päätöksestä on mahdollisuus kuitenkin kannella ylimmille laillisuusvalvojille
tai poliisihallitukselle tai asianomaisen poliisilaitoksen poliisipäällikölle.
Muutoinkaan poliisin tekemä tutkimattajättämispäätös
ei vapauta mahdollisesta vahingonkorvausvelvollisuudesta.
Mikäli asianomistaja haluaa nostaa asianomistajakanteen rikoksesta,
jos esitutkintaviranomainen tai syyttäjä on päättänyt, ettei esitutkintaa
toimiteta taikka se keskeytetään taikka lopetetaan, tutkintailmoitusta ja
tutkinnan päätöstä tarvitaan haastehakemukseen, kun se oikeudenkäynnistä
rikosasioissa annetun lain 1 luvun 14 §:n tarkoittamalla tavalla toimitetaan
käräjäoikeuteen. Toisaalta jos poliisi havaitsee tekemässään tutkimattajättämispäätöksessä laskuvirheen tai muun
asiavirheen tai ilmenee uutta oleellista selvitystä, minkä takia aikaisempi
päätös on perustunut olennaisesti puutteellisiin tietoihin, esitutkintaa
voidaan jatkaa esitutkintaviranomaisen omasta aloitteestakin.
Tutkintailmoitusjäljennystä ja tutkinnan päätöstä tarvitaan luonnollisesti myös,
mikäli asianosainen haluaa kannella laillisuusvalvojalle toimittamatta
jätetystä, puutteellisestä, virheellisestä tai hallinnon oikeusperiaatteita
loukanneesta esitutkinnasta. Tässä tapauksessa hallinnon asiakkaan ei tarvitse
tehdä uutta rikosilmoitusta, vaan riittää, että hän toimittaa
tutkinnanjohtajalle tai laillisuusvalvojalle omakätisesti allekirjoitetun tai
sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain tarkoittaman
allekirjoituksen nojalla allekirjoitetun tutkinnan jatkamispyynnön. Siitä
huolimatta, että tutkintailmoitus ei aina johda edes esitutkintalain 2 §:n
tarkoittaman esitutkinnan aloittamiseen, puhtaista varallisuusvahingoista,
henkilö- ja esinevahingoista on mahdollisuus vaatia vahingonkorvausta siltä
julkista tehtävää hoitaneelta virkamieheltä lainvastaisen toimenpiteen tai
laiminlyönnin vuoksi, missä yhteydessä vahingonkorvausvelvolliseksi voi
virkamiehen lisäksi joutua myös julkisyhteisö tai muu julkista tehtävää
perustuslain 124 §:n tarkoittamalla tavalla hoitava oikeushenkilö sen mukaan
kuin lailla perustuslain 118 §:ssä tarkemmin säädetään.
Suomen perustuslain 2 luvun 12 §:n 2 mom. mukaan viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuudesta säädetään siten, että asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Näin lähtökohtaisesti jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta, eikä asiakirjan pyytäjän tarvitse esittää pyynnön käyttötarkoitusta. Välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettujen asiakirjojen saatavuus viranomaisen toiminnassa konkretisoituu viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetussa laissa, poliisilaissa (säädetään poliisin tiedonsaantioikeudesta) ja esitutkintalaissa. Julkisuusperiaate toimii ikään kuin vallan vahtikoirana. Sanonta kuvastaa sitä, että yksilöillä tulee olla mahdollisuus vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja toisaalta kontrolloida vallan käyttöä ja ennaltaehkäistä mielivaltaista viranomaistoimintaa. Suomen perustuslain 1.2 §:n mukaan valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Näin julkisuusperiaate ilmentää jo perustuslain 1 §:ää. Perustuslain 1 §:stä ja 12 §:stä huolimatta julkisuus ei ole rajoittamatonta. Edellä mainittujen lakien olemassaolosta huolimatta julkisuutta voidaan erikseen rajoittaa. Julkisuuslakia ja asianosaisjulkisten asiakirojen julkisuutta rajoittavia säännöksiä on tulkittava kuitenkin suppeasti. Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetulla lailla (621/1999, myöh. julkisuuslaki) pyritään lisäämään viranomaisen toiminnan avoimuutta, tehostamaan julkisuusperiaatteen toteutumista julkisten tehtävien hoidossa, parantamaan mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten käsittelyssä olevista asioista ja näin lisäämään yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuuksia julkiseen keskusteluun osallistumiseen ja yhteisten asioiden hoitamiseen.[4][4]
Perustuslain (731/1999) 21 §:n mukaan ”Jokaisella on oikeus saada
asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan
toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada
oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun
riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. ”Julkisuuslain mukaan
viranomaisella on myös velvollisuus toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa
asiakirja- ja tietohallinnossaan. Näin asiakirja tulee kirjata
tietojärjestelmään siten, että julkisuusperiaatetta voidaan käytännössä
toteuttaa ja että tietojen laatu varmistetaan. Siten viranomaisilla on
velvollisuus myös tiedottaa toiminnastaan siten, että hallinnon asiakas pystyy
vaivatta tilaamaan häntä koskevia asiakirjoja.
Hallintolain (434/2003) 7 §:n mukaan asiointi ja asian käsittely
viranomaisessa on pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa
asianmukaisesti hallinnon palveluita ja että viranomainen voi suorittaa
tehtävänsä tuloksellisesti. Hallintolain mukainen palveluperiaate ja
viranomaisen tehtävien tuloksellisen hoitamisen vaatimus merkitsevät mainitun
säännöksen mukaan sitä, että viranomaisessa asioimisen tulee voida tapahtua
sekä hallinnossa asioivan että viranomaisen kannalta mahdollisimman nopeasti,
joustavasti ja yksinkertaisesti sekä kustannuksia säästäen.
Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999,
julkisuuslaki) 1 §:n 1 mom. mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia,
jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.
Julkisuuslain 9 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen
asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa
pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon
vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Näin tulee sovellettavaksi
esitutkintalaki. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta on säädetty julkisuuslain
11 §:ssä. Säännöksen mukaan hakijalla, valittajalla
sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee, on oikeus
saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin
julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa
käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa on säädetty asianosaisena
pidettävän henkilön tiedonsaantioikeuden rajoituksista. Niin ikään julkisuuslain
12 §:ssä on säädetty oikeudesta saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta.
Säännöksen mukaan jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään
viranomaisen asiakirjaan sisältyvistä tiedoista 11 §:n 2 ja 3 momentissa
säädetyin rajoituksin, jollei laissa toisin säädetä. Julkisuuslain 14 §:n
mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka
hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin
säädetä. Näin julkisuuslain 14 §:ssä on säädetty asiakirjapyynnön
käsittelemisestä. Säännöksen 2 momentin mukaan tiedon asiakirjan sisällöstä
antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän
tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtävien vuoksi muuten
kuuluu. Säännöksen 3 ja 4 momentissa on säädetty menettelystä silloin, kun
viranomaisen henkilöstöön kuuluva kieltäytyy antamasta tiedonpyytäjälle hänen
pyytämiään tietoja. Julkisuuslain 14 §:n 3 momentin mukaan tieto julkisesta
asiakirjasta on annettava tai asia ratkaistava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään 2 viikon tai
erityisessä tapauksessa viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen
on saanut asiakirjapyynnön.
Julkisuuslain 18 §:ssä on säädetty hyvästä tiedonhallintatavasta.
Säännöksen 1 momentin mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan
luomiseksi ja toteuttamiseksi huolehtia asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä
niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuudesta, käytettävyydestä ja
suojaamisesta sekä eheydestä ja muusta tietojen laatuun vaikuttavista
tekijöistä. Hyvän tiedonhallintatavan toteuttamiseksi viranomaisen on muun
muassa huolehdittava siitä, että sen ylläpitämät järjestelmät ja
tietojenkäsittelyt on suunniteltu ja toteutettu siten, että asiakirjojen
julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa. Viranomaisen on säännöksen mukaan
huolehdittava siitä, että sen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto
käsiteltävien asiakirjojen julkisuudesta sekä tietojen antamisessa ja
käsittelyssä sekä niiden asiakirjojen ja tietojärjestelmien suojaamisessa
noudatettavista menettelyistä.
Poliisiasiain tietojärjestelmään tallentuu järjestelmän selaajista ja
tietokyselyistä niin sanotut lokitiedot. Nykyisen lainsäädännön mukaan
hallinnon asiakkailla saattaa olla oikeus tutustua lokitietoihinsa viranomaisen
toiminnan julkisuudesta annetun lain asianosaisjulkisuutta koskevien säännösten
nojalla. Asianosaisjulkisuuteen perustuva tarkastusoikeus edellyttää, että
hakija osoittaa, että tiedot ovat tarpeen esimerkiksi väärinkäyttöepäilyn
selvittämiseksi ja rikosilmoituksen tekemiseksi poliisimiehen menettelystä
valtakunnansyyttäjänvirastoon esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla.
Näin viranomainen voi edellyttää, että tietojen pyytäjä esittää selvitystä
tietojen käyttötarkoituksesta.[5][5]
Poliisin toimintaa sääntelee julkisuuslaki, kun taas oikeudenkäynnin
julkisuutta sääntelee oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa
annettu laki. Näiden lakien lähtökohdat ovat samat eli molempien lakien
lähtökohtana on julkisuus. Julkisuuslaki on niin sanottu yleislaki, jota
sovelletaan, ellei samasta asiasta ole säädetty erityislainsäädäntöä.
Julkisuusperiaatteesta huolimatta poliisilla on erityinen velvollisuus
huolehtia siitä, ettei salassa pidettävää tietoa pääse liian aikaisin
yleisöjulkisuuden piiriin, vaikkakin sama asiakirja saattaa olla prosessin
loppuvaiheessa yleisissä tuomioistuimissa annetun lain perusteella julkinen.
Helminen katsoo, että ratkaisu ongelmaan on hyvin yksinkertainen, sillä
poliisin tulee prosessin alkuvaiheessa soveltaa ainoastaan julkisuuslain
säännöksiä ja toimia näin voimassa olevan lain mukaisesti.[6][6]
On siis katsottava, että julkisuusperiaate poliisihallinnossa toteutuu
nimenomaan viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain perusteella.
Julkisuuslain 1 §:ssä lähdetään siitä, että viranomaisen asiakirjat ovat
julkisia, jollei tuossa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain
4 § on laaja viranomaiskäsite, joka tuo lähtökohtaisesti kaikki viranomaiset
lain soveltamisen piiriin. Näin myös tutkintailmoitus eli ilmoitus rikoksesta
tai tutkittavaksi pyydetystä tapahtumasta kuuluu julkisuuslain 4 §:n laajan
viranomaiskäsitteen soveltamisen piiriin. Tutkintailmoituksen lisäksi
poliisihallinnon asiakirjalla voidaan tarkoittaa muuta kirjallista tai
kuvallista esitystä, ATK-tallennetta tai teknistä todistetta, joka on kirjattu
tietojärjestelmään todistusaineistoksi. Poliisille tehdyt tutkintailmoitukset
ovat julkisuuslain 5 §:n tarkoittamalla tavalla viranomaisen asiakirjoja, sillä ne on annettu poliisin haltuun tai
tehty poliisihallinnossa sen palveluksessa olevan virkamiehen toimesta tai
jotka muu viranomainen on sinne siirtänyt hallintolain 10 §:n mukaisen
viranomaisten yhteistyövelvoitteen pohjalta.
Sen sijaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen
palveluksessa olevalle henkilöstölle jaettua sisäistä sähköpostia tai
esimerkiksi luottamusmiehelle lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa eikä
liioin poliisihallinnossa sisäisesti laadittuja muistiinpanoja,
kahvipöytäkeskusteluluonnoksia tai seinäpiirustuksia. Julkisuuslain 5 §:n
säännöksessä mainitaan, että viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen
sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä
varten hankittuja asiakirjoja, asiakirjaa, joka on annettu viranomaiselle
yksityisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten tai laadittu sen
suorittamiseksi eikä viranomaiselle löytötavarana jäänyttä tai toimitettua
asiakirjaa. Kun näitä asiakirjoja ei pidetä viranomaisen asiakirjana, niitä ei
myöskään lähtökohtaisesti koske 1 §:n säännös julkisuusperiaatteesta, eikä
niitä ole velvollisuus luovuttaa hallinnon asiakkaalle. Salassa pidettävistä
viranomaisen asiakirjoista säädetään julkisuuslain 10 §:ssä,
jonka mukaan niistä saa antaa tiedon vain, jos erikseen julkisuuslaissa
säädetään.
Eräänlaisena kompromissina julkisuusperiaatteelle salaisten
asiakirjojen luovuttamisesta on säännös, jonka perusteella tieto on annettava
asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista siten, ettei salassa
pidettävä osa tule tietoon. Yleisöjulkisuudellahan tarkoitetaan kenen tahansa
oikeutta saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen julkisuuslain
9 §:n tarkoittamalla tavalla. Sen sijaan julkisuuslain 11–12 §:ssä säännellään
asianosaisjulkisuutta eli asianosaisen oikeutta tutustua asiakirjoihin ja saada
tietoa omassa asiassaan, missä päätetään häntä koskevista oikeuksista, eduista
ja velvollisuuksista. Näin siis hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka
oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee, on oikeus lähtökohtaisesti tutustua asiakirjaan asianosaisasemansa
perusteella. Sen vuoksi asiakirjojan ja tietoja pyydettäessä on merkitystä,
missä asemassa asiakirjaa pyytävä on ja että hän pystyy tämän asemansa
todistamaan. Poliisilla on velvollisuus selvittää ennen asiakirjojen antamista,
missä asemassa tietopyytäjä on. Siten asianosaisjulkisuus on selkeästi laajempi
käsite kuin yleisöjulkisuus.
Poliisilla ei ole velvollisuutta luovuttaa asianosaisellekaan häntä
koskevaa asiakirjaa julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa mainituissa
poikkeustilanteissa, jotka koskevat asiakirjaa, josta tiedon antaminen olisi
vastoin erittäin tärkeää yleistä etua
taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Liioin ei
ole velvollisuutta luovuttaa esitutkinnassa laadittua asiakirjaa ennen esitutkinnan lopettamista, jos tiedon
antamisesta aiheutuisi haittaa asian selvittämiselle. Päätöksen asiakirjan
luovuttamisesta tekee esitutkinnan aikana tukinnanjohtaja, joka on
päällystötasoinen poliisivirkamies. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa
tarkoitettuna tilanteena voidaan pitää todistajan tai asianomistajan taikka
rikosilmoituksen tai viranomaisen toimenpiteitä edellyttävää muuta ilmoituksen
tekijän salassa pidettävää osoite-, puhelin- ja muuta yhteystietoa, jos tiedon
antaminen vaarantaisi todistajan, asianomistajan tai ilmoituksen tekijän
turvallisuutta, etuja tai oikeuksia. Tällainen tilanne syntyy esimerkiksi
huumausaine- ja seksuaalirikosesitutkinnassa, joissa todistajaa on syytä
suojella tai mikäli tutkintailmoitukseen kirjattu asianosainen on anonut ja
saanut maistraatilta turvakiellon osoitetietojensa luovuttamisen kieltämiseksi.
On huomattava, että turvakielto sitoo ainoastaan viranomaisia luovuttamasta
osoite- ja kotikuntatietoja eteenpäin, tässä tapauksessa siis myös
poliisihallintoa.[7][7] Siten tutkintailmoitukseen ja
esitutkintapöytäkirjaan ei saa kirjata sellaisen asianosaisen osoitetietoja,
vaan poliisin on pidettävä ne tietojärjestelmän ei-julkisessa osassa.
Poliisilla on niin sanottu suorakysely-yhteys väestötietojärjestelmään
(VTJ-palvelut), joissa yksittäistä turvakiellon alaista osoitetietoa tai
salaista puhelinnumerokyselyä varten on kirjoitettava perustelu tietokyselyn
syystä ja henkilötietolaissa tarkoitetun käyttötarkoitussidonnaisuuden kytkös
kyseiseen tilanteeseen.
Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että julkisuuslain 11 §:n 2
momentin soveltaminen on tapauksellista ja varsin harkinnanvaraista. Yleisen
elämänkokemuksen mukaan on mainittava, että eri poliisipiireissä lainkohdan
soveltaminen näkyy erilaisina julkisuuslain soveltamisen ratkaisuina. Lain
esitöissä (HE 89/1991) on todettu, että erittäin tärkeällä yleisellä edulla
tarkoitetaan lähinnä valtion ulkoista turvallisuutta sekä valtion suhteita
toiseen valtioon tai kansainväliseen yhteisöön. Näin erittäin tärkeän
yksityisen edun suojaamiseksi voidaan olla antamatta tietoa toisen henkilön
erittäin arkaluonteisista asemaa koskevista tiedoista tai arkaluonteisista
terveydentilaa koskevista seikoista. Toisaalta on otettava huomioon pykälän
erityisperustelut yksityisen viranomaiselle antamista tiedoista, joiden
ilmaiseminen saattaisi vaarantaa tiedonantajan henkilökohtaisen turvallisuuden.
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on kantelun Dnro
4104/4/15 ratkaisun yhteydessä pyytänyt Helsingin
poliisilaitosta ilmoittamaan, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt hyvän
tiedonhallintatavan ja asianosaisjulkisen asiakirjapyynnön lainmukaisen
toteuttamisen osalta. Helsingin poliisilaitos on ohjeistanut alaistaan
rikostorjuntayksikköä laatimaan kirjallisen menettelytapaohjeen
rikosilmoituksia vastaanottavalle palvelupäivystyshenkilöstölle siitä, miten on
meneteltävä, kun asiakas pyytää tutkintailmoitusjäljennöstä keskeneräisestä
asiasta. Ohjeeseen on kirjattu, että palvelupäivystyshenkilökunta voi antaa
rikosilmoituksen asianomistajalle heti, mikäli ilmoitettu rikos on
yksinkertainen ja selvä ja jossa ei pääsääntöisesti ole rikoksesta epäiltyä
nimetty, kuten esimerkiksi polkupyörä- ja matkapuhelinvarkaudet, kellarimurrot,
passien tms. asiakirjojen anastukset ja joissa ilmoitusjäljennös tarvitaan
lähinnä vakuutusyhtiötä varten. Muita rikosilmoituksia koskevin osin asian
ratkaisee tutkinnanjohtaja ja asiassa menetellään viranomaisten toiminnan
julkisuudesta annetun lain 14 §:n 3 momentissa säädetyin tavoin.
Edellä olevan perusteella asiakirjojen julkisuus ei toteudu Helsingin
poliisilaitoksella aivan julkisuusintressin tarkoittamalla tavalla.
Hyvän hallinnon oikeusperiaatteet ovat olleet vuodesta 2003 uuteen
hallintolakiin kirjattuina hallintolain 2 luvussa. Sitä ennen ne ovat olleet
lähinnä vähitellen kasvanutta oikeuskäytäntöä, jota on vaihtelevalla
frekvenssillä käytetty reaaliargumentteina. Hyvä hallinto on periaatetasolta
tarkasteltuna tietynlainen metatason taustaperiaate tai sellainen kokoava
nimittäjä, jonka yhteyteen erilaisia periaatteita kietoutuu.[8][8] Suomen perustuslain 21 § sisältää useita hyvän
hallinnon toteutumisen kannalta olennaisia velvoitetta. Ensinnäkin velvoitteen
asian asianmukaisesta käsittelystä, joka voidaan ymmärtää siten, että
viranomaisen tulee toiminnassaan välttää kaikkea epäasiallisuutta. Tähän velvoitteeseen
liittyy vaatimus virkatoiminnan objektiviteetista eli
puolueettomuudesta sekä hallintolain 7 §:n mukainen palveluperiaate. Mäenpää
konkretisoi käsittelyn asianmukaisuusvaatimusta mainitsemalla epäasianmukaisena
asian käsittelynä esimerkiksi lomakkeiden vaikeaselkoisuudesta johtuvan asian
vireillepanovaikeuden tai menettelyn yltiöbyrokraattisuuden. Joutuisuus on yksi
hyvän hallinnon menettelysäännöistä, joten epäasianmukaista on myös asian
käsittelyn viivytteleminen.[9][9] Viranomaisen aiheeton viivyttely asian
käsittelyssä ei täytä hyvän hallinnon vaatimusta. Käsittelynopeus on sinänsä
suhteellista, ellei siihen liittyen ole säädetty nimenomaisia asian
käsittelemiseen käytettäviä aikarajoja. Mikäli asiaa käsitellään suhteettoman
kauan verrattuna muihin samanlaisiin asioihin, voidaan aiheettomasta
viivytyksestä jo selkeästi puhua. Tarkasteltaessa perustuslain 21 §:n 2
momenttia voidaan siitä hyvän hallinnon sisällön määrittämisen kannalta
oleellisina osaelementteinä löytää käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi
sekä oikeus saada perusteltu päätös. Lisäksi säännökseen on muotoiltu maininta muista hyvän hallinnon toteutumista
koskevista takeista. Kaikista yksityiskohdista eikä ole tarpeenkaan
säännellä perustuslain tasolla, vaan perustuslain 21 § konkretisoituu
hallintolain oikeusperiaatteiden noudattamisessa ja hallintolain 2 luvussa.
Myös säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, ettei luetteloa ole
tarkoitettu tyhjentäväksi.[10][10]
Mäenpään mukaan muita hyvän hallinnon takeita ovat asiakkaiden
tasapuolinen kohtelu (yhdenvertaisuusperiaate, HL 6 §), yksilön kielellisten
perusoikeuksien toteuttaminen (HL 9 §), hallinnon palveluperiaate (HL 7 §),
menettelyä koskeva neuvonta (HL 8 §), virkatoiminnan puolueettomuus ja asian
käsittelyn objektiivisuus (HL 6 §:n objektiviteettiperiaate
yhdenvertaisuusperiaatteen konkretisoijana, samoin luottamuksensuojaperiaatteen
mukainen oikeutettu odotus asianmukaiseen käsittelyyn sekä suhteellisuus- että
tarkoitussidonnaisuusperiaate, HL 6 §). Juuri palveluperiaate luetaan
perusoikeusuudistusta koskeneesta hallituksen esityksestä osaksi perustuslain
21.1 §:n mukaista asian asianmukaista käsittelyä.
Julkisuusperiaatteen voidaan katsoa olevan hyvän hallinnon tae, sillä
se edistää yksikön vaikutusmahdollisuuksia yhteiskunnassa ja saattaa
harkintavallan väärinkäyttäneet viranomaiset virkavastuuseen ja antaa hallinnon
asiakkaalle oikeusturvakeinoja. Käsittelyn julkisuus ei lähtökohtaisesti
tarkoita kuitenkaan, että poliisin toiminta olisi yleisesti julkista sen käsitellessä
yksittäistä poliisiasiaa. Yleensä ottaen viranomaisessa asian käsittely
tapahtuu julkisesti vain niissä tapauksissa, joissa siitä on erikseen säädetty
hallintolain 24 §:n tarkoittamalla tavalla. Tällaisesta hallintoasiasta voidaan
esimerkkinä käyttää kunnanvaltuuston kokouksia, jotka yleensä ovat julkisia.
Tällöinkin julkisuutta voi rajoittaa salassa pidettävän asian
käsittelykokouksessa.[11][11] Hallintolaissa ei erikseen säännellä, voidaanko
esimerkiksi julkisen käsittelyn kulkua valokuvata, videoida tai muutoin
äänittää. Mäenpää ei ota tähän kantaa muutoin kuin toteamalla, että yleinen
lähtökohta on, ettei estettä mainitun laiseen tilanteeseen ole, ellei se
suhteettomasti häiritse asian käsittelyä. Videotallentamisen voitaneen katsoa
ainakin jossain määrin olevan eräs joutuisuuden periaatteen rasitteista.
Oikeus tulla kuulluksi saattaa hallintomenettelyssä edellyttää paitsi
asianosaisten kuulemista, asian luonteen vuoksi muiden kuin asianosaisten
kuulemista. Tällöin poliisihallinnossa kuulustelumenettelyn asemesta
suoritetaan alustavat puhuttelut eikä kuultua muuta henkilöä asiassa mainita
esimerkiksi todistajana tai muutoin asianosaisena. Kuulemisperiaatteen
ensisijaisena tarkoituksena on julkisen vallan yksipuolisen käytön rajaaminen,
vallan käytön kohteelle hänen oikeuksiensa turvaaminen saada tietoa
päätöksenteon perusteista ja oikeus esittää asiaan liittyvät omat näkökohtansa
sekä mahdolliset vastalauseet. Tätä varten epäillyn kuulustelu on ehdottoman
välttämätön jo legaliteettiperiaatteen vuoksi.
Muutoin on todettava, että asianosaisen kuulematta jättäminen niin
hallintomenettelyssä kuin muitakin päätöksiä tehtäessä on yleinen
hallintopäätöksen purkuperuste, jolloin jo lainvoimankin saavuttanut päätös
voidaan kuulemisvirheeseen vedoten kumota. Kaikissa tapauksissa kuuleminen ei
kuitenkaan ole tarpeellista, ts. kuulemisperiaatteeseen on olemassa tiettyjä
poikkeuksia. Näistä säännellään tarkemmin hallintolain 34 §:ssä,
jossa säännellään mm. vapaaehtoiseen koulutukseen valitsemisesta.
Suurin osa hallintokanteluista perustuu jonkin hallinnon
oikeusperiaatteen laiminlyömiseen. Esimerkiksi oikeus tulla kuulluksi tai liian
heppoiset päätöksen perustelut lienevät mainittavimpia syitä ylimmille
laillisuusvalvojille poliisimiehistä tehtyihin kanteluihin. Poliisihallinnossa
päivittäisrikostutkinnassa ja muutoinkin rikostutkinnassa esimerkiksi vakavien
rikosten tutkintayksikössä tutkijaksi nimetty poliisivirkamies valmistelee
asiakkaalle lähetettävän hallintopäätöksen, eli tässä tapauksessa tutkinnan
päätöksen. Tutkinnan päätöksen perustelut ja allekirjoituksen sekä muutoin
asianmukaisuuden ja hyvän hallinnon muotovaatimukset tarkastaa
tutkinnanjohtaja, joka on päällystötasoinen poliisivirkamies,
rikosylikonstaapeli, rikoskomisario, rikosylikomisario, rikostarkastaja tai
rikosylitarkastaja. Niin sanotussa järjestyspoliisissa ei käytetä
poliisivirkamiehen ammattinimikkeenä yleensä ”rikos”-alkuista titteliä, vaan
esimerkiksi järjestyspoliisin ylempi virkamies on ylikonstaapeli ja komisario.
Helsingin poliisilaitoksen järjestyspoliisin hälytys- ja
valvontasektorista vastaa niin sanottu rikostorjuntayksikkö, joka jakautuu
hälytyssektoriin ja päivittäisrikostutkintaan. Mitä vakavammasta tai
laajemmasta esitutkinnasta tai esitutkintalain tarkoittamasta selvityksestä on
kyse, sitä vakavammin hallinnon asiakkaan oikeus perusteltuun päätöksen
konkretisoituu. Nimittäin hyvin perusteltu päätös vähentää tarvetta
ylimääräisten oikeusturvakeinojen käyttämiseen eli poliisipäällikölle,
poliisikomentajalle, poliisihallitukselle tai ylemmille laillisuusvalvojille
tehtävien oikaisuvaatimusten tai hallintokanteluiden tekemiseen. Tämän ehkäisee
hyvin perusteltu päätös, mikä ei jää kasuistiseksi tai epäselväksi.
Erinomaisesti perustellussa tutkinnan päätöksessä tai muussa poliisihallinnon
hallintopäätöksessä on asianomaiset lakiviittaukset ja nämä ovat yleensä
päätöksen lopussa erillisinä viitteinä. Valitettavan usein poliisihallinnon
virkamiesten tekemissä päätöksissä näkee muotovirheitä. Esimerkiksi lait on
kirjoitettu isolla alkukirjaimella. Hallintolain 43 § edellyttääkin päätöksen
perusteluissa muotovaatimuksiin huomion kiinnittämistä, samoin hallintolain 44
§ päätöksen sisällön selkeyttä ja hallintolain 9 § asiallista kielenkäyttöä.
Suomen perustuslain 21 §:n hyvän hallinnon menettelysääntöjen vaatimus
konkretisoituu siis hallintolain käytännön toteutuksena.
Oikeusperiaatteiden toteutuminen on tapauksellista, vaikka esimerkiksi
hallintopäätöksen perustelemisen vaatimus on erikseen mainittu hallintolain 45
§:ssä perustuslain 21 §:n lisäksi. Näin perusteluissa on ilmoitettava, mitkä
seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja mitä säännöksiä on
sovellettu. Perusteluvelvollisuuteen voi sisältyä joitakin poikkeuksia
esimerkiksi tiettyjen kieliryhmien osalta. Suomen perustuslain 21 §:n 2
momentissa maininta ”turvataan lailla”
viittaa niin kutsuttuun toimeksiantoon tavallisen lain tasoiseen normiin.
Hallintolain 6 §:ssä, jossa hallinnon
oikeusperiaatteet on lueteltu, mainitaan luottamuksensuojaperiaate (oikeutettu
odotus saada esimerkiksi tasapuolista ja asianmukaista kohtelua),
yhdenvertaisuusperiaate (konkretisoi perustuslain 2 luvun 6 §:n 2 momenttia,
yhdenvertaisuuslain syrjintäkieltoja, työsopimuslaissa ja rikoslaissa
lueteltuja syrjintäkieltoja), suhteellisuusperiaate,
tarkoituksenmukaisuusperiaate sekä tasapuolisuus- että puolueettomuusperiaate (aik, hallintolaissa ja nykyisin myös poliisilaissa kutsuttu
nimellä objektiviteettiperiaate), jonka hallintolain
täsmällisemmät säännökset jopa seitsemän eri esteellisyysmuodon luetteloineen
on kirjattu hallintolain 28 §:ään.
Kaiken julkisen toiminnan tulee perustua lakiin perustuslain 2 §:n
nojalla. Tämä lakisidonnaisuuden periaate, josta usein hallintotoiminnassa
puhutaan hallinnon lainalaisuusperiaatteen nimellä tarkoittaen viranomaisen
harkintamarginaalin sisällä säilymisen tärkeyttä, on eri asia kuin
rikosoikeudellinen laillisuusperiaate, joka puolestaan mainitaan perustuslain 7
§:ssä. Kuitenkin poliisihallinnossa molemmat
periaatteet ovat yhtä tärkeitä, sillä yksilöiden oikeuksista ja
velvollisuuksista on säänneltävä perustuslain 80 §:n nojalla eduskuntalain
tasoisella normilla.
Mainittakoon, että yhteistyössä poliisihallinnon kanssa työskentelee
runsaasti yksityisiä turvallisuuspalveluyrityksiä. Esimerkiksi HUS-kuntayhtymän
palveluksessa olevat liikelaitoksen vartijat hoitavat julkista hallintotehtävää
perustuslain 124 §:n tarkoittamalla tavalla. Mikäli HUS-kuntayhtymän vartija
ottaa alueella luvattomasti oleskelevan henkilön kiinni ja käsiraudoittaa
tämän, paikalle on kutsuttava poliisi, joka avaa raudat. HUS-kuntayhtymän
liikelaitoksissa hallintotehtävät on uskottu näin muulle kuin viranomaiselle.
Toisaalta hallintolain 10 §:n mukainen viranomaisten yhteistyövelvoite sitoo
tässä tapauksessa sekä HUS-kuntayhtymän liikelaitoksen viranhaltijoita että
poliisihallinnon virkamiehiä. Perustuslain 124 §:ssä mainitaan, että tällainen
toimenpide ei saa vaarantaa sen paremmin perusoikeuksia, oikeusturvaa kuin
muitakaan hyvän hallinnon vaatimuksia. Säännöksellä halutaan vain korostaa,
että julkisten hallintotehtävien hoitaminen kuuluu pääsääntöisesti
viranomaisille. Muille kuin viranomaisille, kuten HUS-kuntayhtymän
liikelaitoksen vartijoille, tällaisia tehtäviä voidaan antaa ainoastaan
rajoitetusti ja silloin kun se on tehtävän tarkoituksenmukaisen hoitamisen
kannalta tarpeellista. Tällaista periaatetta kutsutaan virkamieshallinnon
periaatteeksi.
Poliisihallinnossa noudatettavista hyvän hallinnon periaatteista
korostuneen tärkeää on hallintolain 6 §:ssä mainittu objektiviteettiperiaate,
mikä on kirjattu myös esitutkintalakiin. Objektiviteettiperiaatteen
noudattaminen edellyttää viranomaiselta puolueetonta toimintaa, esimerkiksi
siten, että poliisivirkamies tarpeen tulleen jäävää itsensä päätöksenteosta tai
esitutkinnasta. Tämä tarkoittaa subjektiivisen asenteen poissulkua, joka ei
sinänsä merkitse toiminnan olevan tosiasiaseikkojen perusteella oikeaa.
Hallintolain esteellisyysperusteista säännellään 28 §:ssä,
myös päätöksen perusteluvaatimuksella voidaan edistää päätöksenteon
objektiivisuutta. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että objektiviteettiperiaatteeseen
liittyvien erityissääntelyjen kautta toteutettujen konkretisointien, kuten
esteellisyyssäännösten, kirjaaminen lakiin, on aiheuttanut käytännössä sen,
että objektiviteettioikeus periaatteena tulee harvoin
sovellettavaksi käytäntöön. Toisaalta objektiviteettiperiaatetta
voi useassa tapauksessa pitää hallintolain 6 §:n tarkoittaman
yhdenvertaisuusperiaatteen sovellutuksena.[12][12]
Hallintolain 6 §:stä huolimatta hallinnon oikeusperiaatteiden
käytännön määrittely on tapauksellista. Objektiviteettiperiaatteeseen
liittyvistä esteellisyysperusteista on tosin olemassa melko tarkat määrittelyt,
joskaan nekään eivät anna vastausta kaikkiin hypoteettisiin kysymyksiin. On aina enemmän tai vähemmän
tulkinnanvaraista ja rajanvetoa vaativaa, milloin mainitut periaatteet
toteutuvat lainsäätäjän ajattelemalla tavalla ja milloin taas saatetaan puhua
harkintavallan väärinkäytöstä. Sikäli kuin periaatteita vastaan rikotaan hyvin
räikeästi ja näkyvällä tavalla, eivät tulkintaongelmat ole niinkään suuria.
Joka tapauksessa harkintavallan rajoitusperiaatteiden konkretisoinnissa
tärkeitä ovat laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntö ja oikeuskäytäntö, koska
periaatteiden noudattamisen tarkastelu vaatii niiden kytkemistä johonkin
konkreettiseen toimintaan. [13][13]
Hyvän hallinnon kannalta voidaan poliisimiehen käytöksen tietynlaisena minimivaatimuksena pitää ihmisten välisessä normaalissa kanssakäymisessä edellytettyjä hyviä käytöstapoja. Poliisimiesten käytökseen liittyvät kantelut perustuvat usein siihen, että poliisihallinnon virkamiehen käytöksen katsotaan tavalla tai toisella ilmentävän puolueellista asennetta ja asettavan asianosaiset epätasapuoliseen asemaan hallintolain 6 §:n vastaisella tavalla. Monesti kanteluissa on kiinnitetty huomioita virkamiesten töykeään ja ylimieliseen käytökseen. Kun puhutaan virkamiesten käytöksestä, voidaan todeta olevan kyse asiakkaiden asianmukaisesta kohtelusta. Poliisihallintoa koskevassa tarkastelussa on näin ollen otettava huomioon, että tietojärjestelmät ja tietojen suojaus on pyrittävä järjestämään siten, että poliisimiehet eivät luvatta katsele ilman asiallista liittymää toisten virkamiesten tai hallinnon asiakkaiden henkilötietoja.
Poliisihallintoon tulee päivittäin useita sähköpostitiedusteluita ja
muita hallinnon asiakkaiden lähettämiä kirjeitä. Niihin vastaaminen on yksi
keskeinen piirre hyvän hallinnon toteutumisessa. Hallintolain 7 §:n mukaisen
palveluperiaatteen toteutuminen edellyttää vastaamista. Viranomaisilla on niin
ikään velvollisuus antaa kansalaisille neuvontaa hallintolain 8 §:n
tarkoittamalla tavalla asiallisesti viranomaiselle osoitetuista kysymyksistä.
Hyvän hallinnon kannalta vastaamisvelvollisuuteen voidaan liittää vaatimus
vastaamisen tapahtumisesta kohtuullisessa ajassa. Vuosilomista johtuva tai muu
syy kokonaan vastaamatta jättämiselle esimerkiksi ruuhkautumiseen vedoten ei
ole hyvän hallinnon mukainen peruste. Hyvä hallinto näyttäytyy valtioneuvoston
apulaisoikeuskanslerin määrittelemänä melko ehdottomana ja tietyllä tapaa
joustamattomana niissäkin tapauksissa, joissa hallintoviranomaisen toimintaan
kohdistuu asiaruuhkaa ja tätä kautta kaikkien asioiden käsittelyajat ovat
pidentyneet. Otettaessa vakavasti hyvän hallinnon vaatimus tältä osin merkinnee
se useimmiten sitä, että viranomaisissa joudutaan venymään ylitöiden kautta
siihen, että hyvän hallinnon vaatimukset pystytään kunnialla täyttämään. Näin
voidaan pitää välttämättömänä, ettei viranomainen aliarvioi sille tulleita
kirjeitä ja tiedusteluita ja jätä sen vuoksi reagoimatta niihin otaksuen, ettei
niillä ole pyritty vaikuttamaan mihinkään. Mikäli virkamiehelle on epäselvää,
mikä tiedustelun tarkoitus on, sen on hankittava siihen asianosaiselta
lisäselvitystä, eikä haudattava asiaa. Selvittämisvelvollisuutta on säännelty
hallintolain 31 §:ssä, jonka mukaan viranomaisen on
huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla
asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Toisaalta
asianosaisella on velvollisuus antaa selvitystä vaatimustensa perusteista ja
myötävaikutettava itsekin vireille panemansa asian selvittämisessä.[14][14]
Poliisivirkamiehen tai syyttäjän päättämästä pakkokeinoratkaisusta
voidaan tehdä hallintokantelu, ts. virkavalvontakantelu, päätöksen tehneen
virkamiehen esimiehelle tai ylemmälle viranomaiselle, kuten poliisipiirin komisarion
ratkaisusta voidaan tällainen kantelu tehdä piirin poliisipäällikölle ja
kihlakunnan syyttäjän ratkaisusta edelleen valtakunnansyyttäjänvirastolle.
Hallintokantelu voidaan luonnehtia valvontakeinoksi, yhdeksi kansalaisvalvonnan
muodoksi. Hallintokantelun voi luonnollisesti osoittaa myös ylemmille
laillisuusvalvojille. Kantelu ei ole säännönmukainen muutoksenhakukeino eli sen
luonne ei ole prosessuaalinen eikä se siten välittömästi voi johtaa
kantelunalaisen toimenpiteen kumoamiseen tai muuttamiseen, vaan se on
ylimääräinen jälkikäteisen oikeusturvan varmistamiskeino. Toisaalta kantelun
johdosta poliisihallinto voi toimivaltansa rajoissa ottaa asian uudelleen
ratkaistavakseen ja silloin päätyä esimerkiksi kumoamaan voimassa olleen
pakkokeinon tai muun esitutkintatoimenpiteen. Joskus kantelun vasta tultua
vireille saattaa kantelussa esitetyn virheellisen keinon käyttämisestä
päättänyt poliisipäällystömies itse tehdä uuden päätöksen, jolla menettely
kumotaan. Myös lähiomainen voi kannella viranomaisen tai virkamiehen
menettelystä ylimmille laillisuusvalvojille eli valtioneuvoston
oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamiehelle. Tästä säädetään
valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 3 – 4 §:ssä ja eduskunnan
oikeusasiamiehestä annetun lain 2–3 §:ssä. Näiden
laillisuusvalvojien toimivalta on rinnakkainen joitakin aste-eroja lukuun
ottamatta. Oikeuskanslerilla on mahdollisuus tehtävänjakolain mukaan siirtää
oikeusasiamiehen käsiteltäviksi muun muassa kiinniottamista, pidättämistä,
vangitsemista ja matkustuskieltoa koskevat kantelut, vankiloita ja pidätettyjen
säilytystiloja koskevat kantelut sekä sellaisten henkilöiden kantelut, joiden
vapautta on vangitsemisella, pidättämisellä tai muuten rajoitettu. Tällaiset
kantelut siirretäänkin yksinomaan oikeusasiamiehelle, ellei oikeuskansleri
katso olevan erityistä syytä, miksi kantelu pitäisi käsitellä
valtioneuvostossa.[15][15]
Eduskunnan oikeusasiamies tutkii kansalaisen tai virkamiehen laatiman kantelun eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 3 §:n 1 mom. nojalla ja se voi hankkia kantelun kohteena olevalta julkioikeudelliselta oikeushenkilöltä, julkisyhteisön työntekijältä ja muultakin, joka julkista valtaa käyttää, lausunnon lain 2 mom. ja perustuslain 111 §:n ja 21 §:n nojalla ja mahdollisesti antaa selvitystyössään havaitsemistaan epäkohdista huomautuksen lainvastaisesta menettelystä joko virkamiehelle, viranhaltijalle tai julkisyhteisölle tai yksittäiselle julkista tehtävää hoitavalle työntekijälle. Tiedonsaantioikeus perustuu tässä yhteydessä ensisijaisesti perustuslain 111 §:ään. Näin oikeusasiamies toimii sille laissa säänneltyjen tehtäviensä mukaisesti (laki eduskunnan oikeusasiamiehestä, 10 § 1 mom.) ja sen toimivaltaan kuuluu myös syyteharkinta syytteen nostamiseksi (PL 110 § 2 mom.) esimerkiksi virka-aseman väärinkäyttämisestä. Tämä on kuitenkin tuiki harvinaista. Suurin osa kanteluista ei johda mihinkään, vaan niiden tutkittavaksi ottamista koskeva päätös on kielteinen prima faciei, koska asia on vireillä muussa toimivaltaisessa viranomaisessa, asiaan voi hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin tai kantelija vyöryttää asioita viranomaiselta toiselle tai kantelusta ei muutoin saa selkoa.
Keskeinen eduskunnan oikeusasiamiehen valvoma perusoikeus on Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 6–7 artikloissa turvattu Suomen perustuslain 21 §:n
lauseke oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä ja rikosoikeudellisesta
laillisuusperiaatteesta. Hyvä hallinto ei ole myöskään mikään korulause, vaan
se on subjektiivinen oikeus, joihin voi hallintokanteluissa oikeussuojakeinona
jälkikäteisen oikeusturvan kannalta vedota. Oikeusasiamiehellä on sama oikeus
kuin oikeuskanslerilla olla saapuvilla valtioneuvoston, tuomioistuinten ja
virastojen istunnoissa, saada tieto valtioneuvoston ja sen ministeriöiden,
tuomioistuinten ynnä muiden viranomaisten pöytäkirjoista sekä laissa
virallisista syyttäjistä säädetyllä vastuunalaisuudella ajaa tai ajattaa
syytettä virheestä tai laiminlyönnistä virkatoimissa. Myös eduskunnan
oikeusasiamiehen tulee toiminnastaan sekä lainkäytön tilasta ja lainsäädännössä
havaitsemistaan puutteista antaa vuosittain kertomus eduskunnalle.
Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen tehtävien jaosta voidaan säätää lailla,
kaventamatta kuitenkaan kummankaan laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa.
Perustuslain 111 §:n mukaan oikeuskanslerilla ja oikeusasiamiehellä on oikeus
saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta
laillisuusvalvontaansa varten tarvitsemansa tiedot. Sen sijaan säännökseen ei
sisälly enää oikeutta olla läsnä tuomioistuimissa ja viranomaisissa.
Perustuslain 111 §:n 2 momentissa säännelty valtuus on oikeuskanslerin osalta
velvollisuus olla läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja esiteltäessä asioita
tasavallan presidentille valtioneuvostossa. Oikeusasiamiehelle tämä on säädetty
vain oikeudeksi.[16][16]
Oikeusasiamiesinstituution luonnetta värittää voimakkaasti se, että
valvonnassa korostuvat perus- ja ihmisoikeusvalvonta sellaisissakin
laitoksissa, joissa yksilöihin kohdistuu tavanomaista suurempia vallan
väärinkäytön riskejä, kuten vankiloissa. Lisäksi voidaan havaita, että
oikeusasiamiehen asema on oikeuskanslerin asemaa siinä mielessä selkeämpi,
ettei sillä ole samanlaista dualistista luonnetta valtioneuvostoon ja muuhun
hallintoon nähden. Oikeusasiamies on nimittäin vaikea mieltää samalla tavalla
keskushallinnon etuja silmällä pitäväksi oikeudelliseksi erityisasiantuntijaksi
kuin valtioneuvoston oikeuskansleri. Joka tapauksessa perusoikeusuudistuksen
jälkeen oikeusasiamies on profiloitunut hyvää hallintotapaa valvovaksi instituutioksi,
eikä sitä ole myöskään helppo hahmottaa eduskunnan omaksi orgaaniksi.
Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian voidaan sanoa olevan riippumaton
viranomainen.[17][17]
Ylemmät laillisuusvalvojat valvovat poliisihallinnossa erityisesti
julkisuusperiaatteen toteutumista, objektiviteetti-
ja suhteellisuusperiaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen
toteutumista. Edellä mainittuun todeten on huomioon otettava myös
syyttömyysolettama, josta säädetään EIS 6.2 artiklassa. Sen mukaisesti
jokaisesta rikoksesta syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen
syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Syyttömyysolettama ei
luonnollisestikaan estä asiallista tiedottamista keskeneräisestä
esitutkinnasta. Valtakunnansyyttäjänvirastoon voi tehdä kanteluita paitsi
poliisista, erityisesti syyttäjien toiminnasta. Valtakunnansyyttäjän
alaisuudessa toimivat valtionsyyttäjät arvioivat paikallissyyttäjistä eli
kihlakunnansyyttäjistä tehtyjä kanteluita. Sen sijaan rikosilmoitukset tutkii
poliisi. Poliisista tehtyjen rikosilmoitusten aloituskynnyksen arviointi
esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla tapahtuu kuitenkin
valtakunnansyyttäjänvirastossa. Niin sanottu poliisirikostiimi tutkii
ilmoitukset kihlakunnansyyttäjän ja kahden poliisivirkamiehen voimin. Syyttäjänvirastoon
lähetetyt rikosilmoitukset kihlakunnansyyttäjä toki tutkii ja lähettää sen
jälkeen ilman erillisiä toimenpiteitä toimivaltaiselle
esitutkintaviranomaiselle.
Päällystötasoisen poliisivirkamiehen tekemään tutkinnan päätökseen ei
voi hakea säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin muutosta, toisin sanoen
päätöksestä ei voi valittaa. Sen sijaan hallintokantelulla voidaan saattaa jopa
uuteen esitutkintaan samasta asiasta aiemmin tutkintailmoituksessa ilmiannettu
rikos. Kantelu on tällöin ohjattava muutosharkintapyyntönä poliisipiirin
poliisipäällikölle, Poliisihallitukselle, Valtakunnansyyttäjänvirastoon tai
ylemmille laillisuusvalvojille. Luonnollisesti ylemmille laillisuusvalvojille,
valtioneuvoston oikeuskanslerille ja eduskunnan oikeusasiamiehelle, voi aina
kannella hallinnossa havaitsemistaan epäkohdista.
Hallinnon asiakkaat saattavat välillä lähettää vääriin viranomaisiin
kanteluita, valituksia ja rikosilmoituksia. Hallintolain 23 §:n mukaan
viranomaisella on velvollisuus siirtää väärälle viranomaiselle ohjattu
asiakirja oikealle viranomaiselle.
Hallintovalituksen hallintotuomioistuimeen, hallintokantelun
laillisuusvalvojille tai poliisihallintoon ja tuomioistuinten
lainkäyttötoiminnan lisäksi perusoikeuksien ensisijainen vaikuttamistapa
oikeussuojakeinona on niiden tulkintavaikutus. Näin ollen lain soveltajan,
tässä tarkasteluna olevassa kirjoituksessani poliisihallinnon virkamiehen,
tulee harkinnassaan soveltaa lainsäädäntöä ja muuta normiainesta
perusoikeusmyönteisesti. Tämä tarkoittaa perusteltavissa olevista
tulkintavaihtoehdoista juuri sen valitsemista, joka parhaiten edistää yksilön perusoikeuksia.
Näin oikeusturvan kriteereihin on mahdollista vedota suhteessa viranomaisiin,
joten po. kriteerien toteuttamiskelpoisuutta voi vaatia jo suoraan käytännössä.
Perustuslain 22 § antaa viranomaisille määräyksen perus- ja ihmisoikeuksien
turvaamiseksi. Sen sijaan hyvä hallinto yksinomaisena ratkaisuperusteena on
harvinaista.[18][18] Joka tapauksessa oikeuskäytäntö muodostaa
täsmällisemmän oikeudellisen sisällön hyvälle hallinnolle, esimerkiksi
perustuslain 21 §:ssä ja EIS 6:ssa tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
vaatimuksen. Ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä myös
tuomioistuinten jälkikontrollin merkitys on keskeistä.
Oikeusturvaperusoikeus täsmentyy lainsäädännössä, mitä luonnehtivat
perusoikeuksien vaikutustavat. Perusoikeusuudistuksen jälkeen 1995 lain
astuessa voimaan v. 2000 on perusoikeuksiin pystynyt yhä kiinteämmin vetoamaan
tuomioistuimessa jo suoraan niiden suoran sovellettavuuden vaikutuksen takia.
Muutoinkin viranomaistoiminnassa pyritään perusoikeusmyönteiseen
laintulkintaan, jolloin asioita tulee ensisijaisesti ratkaista ja tutkia
perusoikeuksien näkökulmasta. Maallikolla onkin lähes käytännössä joissain
asioissa mahdollisuus menestyä esimerkiksi hallintotuomioistuimeen osoitetussa
hallintovalituksessa vetoamalla suoraan tiettyyn perusoikeuteen, kuten
kuulemisoikeuteen.[19][19]
Hallintomenettelyn lisäksi myös tuomioistuimilla on mahdollisuus
perustuslain perusoikeuksien mukaisen laintulkinnan jälkikontrolliin.
Perustuslain 106 ja 107 §:n mukaan oikeusturvaperusoikeus voi
yksittäistapauksessa syrjäyttää tavallisen lain pykälän. Perustuslain 106 §:n
mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lainsäännöksen
soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen
on annettava etusija perustuslain säännökselle. Perustuslain 106 § on antanut
yksittäistapauksissa lainmuutospaineita.[20][20] Muita viranomaisia kuin tuomioistuimia koskee
vastaavanlainen perustuslain 107 §:n säännös, jonka mukaan, jos asetuksen tai
muun lakia alemman asteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai
muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa
viranomaisessa. Ero on siinä, että vain tuomioistuimet voivat jättää eduskuntalain
tasoisen lain perustuslain vastaisena yksittäistapauksessa soveltamatta. Lain
soveltamatta jättäminen ei kuitenkaan kumoa lakia. Kynnys on korkea, sillä
ristiriidan tulee olla ilmeinen,
jotta lain säännös voidaan syrjäyttää.
Esitutkintaviranomainen päättää siitä, millä
perusteella se voi julkisuuslain puitteissa oikeudellisesti kieltäytyä
asiakirjapyynnöstä. Hallinnon asiakkaan on mahdollista saattaa mahdollinen
kielteinen asiakirjapyyntöratkaisu hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Vastuu
esitutkinnan aikaisesta tiedottamisesta kuuluu Suomessa poliisille, näin myös
tutkintailmoitusten luovuttamisesta.
Poliisin tiedottamiseen on kohdistunut aika ajoin
kritiikkiä sekä tiedotusvälineiden että ylimpien laillisuusvalvojien eli
valtioneuvoston oikeuskanslerin (OKA) ja eduskunnan oikeusasiamiehen (EOA)
taholta. Tiedostusvälineet ovat moittineet poliisia julkisuusperiaatteen
laiminlyömisestä ja siitä, että poliisihallinto ei ole mieltänyt sen
merkitystä. Eduskunnan oikeusasiamies on erään kanteluratkaisun yhteydessä
todennut, että julkinen valta ei ole onnistunut varjelemaan rikoksesta vasta
epäiltyä ja syyttömyysolettaman suojaamaa kantelijaa ennenaikaiselta ja
leimaavalta julkisuudelta.[21][21] Julkisesti
tiedottamista ja asiakirjojen luovuttamista joudutaan punnitsemaan sekä
tutkinnan että epäillyn oikeuksien ja kunnian suojaamisen kesken. Mikäli
asiakirjasta on liikkeellä erilaisia versioita tutkinnan vielä ollessa kesken,
voi syntyä leimautumisen vaara, vaikka tosiasiallisia esitutkintatoimenpiteitä,
kuten kuulustelua, vielä ei olisi suoritettu.[22][22] Tällainen tilanne antaa hyvän lähtökohdan
kanteluratkaisuiden tarkastelemiselle.
Poliisimiehen kirjatessa tutkintailmoitusta
poliisiasiaintietojärjestelmä Patjalle on tarkoin punnittava, miten
asianosaisten asema kirjataan tutkintailmoitukseen, ennen kuin
tutkinnanjohtajana oleva päällystövirkamies on tosiasiallisesti ehtinyt
perehtyä aineistoon. Näin tutkinnanjohtajan muodostama päätös siitä, mihin
asemaan kukakin lopulta kirjataan, on hallintomenettelyä. Kansalaiset usein
saattavat luulla, että rikosilmoitus automaattisesti asettaa tutkintapyynnön kohteen
syyllisen asemaan. Todellisuudessa linjanveto siitä, millä edellytyksin tietty
henkilö voidaan asettaa rikoksesta epäillyn asemaan, on vakavaa punnintaa.
Oikeusturvan kannalta tämä on yleensä esitutkinnan aloittamista merkittävämpi
ratkaisu.[23][23]
Esitutkintalaissa ei ole erikseen säädetty, millaista epäilyä
vaaditaan, että tiettyä henkilöä voidaan ryhtyä käsittelemään rikoksesta
epäiltynä esimerkiksi kuulustelemalla häntä. Poliisilla on käytännössä laaja
harkintavalta sen suhteen, keitä henkilöitä kulloinkin kohdellaan rikoksesta
epäiltyinä. Pelkkä rikoksenteon mahdollisuus ei kuitenkaan saisi riittää
perusteeksi oikeuskansleri Jonkan mielestä
esitutkinnassa rikoksesta epäillyn asemaan asettamiselle, vaan tiedossa on
oltava jokin tai joitakin konkreettisia seikkoja, jotka antavat aihetta
epäilyyn. Sen sijaan apulaisoikeusasiamiehen antaman ratkaisun mukaan henkilöä
koskevan epäilyn tulee olla selkeästi perusteltavissa ja poliisin tulee kyetä
perustelemaan ratkaisunsa siten, että se on sen hetkisen tiedon varassa tehtynä
objektiivisesti hyväksyttävissä. Ratkaisujen pohjana olevien perusteiden ja
päättelyn on tällöin oltava oikeudellisesti moitteettomia. Mikäli halutaan
yleisellä tasolla kuvata rikoksesta epäillyn asemaa koskevan ratkaisun
edellytyksiä, näyttökynnyksen sijasta olisi luontevampaa puhua ratkaisun
perusteltavuuden vaatimuksesta.[24][24]
Apulaisoikeusasiamiehen näkemyksen mukaan henkilöä ei tule käsitellä
rikoksesta epäiltynä, jos rikosepäilyä ei voida perustellusti kohdistaa
nimenomaan puheena olevaan henkilöön. Mikäli asema muuttuu esitutkinnassa, on
siitäkin ilmoitettava esitutkintalain 9.1 §:n tarkoittamalla tavalla.
Kuulusteltavalle on ennen kuulustelua ilmoitettava hänen asemansa
esitutkinnassa. Epäillylle on samalla ilmoitettava, mistä teosta häntä
epäillään siten kuin esitutkintalain 29.1 §:ssä on säädetty. Näin henkilön
kannalta on merkityksellistä, että hän saa mahdollisimman pian tiedon siitä,
missä ominaisuudessa häntä esitutkinnassa kohdellaan, sillä hänen oikeutensa ja
velvollisuutensa määräytyvät hänen asemansa mukaisesti. Toisin kuin
todistajalla ei epäillyllä ole velvollisuutta myötävaikuttaa esitutkintaan,
vaan hänellä on itsekriminaatiosuoja. Myöskään
todistajalla ei ole oikeutta todistaa itseään tai perheenjäseniään vastaan.
Pääsääntöisesti tutkintailmoitus voidaan luovuttaa silloin, kun asianosaisten
asema esitutkinnassa on selvä. Epäiltynä henkilöä voidaan pääsääntöisesti pitää
silloin, kun hänelle virallisesti on ilmoitettu hänen asemansa.[25][25]
Henkilön asema ei esitutkinnan alussa ole aina selvä, varsinkaan
ilmoituksen järjestelmään tallentamisen hetkellä, mikäli epäillyn tueksi on
olemassa vain aihetodisteita tai muutoin heikkoja perusteita: Näin henkilöä ei
voida tosiasiallisesti kytkeä rikokseksi epäillyn asemaan. Puhutaan niin
sanotusti eventuaalisesta epäillystä. Esitutkinnan
edetessä on mahdollista, että alun perin todistajan tai asianomistajan asemassa
olleesta henkilöstä tulee epäilty ja tämä voi olla julkisuuslain tarkoittama
yleisen tai yksityisen edun suojelemisen mukainen syy olla luovuttamatta
asiakirjoja asianosaisille, jotta esitutkinta sujuisi mutkattomasti.[26][26]
Apulaisoikeusasiamies katsoo, että, mikäli henkilöä on rikoksen
johdosta vähänkin syytä epäillä, tulee häntä ensin kohdella rikoksesta epäiltynä
eikä todistajana, sillä epäillyn ja todistajan asema sekä oikeudet ja
velvollisuus ovat täysin erilaiset. Näin voidaan vetää johtopäätös, että
epäillyn asemaan asettamiselle ei ole korkeita esteitä. Siten julkisuuslain
rajoittavia säännöksiä asianosaisasiakirjan julkisuudesta on tulkittava
suppeasti, sillä esitutkintalain 3:2 §:n tarkoittaman selvityksen jälkeen
asianosaisasemat on varsin kitkatta helppo päivittää tutkintailmoitukseen.[27][27]
Toisaalta henkilöä voidaan kohdella esitutkinnassa kuultavana, ei
epäiltynä, mikäli hänen asemansa on epäselvä. Vielä tässä vaiheessa ei
tutkinnanjohtajalla välttämättä ole perusteita luovuttaa asianosaisjulkista
asiakirjaa julkisuuslain 13 §:n nojallakaan.[28][28] Asianosaisjulkisen asiakirjan luovuttamisen
rajoittamista näkemykseni mukaan kaventaa esitutkintalain 9.2 §:ssä todettu
maininta, että ”henkilöä ei ole enää syytä epäillä rikoksesta”, mistä ei voida
tehdä sellaista johtopäätöstä, että ”syytä
epäillä” olisi aina se kynnys, jolla henkilöä tai tutkintapyynnön kohdetta
lähdetään alun perin tutkimaan ja jolloin asiakirjoja voitaisiin lähtökohtaisesti ryhtyä luovuttamaan
vasta tosiasiallisten esitutkintatoimenpiteiden alettua.
Asiakirjapyynnön toteuttaminen poliisihallinnossa erityisesti
tutkintailmoituksiin liittyen on noudatettava paitsi hyvän hallinnon
palveluperiaatetta myös joutuisuusperiaatetta. Esitutkinnan on tapahduttava
ilman aiheetonta viivytystä. Tämä
turvaa paitsi asianosaisten aseman ja toteuttaa julkisuusintressiä. Objektiviteetin ja
joutuisuuden periaatteissa on kysymys siis yksinkertaisesti hyvästä tavasta,
jolla poliisin on tutkintaa suoritettava. Hienotunteisuuden ja vähimmän haitan
periaatteissa on kysymys puolestaan siitä, miten epäiltyä on esitutkinnan
aikana kohdeltava. Oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja asian
joutuisa käsittely perustuslain 21 §:n turvaamalla tavalla on paitsi
asianomistajan myös epäillyn ja todistajan oikeus. Esitutkintalain mukaan tämän
on tapahduttava siten, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi
ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuta vahinkoa tai haittaa.[29][29]
Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on todennut, että valitettavan usein
arkipäivän poliisihallinnossa tutkinnan kohteena olevaa henkilöä tunnutaan
puhuttelevan tekijänä, syyllisenä tai syytettynä eikä esitutkintalain
tarkoittamana epäiltynä. Tällaiset vihjaukset ja vääränlaiset nimitykset
antavat vaikutuksen epäillyn syyllisyydestä syyllisyysolettaman vastaisesti.
Tutkivien poliisivirkamiesten henkilökohtainen mielipide ei oikeuta loukkaamaan
vasta epäillyn oikeutta tulla pidetyksi syyttömänä.[30][30]
Tutkinnanjohtajasta johtuvista henkilökohtaisista syistä esitutkinta
ei saa viipyä kuutta kuukautta kauempaa. Esitutkinnan hyväksyttävä kesto
riippuu yksittäistapauksessa tutkittavana olevan asian piirteistä, jutun
laajuudesta ja vaikeusasteesta. Selvää kuitenkin on, että viime kädessä teon
rikosoikeudellinen vanheneminen ja syyteoikeuden vanhentuminen asettavat
rajansa esitutkinnan toimittamiselle.
Yksittäistapauksissa esitutkinnan joutuisuudesta vastaa ennen muuta
tutkinnanjohtaja ja yleisellä tasolla asianomaisen tutkintayksikön päällikkö.
Joutuisuusvaatimus ei ole aina läheskään toteutunut, vaan ylimmät
laillisuusvalvojat ovat joutuneet varsin usein antamaan huomautuksia
esitukinnan viivästymisestä.[31][31] Vakavan rikollisuuden tutkintasektorilla
pitkäkestoisessa tutkinnassa haasteelliseksi muodostuu, miten asiakirjojen
luovuttaminen tulisi käytännössä järjestää. Tällaiset asiat kiinnostavat usein
myös tiedotusvälineitä. Asiakirjojen vuotaminen toimittajille pitkäkestoisessa
tutkinnassa ja asian esillä olo tiedotusvälineissä voi hankaloittaa epäillyn asemaa.
Toisaalta kuitenkaan pitkäkestoisen tutkinnan perinpohjaisen selvittämisen
mahdollistaa ainoastaan useiden työtuntien ja jopa työpäivien käyttäminen, mikä
saattaa venyttää tutkintaa vuodesta kahteenkin. Esitutkinnan liian hätäinen
toimittaminen saattaa huonontaa tutkinnan laatua.
Tällöin joudutaan
punnitsemaan myös esitutkinnan rajoittamisen esittämistä syyttäjälle
kustannusperusteella. Mikäli esitutkintaa ei aloiteta tai se rajoitetaan
kustannusperusteella, tällöin luonnollisesti asiakirjajulkisuus toteutuu
välittömästi tutkinnan päätöksen siirryttyä arkistoon eli tutkinnanjohtajan
kuitatessa jutun poliisiasiain tietojärjestelmään. Syyttäjän vastuulla on huolehtia siitä, että
rikosprosessin kokonaiskesto jää mahdollisimman lyhyeksi ja joka tapauksessa Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 6.1 artiklan ja perustuslain 21.1 §:n takaaman
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae säilyvät. Kokemukseni mukaan
syyttäjäyhteistyö esitutkinnan aikana ei nykyisin toteudu siinä laajuudessa
kuin valtakunnansyyttäjänviraston ja Poliisihallituksen yhteistyölinjauksissa
on sovittu. Syyttäjä saattaa antaa poliisille ohjeet jo ennen esitutkinnan
aloittamista siitä, että tutkintaa ei aloiteta. Luonnollisesti tässä vaiheessa
asianosaisjulkisista asiakirjoista tulee yleisöjulkisia.
Esitutkintaviranomaiselle tehty ilmoitus on kirjattava viipymättä.
Ilmoituksen vastaanottomenettelyn peruslähtökohta on, että esitutkinnan
joutuisuus toteutuu. Oikeuskansleri ja oikeusasiamies ovat kanteluratkaisussaan
joutuneet kiinnittämään huomiota myös tämän vaatimuksen noudattamiseen.
Eduskunnan oikeusasiamiehen tutkimissa tapauksissa rikosilmoitus on voitu
kirjata esimerkiksi vasta vuosi ilmoituksen tekemisen jälkeen, jolloin asiasta
on sekalaisilmoituksen (s-ilmoitus) asemesta kirjattu oikeaoppisesti rikosilmoitus
(r-ilmoitus). Tästä huolimatta apulaisoikeusasiamies on saattanut käsityksensä
kirjaamisvelvollisuuden joutuisuudesta poliisilaitoksen ja tutkinnanjohtajana
toimineen rikoskomisarion tietoon. Tutkintailmoitus on viranomaisen toiminnan
julkisuudesta annetussa laissa tarkoitettu asiakirja. Toisaalta erilaiset
suulliset ja kirjalliset puhuttelut, tiedustelutiedot, virka- ja
oikeusapupyynnöt ja poliisin muut toimenpiteet ja rekisterisyötöt eivät ole
julkisuuslain tarkoittamia asiakiroja, mikäli niitä ei ole kirjattu varsinaisen
ilmoituksen selostusosaan. Sisäasiainministeriön Patja-ohjeen mukaan
tutkintamuistioon kirjataan vapaamuotoista, jutun tutkintaa edistävää
varmentamatonta tietoa. Näin on syytä korostaa, että muistitieto ja
tutkintapäiväkirjatieto ovat luonteeltaan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2
kohdassa tarkoitettuja muistiinpanoja, jotka eivät ole julkisia edes
asianosaisille.
Eduskunnan oikeusasiamies on puuttunut tapaukseen, jossa
taksinkuljettajana toimiva kantelija oli hakeutunut yöllä pahoinpitelyn
seurauksena Helsingin Pasilan poliisitalon päivystykseen, jossa rikosilmoitusta
ei hänen mukaansa suostuttu ottamaan vastaan, vaan hänet vantaalaisena
ohjattiin tekemään rikosilmoitus Vantaalle. Helsingin poliisilaitoksella ei
voitu selvittää, kuka ohjasi kantelijan Vantaalle. Näin apulaisoikeusasiamies
totesi, että Helsingin poliisin menettely ohjata kantelija Vantaalle on
esitutkinta- ja pakkokeinolain 2 §:n vastaista ja myös vastoin yleisöpalvelun
hallinnon 7 §:n periaatetta. Hänen mukaansa selvyyttä ei ollut siitä, kuka
ohjeen antoi, mutta ilmeistä oli, että joku Helsingin poliisilaitoksen
henkilökuntaan kuuluva oli kyseessä. Kantelija oli todennut, että hänen
menneessään Vantaan poliisilaitokselle rikosilmoitusta ei otettu asianmukaisesti
sielläkään vastaan. Poliisilaitoksen päivystäjä totesi hänelle muun muassa,
että asia ei kuulu poliisille. Apulaisoikeusasiamies katsoi päivystäneen
ylikonstaapelin menetelleen virheellisesti vastaanottaessaan rikosilmoitusta
viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisena asiakirjana.
Päivystäjän ilmaus saattoi antaa ilmoituksen tekijälle väärän kuvan poliisin
toimivallasta ja luoda vaikutelman siitä, ettei poliisi ollut kiinnostunut
hoitamaan virkavelvollisuuksiinsa kuuluvaa tehtävää, erityisesti tilanteessa,
jossa rikosilmoituksen tekijä oli saanut nyrkiniskun kasvoihin taksimatkustajan
kieltäydyttyä maksamasta kyytinsä eikä tekijää ollut ensin riittävästi
informoitu oikeuksistaan ja asiaankuuluvista säännöksistä. Toimenpiteitä
harkitessaan apulaisoikeusasiamies otti kuitenkin huomioon sen, että
ylikonstaapelin esimies oli jo kiinnittänyt huomiota käytettyyn ilmaisuun ja
menettelyyn alaisensa puhuttelussa.[32][32]
Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa tutkittavana olleessa
tapauksessa KRP:n rikoskomisariota oli arvosteltu sen johdosta, että hän on
esitutkinnanjohtajana ilmoittanut sanomalehtihaastattelussa pitävänsä syytteen
nostamista varmana, vaikka syyttäjä ei ollut vielä ottanut asiaan kantaa. Tämä
ratkaisu rikoskomisarion menettelyn virheellisyydestä puhuisi sen puolesta,
että tutkintailmoitus ja muu esitutkintamateriaali tulisi
asianosaisjulkiseksikin vasta silloin kun syyttäjä on päättynyt nostaa syytteen
tai tehnyt syyttämättäjättämispäätöksen.[33][33]
Alpo Rusia ja tämän veljeä oli epäilty
törkeästä vakoilusta, esitutkintamateriaalia oli kesken esitutkinnan vuotanut joukkotiedotusvälineisiin.
Rusi arvosteli eduskunnan oikeusasiamiehelle
osoittamassaan kantelussa muutoinkin näyttävästi ja häntä leimaavasti
arvostellutta esitutkintaa. Rusi viittasi Helsingin
sanomissa 13.5.2003 julkaistuun artikkeliin ”Supo pitää Rusin
toimintaa laittomana.” Yllättäen eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan
artikkelissa siteeratut Supon edustajien lausunnot kuvasivat ainoastaan heidän
käsitystään tutkittavana olleesta tapauksesta ja ne olivat varsin yleisellä
tasolla. EOA totesi myös, että Alpo Rusi oli tuolloin
edelleen rikoksesta epäilty, mikä olisi oikeuttanut mainitun laiseen
tiedottamiseen. Muutoinkaan ei ollut havaittavissa, että lehdelle olisi annettu
paikkansa pitämättömiä tai harhaanjohtavia tietoja. Eduskunnan oikeusasiamiehen
mukaan itsestään selvää oli, etteivät viranomaiset päättäneet, siitä kuinka
näyttävästi ja missä muodossa tai sävyssä rikosepäilyjä koskeva uutinen
julkaistaisiin tai kuinka se otsikoitaisiin. Myös tapauksen jo aiemmin saama
julkisuus huomioon ottaen oli odotettavissa, että asian syyteharkintaan
siirtämisestä tultaisiin uutisoimaan siitä riippumatta, antoiko Supo siitä
tietoja julkisuuteen vai ei. Näin voidaan puolustaa julkisuuslain 13 §:n
tarkoittaman asianosaisasiakirjan luovuttamista rajoittavan pykälän suppeaa
tulkintaa. Samaan lopputulokseen päätyi Helsingin käräjäoikeus Alpo Rusin pantua asiassa vireille vahingonkorvauskanteen
valtiota vastaan.[34][34] Näin ollen eduskunnan oikeusasiamiehen
ratkaisemassa tapauksessa suojelupoliisin julkisuuteen antamia lausumia tai
esitutkintamateriaalin vuotamista joukkotiedotusvälineisiin ei pidetty
ongelmallisena.
On selvää, ettei salassa pidettävissä esitutkintaa koskevista
tiedoista saa tiedottaa tai antaa vihiä lehdistölle. Poliisin taktiset
tutkintatoimenpiteet voivat myös vaatia julkisuuslain 13 §:n tarkoittamalla
tavalla asiakirjojen asianosaisjulkisuuden rajoittamista. Vain, mikäli voidaan
esittää perusteet, joilla julkisuuslain 24.1 §:n 3 kohdan salassapito-olettama
kumoutuu, voidaan ylipäätään harkita esitutkintalain tiedottamista koskevien
säännösten soveltumista – tuolloinhan tieto ei enää ole salassa pidettävää.[35][35]
Ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntöä silmällä pitäen
epäillyn henkilöllisyyden ilmoittaminen esitutkintaan vain mahdollisesti
kuuluville kolmansille tahoille tai kokonaan ulkopuolisille ennen esitutkinnan
päättymistä lähtökohtaisena toimintamallina on huomattavan ongelmalliseksi
tulkittua. Poliisilaitosten ja poliisipiirien kesken on erilaisia
toimintamalleja. Toisaalta jotkut tutkinnanjohtajat ja tutkijat eivät kerro
kolmansille tahoille epäillyn nimeä koskaan, toisaalta epäillyn asema
esimerkiksi politiikassa voi olla peruste nimen paljastamiselle, useimmiten
poliisihallinnossa katsotaan, että epäillyn nimen voi kertoa aina, kun epäilty
on julkisuudenhenkilö tai nimi voidaan antaa erityisesti ns. isoissa jutuissa,
koska tiedotusvälineet joka tapauksessa saisivat tiedon julkisuusintressin
nojalla.[36][36] Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan arviointi
epäillyn henkilöllisyyden kertomisessa on lievempää silloin, kun kyse ei ole
poliisin aktiivisesta tiedottamisesta, vaan toimittajan muualta saaman tiedon
vahvistamisesta. Sinällään oikeusasiamiehen mukaan tiedon vahvistaminen kuuluu
tiedon antamisen piiriin.[37][37]
Vähimmän haitan periaate puolestaan edellyttää, ettei kenellekään
tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa tai haittaa. Näin esitutkinnasta
tiedotettaessa huomiota tulee kiinnittää julkisuuslain 24.1 §:n 3 kohtaan ja
sen vahinkoedellytyslausekkeeseen, jonka harkintakriteerinä on, aiheuttaako julkisuus
asianosallisille vahinkoa tai kärsimystä. Julkisuuslakia säädettäessä
lakivaliokunnan lähtökohtana oli, että tiedonantamista harkitessa viranomaisen
tulisi punnita toisaalta perusteita, joiden takia tietoa tarvitaan ja toisaalta
epäillylle siitä aiheutuvaa vahinkoa tai kärsimystä. Apulaisoikeusasiamies on
eräässä kanteluratkaisussaan ottanut kantaa kysymykseen, jonka mukaan tieto ei
voi olla salassa pidettävä, jos tiedottamishetkellä oli ilmeistä, ettei
tiedonantaminen aiheuttanut epäillylle vahinkoa tai haittaa. Mikäli
tiedonantamiseen olisi painava syy, vaikka vahingon tai kärsimyksen
aiheutuminen olisi ilmeistä, eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen mukaan ei tieto
tällöinkään voi olla salassa pidettävä. Painava syy voi apulaisoikeusasiamiehen
mukaan olla esimerkiksi asian yhteiskunnallinen merkittävyys tai rikosepäilyjen
kohteessa olevan henkilön yhteiskunnallinen asema.[38][38]
Edellä olevaa tulkiten asiakirjapyynnön toteuttamisessa
poliisihallinnossa on siis toisaalta otettava huomioon yleinen etu eli onko
salaaminen välttämätöntä tiedon saamisen perusteet huomioon ottaen ja toisaalta
on huolehdittava yksittäisen yksilön edusta eli salassapitointressin suojasta.
On huomattava, että poliisilla ei ole enää syyteharkintavaiheessa toimivaltaa
tiedottaa esitutkinnasta. Tuolloin tiedottamistoimivalta on ainoastaan
syyttäjällä. Laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä kuitenkin katsotaan, että
mikäli syyttäjä pyytää asiassa lisätutkimuksia poliisilta, voidaan poliisilla
katsoa olevan toimivalta tiedottaa lisätutkimuksia koskevista seikoista.[39][39] Poliisimiehen epäillyksi tekemistä rikoksista
esitutkintakynnyksen aloittamisen harkitsee valtakunnansyyttäjänvirastossa
toimiva syyttäjä esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla. On huomattava,
että poliisin tekemäksi epäillyissä rikosasioissa esitutkinnasta tiedottaminen
kuuluu syyttäjälle, sillä näissä jutuissa ainoastaan syyttäjä voi toimia
tutkinnanjohtajana.[40][40]
5.5
Rajoitusperusteet erittäin tärkeän yleisen tai
yksityisen edun turvaamiseksi
Perustuslain 21 §:ssä turvattu julkinen käsittely ja perustuslain 12.2
§:ssä turvattu asiakirjajulkisuus ei toisin sanoen poliisihallinnossa toteudu
samalla tavalla kuin oikeudenkäynnissä. Rikosasian esitutkintavaiheessa ei
noudateta täysimääräisesti julkisuusperiaatetta. Rikosasian käsittely ei ole
esitutkinnassa yleisölle julkista, joten esitutkintakuulusteluja tai
esitutkintalain 42 §:n mukaista loppulausuntomenettelyä ei ole mahdollista
seurata kuten oikeudenkäyntiä. Esitutkinta-asiakirjat ovat julkisuuslain 24.1
§:n 3 kohdan mukaan lähtökohtaisesti
salassa pidettäviä. Asiakirjojen antamatta jättäminen tärkeän yleisen ja yksityisen
edun turvaamiseksi voi johtua voimakkaista julkisista intresseistä, mistä
syystä tiedotusvälineet saattavat saada niitä kesken mielenkiintoisen jutun
tutkinnan ollessa käynnissä joltakin asianosaiselta, kuten asianomistajalta.
Tiedottaminen vakavien, esimerkiksi virkarikosten esitutkinnasta, voi toisaalta
olla tarpeellistakin. Silloin tiedottamisen on tapahduttava hallinnon
oikeusperiaatteita noudattaen, samoin esitutkintalain tarkoittamalla tavalla
niin, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei
kenellekään tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa tai haittaa. Tämä johtuu ennen
muuta syyttömyysolettamasta, minkä nojalla epäiltyä ja syytettyä on pidettävä
syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Tämä on
korostuneen tärkeää esitutkinnan alkuvaiheessa tai ennen kuin tosiasiallinen
päätös esitutkintatoimenpiteisiin ryhtymisestä on tehty ja yleensä ottaen ennen
syytteen nostamistakin, sillä osa rikosepäilyistä jää kuitenkin
toteennäyttämättä tai kumotaan tuomioistuimessa.[41][41]
Salassa pidettäviä tietoja ovat lähtökohtaisesti sananvapausrikoksiin
liittyvä esitutkinta-aineisto, kuten kunnianloukkaustutkinta, tutkinnassa oleva
yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen, uskonrauhan rikkominen,
viestintärauhan rikkominen, hautarauhan rikkominen, identiteettivarkaus ja
muutkin yhteiskunnallisen arvonannon ja maineen kanssa komplisoituneet
rikostutkinnat. Näin ollen poliisihallinnon asiakirjat saattavat lisäksi
sisältää salassa pidettäväksi tarkoitettuja henkilön yksityisyyteen liittyviä
tietoja, jotka käsittelevät perhe-elämää, taloudellista tilannetta ja
arkaluonteisia terveystietoja. Toisaalta vastaavia tietoja voi viranomaisilla
olla muutoinkin kuin asiakirjaan merkittyinä. Tällaisia merkitään esimerkiksi seurantatietojärjestelmään
ja epäiltyjen rekisteriin.
Asianosaisjulkisuudesta säädetään esitutkintalain 11 §:ssä. Lainkohdan mukaan asianosaisella on oikeus saada tietoonsa,
mitä esitutkinnassa on käynyt ilmi, niin pian kuin siitä ei voi aiheutua
haittaa rikoksen selvittämiselle. Vastaavasti julkisuuslain 11.2 §:n 2 kohdan
mukaan asianosaisella tai hänen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta
saada tietoa esitutkinnassa tai poliisitutkinnassa esitetyn tai laaditun
asiakirjan sisällöstä ennen tutkinnan lopettamista, jos tiedon antamisesta
aiheutuisi haittaa sen selvittämiselle. Poliisin tekemä esitutkinnan
keskeytyspäätös ei sitä vastoin päätä asiakirjojen salassapitoa, vaan näytön
puuttuessa keskeytynyt esitutkinta päättyy viimeistään silloin, kun syyteoikeus
vanhentuu. Siihen asti asiakirjat ovat salassa pidettäviä. Keskeytetyllä
esitutkinnalla ei tarkoiteta sellaista esitutkintaa, joka on lopetettu ei-rikosta
–merkinnöin tai syyttäjän määräämänä. Keskeytetty esitutkinta tarkoittaa
käytännössä uuden aineiston valoon tullessa esitutkinnan avaamista, mikäli
aikanaan keskeytettyä tutkintaa ei ole esimerkiksi todistajien puuttuessa ollut
tarkoitussidonnaisuusperiaatteen mukaista jatkaa. Näin viranomaisen toiminnan
julkisuudesta annetun lain 24 luvun 1 §:n 3 kohta on niin sanottu
salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös, jonka tarkoituksena on
varmistaa esitutkinnan onnistuminen, estää esitutkintatietojen ennenaikainen
vuotaminen julkisiksi ja rikoksesta epäillylle siitä koituvat vahingot sekä
turvata tuomioistuimelle mahdollisuus käyttää sille kuuluvaa oikeutta määrätä
asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta annetun lain
mukaisesti. Näin voidaan turvata nopea ja joutuisa esitutkinta
hienotunteisuusperiaatteen mukaisesti.[42][42] Liian rajoittavana julkisuusperiaatteen
näkökulmasta voitaisiin pitää ratkaisua, että esitutkintamateriaali tulisi
julkiseksi vasta, kun käsittely on tuomioistuimessa päättynyt.
Laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä on käsitelty
tiedotusvälineiden lähdesuojaa. Esitutkintalain 27.2 §:n mukaan toimittaja tai
muu oikeudenkäymiskaaren 17:24.2:n tarkoittama henkilö on velvollinen
paljastamaan uutislähteen todistajana esitutkinnassa ainoastaan siinä
tapauksessa, että kysymyksessä on rikos, josta säädetty ankarin rangaistus on
vähintään kuusi vuotta vankeutta. Tämä koskee myös terveydenhuoltoviranomaisia.
Oikeudenkäynnissä hän on sen sijaan OK 17:24.4:n mukaan velvollinen
paljastamaan lähteen myös, jos asia koskee tietoa, joka on annettu vastoin
sellaista salassapitovelvollisuutta, jonka rikkomisesta on erikseen säädetty
rangaistus. Tällaista salassapitovelvollisuuden rikkomista tutkittaessa ei
toimittajalta tai vastaavalta voida liioin takavarikoida esitutkinnan aikana
niitä asiakirjoja esitutkintaviranomaisen haltuun, joissa paljastetaan
uutislähde. Törkeän rikoksen kysymyksessä ollessa takavarikoiminen kuitenkin on
mahdollista. Kuitenkin asiakirja, joka sisältää arkaluonteisia tietoja, saadaan
pakkokeinolain 4:2.2:n mukaan takavarikoida sellaisessa tapauksessa, jossa
salassapitovelvollinen tai oikeutettu olisi velvollinen paljastamaan sen
sisältämät tiedot esitutkinnassa. Pakkokeinolain mukaan takavarikoitujen
asiakirjojen asianosaisjulkisuutta voi luonnollisesti rajoittaa julkisuuslain
13 §:n nojalla. Useimmiten asiakirja on takavarikoitu sen vuoksi, että se
sisältää todistusarvoa omaavia tietoja. Alkuperäisen asiakirjan pitäminen
takavarikoituna oikeudenkäyntiin asti ei tässä tilanteessa kuitenkaan aina ole
tarpeen, joten se voidaan luovuttaa takaisin. Esitutkintaviranomaiselle voi
hyvin riittää asiakirjan valokopio. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on eräässä
ratkaisussaan nimenomaan todennut, että koska tutkinnanjohtajana toimineella
poliisimiehellä oli oikeus takavarikoida eräät asiakirjat, hänellä oli myös
oikeus ottaa niistä valokopiota. Hyvä hallintotapa edellyttää, että
takavarikosta pakkokeinolain 4:9:n mukaan kopioidut asiakirjat yksilöidään
samalla tarkkuudella kuin alkuperäisiä asiakirja takavarikoitaessa laaditussa
pöytäkirjassa ja todistuksessa.[43][43]
5.6 Puolueettomuusperiaate asiakirjajulkisuuden
toteuttamisessa esitutkinnassa
Laillisuusvalvojien perusoikeusvalvonnan kohteena ovat muun muassa
esitutkinnassa suoritettavat toimenpiteet, joissa kyseessä ovat usein
kotirauhan piiriin ulottuvat viranomaistoimet. Muuan henkilön, joka ei ollut
kirjattu rikoksesta epäillyn asemaan, luona oli hänen poissa ollessaan
toimitettu kotietsintä, josta ei ollut ilmoitettu asianmukaisesti. Kotietsintä
oli suoritettu virka-apuna toiselle poliisiyksikölle. Apulaisoikeuskansleri
totesi, että tällaisessa etsinnässä tulevat ongelmallisina esiin kysymykset
siitä, kuka vastaa tai kenen ainakin tulisi vastata toiminnan johtamisesta ja
päättää tehdyistä toimenpiteistä.[44][44]
Poliisiviranomaisille osoitetaan runsaasti erilaisia kanteluita ja
suoraan poliisihallintoon lähetettyjen kanteluasiakirjojen asemesta
poliisiviranomaisista tehdään usein kanteluita valtakunnansyyttäjänviraston
lisäksi Poliisihallitukselle ja ylemmille laillisuusvalvojille. Tasapuolisuus
eli objektiviteettiperiaate hallintolain 6 §:n
tarkoittamalla tavalla edellyttää virkamiehen käyttäytyvän virkatoiminnassaan
asianmukaisesti ja kohtelevan tasapuolisesti kaikkia henkilöitä. Myös
poliisilain 2 luvun 1 §:ssä säädetään, että poliisin on toimittava asiallisesti
ja puolueettomasti. Asetuksessa rikosvastuun toteuttamisesta on saman
sisältöinen säännös, jossa lisäksi mainitaan velvollisuus toimia tasa-arvoista
kohtelua edistäen. Tämän kulmakivenä on yhdenvertaisuuspykälä perustuslaissa,
joka perustuslain 6 §:n 2 mom. sisältää syrjimiskiellon. Näin esitutkintaa
suorittavan virkamiehen on muistettava, että hän itse ei ole asianosainen
esitutkinnassa. Poliisin tuleekin suhtautua tasapuolisesti ja puolueettomasti
sekä asianomistajaan että epäiltyyn, eikä kohdella rikoksesta epäiltyä
vastapuolena.[45][45]
Tutkintailmoituksen kirjaamisen jälkeen asianosaisen pyytämän
tutkintatoimenpiteen suorittamisesta päättää esitutkintalain 15 luvun 3 §:n
mukaan tutkinnanjohtaja tai syyttäjä asian tultua siirretyksi hänelle. Mikäli
tutkintailmoitusta ei tutkita, tästä ja kieltäytymisen perusteesta on tehtävä
merkintä esitutkintapöytäkirjaan. Pyynnön esittää usein asianomaisen avustaja
ja puolustaja, jolla osaltaan on velvollisuus huolehtia siitä, että
esitutkintamateriaali on riittävän täydellinen.
Samoin kuin epäillylle on asianomistajalle esitutkinnassa ilmoitettava
hänen asianomistaja-asemastaan niin kuin esitutkintalain 9 §:stä ilmenee. Poliisin
tulee myös tehdä selvitys asianomistajalle, mihin toimenpiteisiin rikoksesta
tehdyn ilmoituksen tai esitutkintaviranomaisen tietoon muuten tulleen rikoksen
johdosta ryhdytään. Tämä tukisi asiakirjojen luovuttamista asianosaiselle lähtökohtaisesti heti
esitutkintatoimenpiteiden alettua. Viranomaisen on muutoinkin noudatettava
palveluperiaatetta, joka saattaa edellyttää opastusta ja neuvonta hallintolain
8 §:n tarkoittamalla tavalla. Huomioon on otettava kuitenkin puolueettomuus
suhteessa eri asianosaistahoihin. Mikäli vain tietty asianosaisasemassa oleva
henkilö saa asiakirja-aineistoa esitutkinnasta, myös muille esitutkinnassa
asianosaisena oleville on luovutettava sama aineisto. Tähän on otettu kantaa
oikeusasiamiehen ratkaisussa, jossa apulaisoikeusasiamies kiinnitti huomioita
velvollisuuteen neuvoa asianomistajaa esitutkinnan kannalta merkityksellisistä
seikoista. Tapauksessa oli kysymys syyteoikeuden vanhenemisesta tilanteessa,
jossa asianomistaja oli ilmoittanut toimittavansa poliisille lisää asiakirjoja.
Apulaisoikeusasiamiehen mukaan poliisin olisi tullut muistuttaa vanhenemisen
vaarasta, jotta asianomistaja olisi ymmärtänyt toimittaa aineistonsa ajoissa.[46][46]
Poliisimiehen siirtyessä toiseen yksikköön tai lopettaessa
poliisihallinnon palvelussuhteensa tulee tutkinnanjohtajan tai
tutkinnanjohtajan esimiehen varmistua siitä, että asiakirja-aineisto jaetaan
uudelleen uudelle tutkijalle. Etelä-Suomen kihlakunnan poliisilaitoksen
tarkastuksessa eduskunnan oikeusasiamies teki havaintoja vuonna 2003, että
tutkinnanjohtajat eivät olleet tasapuolisesti huolehtineet kaikkien asioiden
uudelleen jakamisesta tapauksessa, joissa tutkija oli siirtynyt pois
poliisilaitoksen palveluksesta. Näin rikoksesta epäiltyjen tutkittavana olevia
rikoksia oli rikosaikojen vanhenemista koskevan sääntelyn puitteissa päässyt
vanhenemaan. Samanlaisia havaintoja apulaisoikeusasiamies oli tehnyt erään
Pohjois-Suomen kihlakunnan poliisilaitoksen tarkastuksessa.[47][47]
Poliisihallinnolla on velvollisuus ottaa vastaan hallinnon asiakkaan
tekemä rikosilmoitus tai muu tutkintapyynnöksi tarkoitettu asiakirjamateriaali.[48][48] Rikosilmoituksen voi tehdä puhelimitse, internetin
kautta tai telekopiona tai paikan päällä sekä järjestyspoliisin virkamiehelle
kentällä. Rikosilmoituksen kirjaamiselle ei voida esitutkintaviranomaisen
toimesta asettaa ehtoja.[49][49]
Useat apulaisoikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin antamat ratkaisut
käsittävät poliisiasiain tietojärjestelmään kirjattujen juttujen kannanottoja.[50][50] Pakkokeinolain 1 §:n 2 mom. mukaan ilmoitus
kirjataan merkitsemällä esitutkinnan toimittamista varten tarvittavat tiedot
tapahtumasta ja asianosaisista. Lisäksi esitutkintalain 5 § määrittää
yksityiskohtaisesti sen, mitä seikkoja esitutkinnan selvittelyssä tulee ottaa
huomioon. Esitutkintalain 5 §:stä voidaan saada johtoa siihen, mitä tietoja
esitutkinnan kohteena olevista tapahtumista tulee ja voidaan kirjata jo
rikosilmoitukseen. Tämä vaikuttaa luonnollisesti siihen, voidaanko
tutkintailmoitus luovuttaa käynnissä olevan esitutkinnan aikana.
Tutkintailmoitusta päivitetään jatkuvasti ja siihen kirjataan tutkijan
tekemiä merkintöjä jo ennen esitutkinnan alkamista muun muassa alustavista
puhutteluista. Esitutkintalain 2 §:n 1 momentissa sanotaan, että esitutkinta on
toimitettava myös niissä tapauksissa kuin muutoin kuin
esitutkintaviranomaiselle tehdyn ilmoituksen perusteella on syytä epäillä
rikoksen tapahtuneen. Tällöin esitutkintaviranomaisen on kirjattava
asiakirjoihin saamaansa rikosta koskevat tiedot mahdollisimman pian
rikosilmoitukseksi. Näin ollen poliisimies ei voi yksittäisessä tapauksessa
viivyttää jonkin rikoksen tai rikokseen viittaavan tapahtuman kirjaamista
rikosilmoitusasiakirjaksi vain sen vuoksi, etteivät kaikki rikokseen epäillyksi
nimetyt olisi vielä ilmoituksentekovaiheessa tiedossa. Poliisin saamien
tiedustelu- ja valvontatietojen rikosilmoitukseksi kirjaaminen saattaa
kuitenkin aiheuttaa ongelmia, koska esitutkintaviranomaiset saavat paljon
tietoa esimerkiksi ammatti- ja taparikollisten valvonnassa sekä alustavassa
puhuttelussa. Näin saaduista tiedoista osa on sellaista, joka toimitetaan
esimerkiksi poliisin pitämiin henkilörekistereihin ja jonka käyttöä määrittävät
henkilötietolaki ja laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa.
Kirjaamisvaatimus koskee kaikkien poliisiyksiköiden henkilöstön sekä myös
muiden esitutkintaviranomaisten valvonnassaan tai muussa toiminnassaan saamia
tietoja. Sen sijaan niitä poliisin tietoon tulleita rikoksia, joiden
ilmoittamisesta poliisimies poliisilain 2 §:n nojalla päättää heti luopua, ei
tarvitse kirjata rikosilmoitukseksi. Poliisilain mukaiset ilmoittamatta
jättämiset kirjataan poliisin omassa työajan käytön seurannassa huomautuksiksi.[51][51]
Erään kanteluratkaisun mukaan poliisilaitoksella oli tehty päätös
esitutkinnan lopettamisesta lähettämättä viralliselle syyttäjälle valokopiota
tutkintapyynnöstä, vaikka oli väitetty poliisin syyllistyneen rikokseen.
Apulaisoikeuskansleri katsoi, että menettely oli vastoin esitutkintalakia.
Samanlaisesta menettelystä on ollut kysymys myös ratkaisussa, jonka mukaan
syyttäjän tulee päättää esitutkinnan toimittamisesta niin sanottuna
poliisirikoksena ja tehtyään päätöksen esitutkinnan aloittamatta jättämisestä
lähetettävä asianosaisille asiakirjakopiot tai suullisesti ilmoitettava
esitutkinnan aloittamisesta.[52][52]
Tapauksessa, jossa kantelija oli pyytänyt oikeusasiamiestä
selvittämään poliisin menettelyn lainmukaisuutta rikosasian tutkinnassa
nimismiespiirissä, selvityksissä ilmeni, että apulaisnimismies ja vanhempi
konstaapeli olivat jättäneet tiedottamatta asianomistajalle
asianomistajarikoksen tutkinnan jatkamisen edellytyksistä ennen tutkinnan
lopettamispäätöksen tekemisestä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies antoi
apulaisnimismiehelle tutkinnanjohtajana ja vanhemmalle konstaapelille
esitutkinnan toimittajana huomautuksen laiminlyönnistä sekä
apulaisnimismiehelle tutkinnan johtajana huomautuksen myös siitä, että tämä ei
ollut lähettänyt asianomaiselle tiedoksi asiakirjaa olla saattamatta asiaa
syyttäjän harkittavaksi, vaikka se esitutkintalain mukaan olisi ollut
välttämätöntä. [53][53]
Poliisihallinnon laillisuusvalvojille annettavissa selvityksissä on
pääpaino yleensä lain soveltamista koskevissa kysymyksissä ja hallinnon
lainalaisuusperiaatteen ja hallintolain 6 §:n oikeusperiaatteiden noudattamisen
konkretiassa. Ensisijaisesti poliisilaitoksilta selvityspyyntöjä pyytää
poliisihallitus eli poliisiylijohto. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen
kansliassa on erillinen tarkastaja, joka on perehtynyt poliisilaitosten
tarkastamiseen erilaisin tarkastuskäynnein ja kertomus- ja selvityspyynnöin. Hän
käsittelee myös kanteluasioita.
Laillisuusvalvojalle annettavissa selvityksissä on aikaisemman
eduskunnan oikeusasiamies Lauri Lehtimajan mukaan noudatettu
varovaisuusperiaatetta. Epätodennäköisin väite on pyritty ottamaan vakavasti,
jos se ylipäätään on mahdollinen. Ennalta ehkäisevillä selvityspyynnöillä
virkamiehiä muistutetaan oikeusasiamiehen valvonnan olemassaolosta.
Rutiininomainen eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian selvityspyyntömenettely
rinnastuu varsinaista esitutkintaa edeltäviin alustaviin puhutteluihin.
Eduskunnan oikeusasiamiehen selvityspyyntöjen lajeja Lehtimaja on kuvaillut
niin sanotuksi tavalliseksi selvityspyynnöksi, missä pyydetään selostamaan
asiaan vaikuttavia tosiasioita. Lisäksi Lehtimaja erottaa lausuntopyynnön,
missä pyydetään arvioimaan asia oikeudelliselta kannalta ja antamaan perusteltu
kannanotto menettelyn laillisuudesta perustuslain 21 §:n tarkoittamalla tavalla
sekä lisäksi Lehtimaja hahmottaa selityspyynnön, jossa annetaan tilaisuus
poliisihallinnolle puolustautua, mikäli virheen tapahtuminen näyttää ilmeiseltä
ja tämä saattaa johtaa vielä lisäselvityspyyntöihin. Pääsääntöisesti
vakavimmissa poliisivirkamiehen menettelyyn liittyvissä kanteluasioissa
pyydetään ensin lausunto Poliisihallitukselta, joka hankkii lausunnon asianomaiselta
poliisilaitokselta. Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston
oikeuskanslerin ratkaisukäytännössä on otettava huomioon, että asianosaisista
instansseista annetuissa laeissa tarkoitetun huomautuksen antaminen on itse menettelyn arvostelua, ei syylliseksi
toteamista.
Arvostelu on tarkoitettu ensisijaisesti kollektiiviseksi. Tiettyjen
virkamiesryhmien sisäinen solidaarisuus on saanut yksittäiset virkamiehet
voimakkaasti samaistamaan itsensä edustamaansa ryhmään. Kollektiivinenkin
arvostelu koetaan yksilötasolla lähes yhtä kielteisenä kuin yksilöön kohdistuva
huomautus. Lehtimajan mukaan tämän on havaittu pätevän erityisesti
poliisimiehiin. Selitystä tai lausuntoa pyydettäessä virkamiehellä on aina lupa
vapaasti vedota itselleen suopeisiin eli omaa menettelyään tukeviin lain
tulkintoihin, vaikka selvitystä annettaessa virkamiehen on virkavastuulla
pysyttävä totuudessa ja kerrottava kaikki olennainen asiaan liittyvä.
Kirjallista valehtelua on pidetty paheksuttavampana kuin suullista valehtelua.
Perustuslain 111 §:ssä on säädetty oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen
tietojensaantioikeudesta. Oikeuskanslerilla ja oikeusasiamiehellä on oikeus
saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta
laillisuusvalvontaansa varten tarvitsemansa tiedot.
Pääsääntöisesti ylempien laillisuusvalvojien hankkimissa selvityksissä
annetut tiedot pitävät paikkansa, vaikka niissä on tuotu esille lähinnä
poliisihallinnon virkamiehille suopeimpia näkökohtia. Ratkaisussa, joka
käsittelee salaista tiedonhankintaa ja siitä ilmoittamista eduskunnan
oikeusasiamiehelle, apulaisoikeusasiamies korostaa, että on ensiarvoisen
tärkeää, että oikeusasiamies saa viranomaisilta oikeaa tietoa. Viranomaisen
sisäisen valvonnan perusta on se, että toimintaa koskevat tiedot ovat
luotettavia. Tämä antaisi myös osviittaa sille, että poliisihallinnossa olisi
oltava eri poliisipiirien kesken samanlainen menettelytapa samanlaisissa
asiakirjapyyntötapauksissa ja vain erityistilanteissa sovellettaisiin
julkisuuslain 13 §:n tarkoittamaa asianosaisjulkisuuden rajoituslauseketta.[54][54]
Toteuttaessaan asiakirjapyyntöjä ylemmille laillisuusvalvojille on
perustuslain 111 §:n 1 momentin mukaan tietojensaantioikeuteen liitetty
totuudessa pysymisvelvollisuus. Laillisuusvalvojan tulee voida luottaa
annettuihin tietoihin ja niiden oikeellisuuteen. Nimenomaan Helsingin
poliisilaitoksen huomioon on kiinnitetty huolellisuuden noudattaminen
oikeuskanslerin tietojensaantioikeutta koskevan perustuslain 111 §:n säännöksen
noudattamisessa. Joissakin tapauksissa tiedonsaantioikeudesta on mainittu myös
selvitys- ja lausuntopyynnössä siten, että virkamiehellä on velvollisuus pysyä
totuudessa antaessaan ylimmälle laillisuusvalvojalle tämän pyytämän
selvityksen. Selvityksen antajalla on kuitenkin mahdollisuus vedota niin
sanottuun itsekriminointisuojaan, mikäli hän kokee,
että selvityksen antaminen saattaisi aiheuttaa hänelle vaaran joutua menettelystään
rikosoikeudelliseen vastuuseen.[55][55] Mikäli poliisilaitos on jo sisäisesti
kurinpitoasiansa oikeudelliset toiminnot –yksikössä käsitellyt jonkin asian, ei
oikeusasiamies tai oikeuskansleri tutki tapausta, koska ne bis in idem
–kiellosta johtuu kaksoisrangaistavuuden kielto hallintomenettelyssä.
Käytännössä poliisihallinnolle osoitetuissa lausuntopyynnöissä, mikäli
eduskunnan oikeusasiamies katsoo, että selvitystä pyydettäessä asia saattaa
johtaa esitutkintaan, selvityksen antajaa muistutetaan tästä, mikä lisää itsekriminointisuojan tarvetta.[56][56]
Tässä kirjoituksessani on ollut tarkoituksena arvioida erittäin
tärkeän yleisen ja yksityisen edun merkitystä asianosaisjulkisuuden
rajoitusperusteena erityisesti tutkintailmoituspyynnön toteuttamisessa
poliisihallinnossa. Laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntö on varsin vanhaa,
mutta sillä on edelleen ohjaavaa vaikutusta julkisessa tehtävässä toimivalle
virkamiehelle. Tutkielmassani on käsitelty myös poliisiviranomaisten
menettelyllistä toimintaa nimenomaan julkisten ja asianosaisjulkisten
asiakirjojen kirjaamisen osalta. Tätä on peilattu myös kanteluratkaisuja
koskeneessa kappaleessani. Hyvä hallinto on subjektiivinen oikeus, mitä on
noudatettava paitsi julkisuusintressiä toteutettaessa myös hienotunteisuusperiaatetta
peilattaessa, jolloin keskeiseksi kysymykseksi muodostuu, onko asiakirjan
antamatta jättämisestä tai asiakirjan antamisesta asianosaiselle tämän
tietopyynnön johdosta tai ilman pyyntöä hyötyä vai haittaa esitutkintaa
kokonaisuutena arvioiden. Hallinnon oikeusperiaatteiden konkreatia
näkyy käytännössä harkinnanvaraisina hallintopäätöksinä, milloin yksilöiden
oikeudet, etuudet ja velvollisuudet voivat vaarantua esimerkiksi
yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamatta jättämisen takia. Käytännössä
hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumisen voi konkreettisesti havainnoida vain
ylempien laillisuusvalvojien ratkaisuja tutkittaessa. Poliisihallintoa koskevat
ylemmille laillisuusvalvojille osoitetut kantelut on ohjattu tai siirretty
lähes poikkeuksetta eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan. On huomattava, että
poliisilaitokset käsittelevät itsenäisestikin hallintokanteluita, mutta näitä
on hankala saada tutkittavaksi tuntematta asian diaarinumeroa tai yksilöimättä,
mistä asiassa on kyse. Pidän hyvän hallinnon ja julkisuusperiaatteen mukaisena,
että ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännöstä on koottu kyseisten
instanssien verkkosivuille omat koostetut tietokantansa.
Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeusasiamies pitävät
ihannetilanteena sellaista hallinnon epäkohtaa, joka korjautuu itsestään ilman
virallista selvitys- ja lausuntopyyntöä. Mikäli hallinnon asiakas tai
poliisihallinto ilmoittaa hallinnollisessa asiassa saavutetun sovinnollisuuden
aikaansaamisesta, ei eduskunnan oikeusasiamies lähde tutkimaan asiaa uudelleen,
vaan toteaa hallinnon epäkohdan korjautuneen, mikä on kaikkien osapuolten etu.
Näin voidaan välttää jopa vuoden kestävä kanteluviranomaisen käsittelyruuhka ja
menettelystä syntynyt paperisota eri osapuolten välillä. Eduskunnan
oikeusasiamiehen tehtäviin kuuluu kaiken kaikkiaan synnyttää ja aikaansaada
sovinnollisuutta. Tätä se voi edistää siitäkin huolimatta, vaikka
kantelunalainen asia olisikin vireillä samaan aikaan muussa viranomaisessa tai
siihen voi säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin hakea muutosta.
Hautamäki, Veli-Pekka 2005: Hyvän
hallinnon toteuttaminen. Verkkojulkaisu, edilex.fi.
Helminen, Klaus 2012: Poliisilaki.
Talentum. Helsinki.
Helminen, Klaus 2002: Esitutkinta ja
pakkokeinot. Talentum. Helsinki.
Helminen, Klaus - Lehtola, Kari -
Virolainen, Pertti 2005: Esitutkinta ja pakkokeinot. Talentum. Helsinki
Kulla, Heikki 2003: Hallintomenettelyn
perusteet. Gummerus. Jyväskylä.
Kuusikko, Kirsi 2011: Oikeusasiamiesinstituutio.
Tietosanoma. Helsinki.
Koivisto, Ida 2014: Johdatus hyvään
hallintoon. Unigrafia. Helsinki.
Husa, Jaakko: oikeusasiamieskäsittelyn
joutuisuuden valvojana. Lakimies 3/2002, sivut 352 – 376, sivu 355. Helsinki.
Mäenpää, Olli 2013: Hallinto-oikeus.
Talentum. Helsinki.
Mäenpää, Olli 2016: Julkisuusperiaate.
Talentum. Helsinki.
Mäki, Ida-Sofia 2010: Esitutkinnasta
tiedottaminen ja epäillyn oikeus tulla pidetyksi syyttömänä – syyttäjä
tiedottamisen asianmukaisena turvaajana? Turun yliopisto, oikeustieteellinen
tiedekunta; prosessioikeus.
Niemivuo, Matti – Keravuori,
Marietta 2003: Hallintolaki. WSOY. Porvoo.
Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisut
OA 1986, sivu 134.
EOA 1990, sivu 59 – 62.
EOA 1992, sivu 83.
EOA 1995, sivu 85.
EAOA 1995, dnro 413/4/94.
EOA 1996, sivu 117
EOA 1998, sivu 112 – 123.
EOA 2002, sivu 102.
EAOA 2003, dnro 2885/4/01.
EAOA 2003, dnro 2885/4/01.
EAOA 2003 dnro
1522/4/03.
EOA 2003, sivu 114 – 115.
EAOA 2004 dnro
2783/4/04.
EOA 2005, dnro
1585/4/03
EOA 2005, dnro 1585/4/03.
EOA 2005, sivu 112-114.
EAOA 2005, dnro 2011/4/03.
EOA 2005, dnro
1585/4/03
EAOA 2005, dnro 2783/4/04.
EOA 2005, sivu 130.
EAOA 2005 dnro 1408/4/05.
EOA 2006, sivu 97 – 98.
EAOA 2006, dnro 3119/4/05.
EOA 2007, sivu 11 – 113.
EOA 2008, sivu 106 – 107.
EAOA 2008, dnro 1048/4/07.
EAOA 2009, dnro 1070/4/98.
EOA 2011, dnro
1716/2/09.
EOA 2016, dnro
4104/4/15.
Valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisut
OKA 1997, 41 – 42 ja 87.
OKA 2006, sivu 91.
OKA 2007, sivu 114 – 115, 122.
OKA 2008, sivu 62, 162 – 163, 165.
OKA 2010, dnro OKV/855/1/2010
Hallituksen esitykset
HE
30/1998 vp., sivu 89.
HE
224/2010 Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen
liittyviksi laeiksi
Alioikeuksien ratkaisut
Helsingin
KäO 8.11.2007, N:o 30764, , kohta 3.2.
Pysyväisohjeet
Helsingin poliisilaitos 16.9.2016,
POL-2015-13978: Tutkintailmoitusjäljennyksen luovuttaminen
Sisäasiainministeriö 19/2013:
Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta.
Esimerkki syyttäjän päätöksestä rajoittaa tai lopettaa esitutkinnan suorittaminen.
[2][2] HE 224/2010
Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi
laeiksi.
[3][3] HE 224/2010
Hallituksen esitys Eduskunnalle poliisilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi
laeiksi
[4][4] Helminen 2012, s.
496.
[6][6] Helminen 2012, s. 498.
[7][7] Helminen 2012, s.
497–499.
[8][8] Hautamäki 2005, s. 59.
[9][9] Mäenpää 2013, s. 14.
[10][10] Hautamäki 2005, s.
61.
[11][11] Mäenpää 2002, s.
63–64.
[12][12] Hautamäki 2005, s.
143–145.
[13][13] Kulla 2003, s.
129–130.
[14][14] Niemivuo &
Keravuori 2003, s. 214–240.
[15][15] Helminen 2002, s.
504–505.
[16][16] Kuusikko 2011, s.
110-112.
[17][17] Husa, Jaakko. LM
3/2002, s. 355.
[18][18] Koivisto 2014, s.
112–114.
[19][19] Helsingin
hallinto-oikeudessa ratkaistu tapaus vuodelta 2015 061612/15/2208, jossa oli
kyse siitä, että Espoon kaupunki perii takaisin vuoromestarina toimineelta
palomieheltä liikaa maksettuja palkkoja. Palomiestä ei ollut kuultu ennen
hallintopäätöksen tekemistä. Käytettävissä olevan materiaalin perusteella ja jo
pelkästään oikeuskirjallisuuteen viitaten kyseinen hallintovalitus oli voinut
menestyä jo suoraan perustuslain 21 §:ään vetoamalla, sillä asianosaista ei
ollut kuultu ennen kuin häntä koskevaa etua, oikeutta ja velvollisuutta koskeva
hallintopäätös oli Espoon kaupungissa tehty. Valittaja voitti jutun
kuulemisvirheen perusteella.
[20][20] KHO: 2008: 25, jossa
oli kyse muutoksenhakuoikeuden ulottuvuudesta, kun laissa oli valituskielto.
Virkamieslakia onkin muutettu valitusoikeuden ulottuvuutta laajentavasti
tapauksen antamisen jälkeen. Tapauksessa erään viraston virkamiehen nimissä
ollut virka oli siirretty viraston toiseen yksikköön ilman valtion
virkamieslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua virkamiehen suostumusta.
Virkamiestä ei ollut kuultu perustuslain 21 §:ssä taatun oikeuden turvin.
[21][21] EOA 3.2.2005, dnro
1585/4/03.Kyseessä on Alpo Rusia koskeva päätös. Samasta asiasta myös EOA 2005,
s. 112-114.
[22][22] EOA 1.6.2016, dnro
4104/4/15.
[23][23] EAOA 7.4.2003, dnro
2885/4/01, EAOA 9.6.2005, dnro 2011/4/03.
[24][24] EAOA 7.4.2003, dnro
2885/4/01, EAOA 9.6.2005, dnro 2011/4/03.
[25][25] EOA 3.2.2005, dnro
1585/4/03, kohta 3.3.1 ”Esitutkinnan kohdistaminen tiettyyn henkilöön”.
[26][26] Ibs.
[27][27] Ibs.
[28][28] EAOA 18.2.2008, dnro 1048/4/07, EAOA
15.12.2006, dnro 3119/4/05.
[29][29] EAOA 10.3.1995, dnro
413/4/94.
[30][30] EAOA 16.3.20091,
dnro 1070/4/98.
[31][31] EOA 2006, s. 97 –
98, EOA 2007, s. 11 – 113, EOA 2008, s. 106 – 107, OKA 2006, s. 91, OKA 2007,
s. 114 – 115, 122 ja OKA 2008, s. 62, 162 – 163, 165.
[32][32] EOA 1998, s. 112 –
123.
[33][33] EOA 1990, s. 59 – 62.
[34][34] EOA 3.2.2005, dnro
1585/4/03, kohta 3.5 ja OelKO 8.11.2007, no 30764, ”käräjäoikeuden ratkaisu,
kohta 3.2”.
[35][35] EOA 3.2.2005, dnro
1585/4/03, kohta 3.4.3.5.
[36][36] Helsingin
poliisilaitos 30.10.2009, nettitiedote.
[37][37] EAOA 25.11.2005,
dnro 2783/4/04.
[38][38] EAOA 25.11.2005,
dnro 2783/4/04.
[39][39] EAOA 13.6.2005, dnro
1522/4/03, EOA 2005, s. 130.
[40][40] EAOA 15.2.2007, dnro
1408/4/05, jossa Ahvenanmaan poliisiviranomainen oli ylittänyt toimivaltansa
poliisirikosepäilystä tiedottaessaan.
[41][41] EOA 3.2.2005, dnro
1585/4/03, kohta 3.4.3.1.
[42][42] HE 30/1998 vp., s.
89.
[43][43] OA 1986, s. 134.
[44][44] OKA 1997, 41 – 42 ja 87.
[45][45] EOA 1996, s. 117. Rikosylikomisario oli
puhelinkeskustelussaan erään asianajajan kanssa todennut, että tämän tekemät
turhat kantelut ja tutkintapyynnöt hidastavat asioiden joutuisaa käsittelyä.
Apulaisoikeusasiamiehen käsityksen mukaan rikosylikomisarion esittämät
käsitykset tutkintapyyntöjen tarpeettomuudesta olivat epäasiallisia ja
muutoinkin poliisilain 2 §:ssä säädettyjen toimintaperiaatteiden vastaisia.
Tällaiset lausumat poliisille toimitetuista asiakirjoista voivat perustellusti
herättää epäilyä poliisin toiminnan puolueettomuudesta, varsin, jos kysymys on
vielä esitutkinnassa olevasta asiasta, totesi apulaisoikeusasiamies.
[46][46] EOA 2002, s. 102.
[47][47] EOA 2003, s. 114 – 115.
[48][48] EOA 1995, s. 85. Tapauksessa asianomistaja oli tehnyt
poliisilaitokselle ilmoituksen asiasta, jota hän piti rikoksena. Rikoskomisario
kirjoitti keskustelun perusteella asianomistajalle todistuksen siitä, miksi
rikosilmoitusta ei haluttu ottaa vastaan. Apulaisoikeusasiamies totesi, ettei
todistusta ole pidettävä asetuksen tarkoittamana asiakirjana ja että ilmoitus
olisi tullut viipymättä kirjata rikoksena. Kun rikoskomisario muutoin oli
asianmukaisesti selvittänyt keskustelussa esitutkinnan toimittamisen
edellytykset ja pyrkinyt edistämään asiassa sovinnollisuutta,
apulaisoikeusasiamies saattoi edellä olevan arvionsa rikosilmoituksen
kirjaamisesta rikoskomisarion käsitykseen.
[49][49] OKA 2000, s. 79 – 80. Valtioneuvoston oikeuskanslerille
kannellussa tapauksessa oli kantelija henkilökohtaisesti ilmoittanut
poliisilaitoksen rikospäivystykseen, että häneltä oli evätty työpaikka
ulkomaalaisen taustansa vuoksi vastoin peruslain 6.2 §:ää ja rikoslain
syrjintäkiellon vastaisesti. Vastaavat yhdenvertaisuusperiaatteet on kirjattu
lisäksi uuteen yhdenvertaisuuslakiin ja hallinnossa noudatettava vastaava
periaate hallintolain 6 §:ään. Rikospäivystyksessä palvellut poliisimies ei
pitänyt ilmoitusta epämääräisyytensä vuoksi sellaisena, että hän olisi
suostunut sitä kirjaamaan rikosilmoitukseksi, ennen kuin rikostutkija oli
tarkemmin kuulustellut kantelijaa. Kuulustelu ei kuitenkaan onnistunut enää
samana päivänä, koska rikostutkijat olivat jo lopettaneet työvuoronsa tuolta
päivältä. Tämän vuoksi kantelijaa oli pyydetty saapumaan uudestaan seuraavana
päivänä hyvissä ajoin ennen virka-ajan päättymistä. Kantelija saapui sovitusti
uudestaan seuraavana päivänä, jolloin hänen ilmoituksensa vasta kirjattiin,
kuitenkin kuulusteluja suorittamatta. Näin poliisilaitoksen rikospäivystyksessä
palvellut poliisimies ei ollut menetellyt asianmukaisesti jättäessään
ilmoituksen kirjaamatta sillä perusteella, että hän piti sitä epämääräisenä.
Rikosilmoitus olisi käsiteltävänä olevassa tapauksessa pitänyt kirjata jo senkin
vuoksi, että kantelijan poliisille kertoma tapahtuma mahdollisesti saattaisi
täyttää rikoslaissa mainitun työsyrjinnän tunnusmerkistön. Työsyrjintä on
virallisen syytteen alainen rikos. Apulaisoikeuskansleri on kiinnittänyt
poliisimiehen huomiota poliisin velvollisuuteen vastaanottaa yksityisen
henkilön ilmoituksen tapahtumasta, jota tämä pitää rikoksena. Lisäksi on
kiinnitetty poliisimiehen huomiota velvollisuuteen ryhtyä tarvittaviin
toimenpiteisiin poliisimiehen tietoon saatetun virallisen syytteenalaisen
rikoksen johdosta.
[50][50] OKA 2003, s. 82, no 5. Henkilö oli tehnyt
rikosilmoituksen väärästä ilmiannosta. Poliisi oli liittänyt sen vastapuolen
aiemmin tekemään rikosilmoitukseen. Tapauksessa apulaisoikeuskansleri katsoi,
että ilmoitus olisi tullut kirjata omaksi asiakirjakseen. Esitutkinnan
tekemättä jättämisestä olisi tullut ilmoittaa asianomistajalle.
[51][51] Helminen, Lehtola, Virolainen, 2005: s. 184–185.
[52][52] OKA 2003, s. 85 nro
14, EOA 2003, s. 124.
[53][53] EOA 1992, s. 83.
[54][54] EOA 30.12.2011, dnro
1716/2/09.
[55][55] OKA 2010, Dnro
OKV/855/1/2010
[56][56] Sisäasiainministeriö
19/2013: Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta.