PROGRAMME ON EUROPEAN
POLICY-MAKING Department of Political Science
University of Helsinki

Euroopan unionin jäsenyyden myötä suomalainen poliittis-hallinnollinen järjestelmä on tullut kiinteäksi osaksi eurooppalaista päätöksentekojärjestelmää. Näin ollen kansalliset poliittiset ratkaisut eivät useinkaan ole enää ymmärrettävissä saati toteutettavissa ilman eurooppalaisen kontekstin huomioonottamista. Tämä luo uudenlaisia haasteita paitsi suomalaiselle virkamieskunnalle ja poliittisille päätöksentekijöille myös politiikan tutkijoille. Tätä taustaa vasten onkin hämmästyttävää, että suomalaisten tutkijoiden keskuudessa aihealue on herättänyt vain laimeaa kiinnostusta. Maassamme tehty EU-tutkimus on ollut pääsääntöisesti kansainvälisen politiikan teroriaperusteista nousevaa valtioiden välisen neuvottelujärjestelmän tutkimista tavalla, joka Maastrichtin jälkeisessä Euroopassa ei enää ole perusteltua. Tarvetta sen sijaan on politiikan tutkimuksen teoreettis-metodologisista lähtökohdista toteutettavalle empiirispainotteiselle tutkimukselle, joka auttaa ymmärtämään monimutkaista eurooppalaista päätöksentekojärjestelmää. Tässä suunnitelmassa esiteltävät tutkimushankkeet pyrkivät osaltaan täyttämään tätä aukkoa. Tutkimushanke on kiinteä osa Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitoksessa käynnistettyä EU:n politiikkaa ja hallintoa koskevaa opetus-, tutkimus- ja asiantuntijaohjelmaa, jonka tarkoituksena on lisätä suomalaisten valtio-opin opiskelijoiden sekä poliitikkojen ja virkamieskunnan EU-tietämystä ja -osaamista sekä luoda toimiva keskusteluyhteys ko. asioissa yliopistojen ja yhteiskuntatieteellistä tietoa tarvitsevien päättäjien välillä. Tässä suunnitelmassa haetaan rahoitusta tämän kokonaisohjelman tutkimuksellisiin osioihin. Opetusohjelma rahoitetaan Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitoksen toimesta ja asiantuntija-areenan aktiviteetteihin puolestaan haetaan hankekohtaisesti erillisrahoitusta.

Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitoksessa on vuoden 1996 lopulla käynnistetty Euroopan unionin päätöksentekoa koskeva tutkimus- ja opetusohjelma (engl. Programme on European Policy-Making). Ohjelmassa tarkastellaan EU:n päätöksentekoa neljällä ulottuvuudella: (1) kansalaiset ja EU, (2) EU:n instituutiot ja päätöksenteko, (3) päätöksentekoverkostot EU:ssa ja jäsenvaltioissa ja (4) EU-politiikan toimeenpano. Ohjelman toteutuksessa yhdistetään tutkimus ja opetus sekä yliopiston ulkopuolisten asiantuntijayhteyksien rakentaminen.

Ohjelmaan liittyvää opetusta on annettu valtio-opin laitoksessa kevään 1997 aikana. Tänä ajanjaksona on pidetty lukuisia luentokursseja ja asiantuntijaseminaareja ajankohtaisista Euroopan Unioniin liittyvistä teemoista, kuten Suomen tulevasta puheenjohtajuuskaudesta, EU:n itälaajentumisesta ja hallitusten välisestä konferenssista. Näiden lisäksi opiskelijoille on tarjottu luento-opetusta EU:n päätöksentekoon ja instituutiohin liittyvistä aiheista. Lisäksi laitoksessa on perustettu EU:n politiikkaa ja hallintoa koskeva pro gradu -ryhmä, jossa on tällä hetkellä 10 jäsentä.

Hakemuksen taustalla oleva laajempi tutkimusohjelma ja sen osaprojektit

Seuraavassa esitellään lyhyesti tämän hakemuksen taustalla olevan laajemman tutkimusohjelman pääkomponentit. Tämä on tarpeen yhtäältä sen vuoksi, että voidaan havaita tutkimusten nivoutuvan kiinteäksi osaksi laajaa EU-asiantuntemusta edistävää ohjelmaa ja toisaalta siksi, että tässä suunnitelmassa esitetyt tutkimukset saavat yhdistävän teoreettis-metodogiden säikeen ohjelman kokonaisrakenteen kautta.

Laajempi EU:ta käsittelevä tutkimus-, opetus- ja asiantuntijaohjelma voidaan hahmotella siten, että siinä on neljä toisiinsa nivoutuvaa osa aluetta, jotka muodostavat EUn päätöksenteon ymmärtämisen ja hallitsemisen kannalta mielekkään kokonaisuuden. Osat II ja III liittyvät varsinaisen päätöksenteon vaiheeseen, osa IV päätösten toimeenpanoon ja evaluaatioon ja osa I kansalaisten tasolla havaittaviin mielipide ja asenneilmastoihin, europolitiikan kulloistenkin painotusten hyväksyntään ja heidän tosiasiallisiin poliittisiin valintoihinsa eurovaaleissa. Seuraavassa luonnostellaan lyhyesti osaprojektien I IV keskeisiä teemoja.

Osa I: Kansalaiset ja Euroopan unioni

Tässä osaprojektissa kartoitetaan ja analysoidaan kansalaisten osallistumista EU-tason politiikkaan sekä heidän EU:a koskevia käsityksiään olemassaolevien tutkimusaineistojen avulla. Näistä tärkein on jäsenmaissa kerättävä Eurobarometri-aineisto. Aineiston tulkinta vertailevasti eri jäsenmaita eritellen antaa tärkeää tietoa siitä, miten eri väestöryhmät kokevat EU:n päätöksenteon vastaavan heidän odotuksiaan ja konkreettisia tarpeitaan, miten hyväksyttävänä ('legitimiteetti') he näkevät EU:n päätöksenteon ja sen keskeisten toimijoiden käyttäytymisen (puolueet, yksittäiset poliitikot, virkamiehet ja instituutiot) ja miten he itse osallistuvat ja pyrkivät vaikuttamaan EUn toimintaan (vaali ja äänestyskäyttäytyminen). Väitetyn legitimiteettivajeen tutkimiseksi ja tulkitsemiseksi tarkastellaan myös eliitin ja kansalaisten käsitysten eroja keskeisissä integraatiokysymyksissä. Tällaisen tiedon systemaattinen kerääminen ja tulkinta ovat erityisen tärkeitä silloin, kun tutkimuksessa voidaan vertailla kansalaisten poliittisen käyttäytymisen pitemmän ajanjakson kehitystä eri maissa.

Toisaalta EU-politiikkaa tulkitaan ja analysoidaan myös Euroopan parlamentin "käyttäytymisen" tasolla. Tavoitteena on selvittää Euroopan parlamentin päätöksentekokäytäntöjä, europolitiikan asialistan muotoutumista, poliittisten voimien organisoitumista ja siinä havaittavia koalitioita ja rintamalinjoja sekä tietysti myös suomalaisten europarlamentaarikkojen panosta Suomen EU politiikan muotoilussa ja toteuttamisessa. Erityisen keskeisellä sijalla on Euroopan parlamentin vaalien analyysi sekä Suomessa että vertaillen eri jäsenmaissa.

Osa II: EU:n instituutiot ja päätöksenteko

Tämä osaprojekti kohdistuu EU:n instituutioiden ja päätöksentekorakenteen tutkimukseen. Instituutiot käsittävät EU:n politiikkaa ja hallintoa ohjaavan säännöstön, vakiintuneet toimintakäytännöt ja toimintaa ohjaavat ja rajoittavat epäviralliset ja julkilausumattomat normit. Institutionaalisen rakenteen ja säännöstön tuntemus on tärkeää EU:n toiminnan ja päätöksenteon tulosten ymmärtämiseksi. EU:n päätöksentekorakenteen tuntemus ja siinä tapahtuvan kehityksen systemaattinen seuraaminen muodostavat opetusohjelman keskeisen osan ja perustan kolmannelle osaprojektille, joka käsittää näissä päätöksentekorakenteissa tai niiden ympärillä toimivien verkostojen tutkimuksen.

Tämän osaprojektin tutkimuksellisen ytimen muodostaa tutkimus EU:n hallinnon uudistamisesta ja sen toteuttamisen poliittisista strategioista, joka toteutetaan yhdessä VM:n hallinnonkehittämisosaston kanssa. Tutkimuksen tavoitteena on raportoida EU:ssa käytävää keskustelua hallinnon uudistamisesta ja siten luoda Suomelle tiedollista ja analyyttista perustaa osallistua siihen rakentavilla aloitteilla. Näin tutkimus tukee myös Suomen valmistautumista EU:n puheenjohtajuuteen vuonna 1999. Desentralisaatio muodostaa EU:n hallinnon uudistamisen keskeisen välineen, joskin sen soveltaminen on aina arvioitava tapauskohtaisesti. EU:n tai minkä tahansa suuren organisaation hallinnon uudistaminen ja päätösvallan hajautus ei ole vain tekninen ja organisatorinen kysymys, vaan sen läpivieminen edellyttää itse asiassa koko hallintokulttuurin uudistamista.

EU:n päätöksentekoon ja institutionaaliseen rakenteeseen liittyy myös EU-päätöksenteon kansallinen poliittinen ohjaus ja hallinnollinen valmistelu. Osaprojektin yhteydessä toteutetaan vertaileva selvitys EU- politiikan ohjauksesta ja valmistelusta Suomessa ja muissa EU-jäsenmaissa. Suomen on arvioitu tähän asti onnistuneen suhteellisen hyvin ja ainakin muita uusia jäsenmaita paremmin omien poliittisten ja taloudellisten tavoitteidensa edistämisessä EU:ssa (ks. Veckans Affärer, no 51/52 1996). Toisaalta tästä ei ole toistaiseksi esitetty journalistisia katsauksia syvällisempiä arvioita, joten tarve aiheen systemaattiseen ja analyyttiseen tutkimukseen on ilmeinen, ei vähiten määriteltäessä strategiaa ja tavoitteita Suomen EU- puheenjohtajuudelle. Tutkimus palvelee myös taustaselvityksenä VM:n Valtioyhteisöhanketta ja valmistautumista eduskunnalle keväällä 1998 annettavaan hallinnon kehittämisen selontekoon.

Osa III: Päätöksenteon verkostot EU:ssa ja jäsenmaissa

Tämä osaprojekti on tutkimusohjelman aloitusvaiheessa pääasiallisen kiinnostuksen kohde. Se liittyy EU:n päätöksentekoympäristön ns. politiikka ja lobbausverkostoihin. Verkostojen tutkiminen on keskeisellä sijalla haluttaessa ymmärtää EU politiikan muotoiluun vaikuttavien toimijoiden intressejä, valtaresursseja, toimijoiden keskinäisiä riippuvuuksia ja heidän vaikutusmahdollisuuksiaan. Siinä missä osaprojektissa II edellä pyritään selvittämään päätöksenteon institutionaalisia toimintaperiaatteita ja rajoituksia, niin vastaavasti verkostoanalyysien avulla päästään EU päätöksenteon tosiasiallisen vallankäytön areenoille, joilla eri toimijat käytännössä operoivat.

Verkostoanalyysit kohdistetaan aluksi kahdelle politiikkalohkoille (televiestintäpolitiikka ja maatalouspolitiikka), jolloin tarkastelukulman rajautuessa empiiriseen tutkimukseen voidaan sisällyttää myös kansallisen tason päätöksentekoverkostot. Kysymys on tällöin yhtäällä kansallisten linjausten muotoutumisesta valtion, maakuntien, kuntien ja etujärjestöjen intressien yhteensovituksen tuloksena ja toisaalla kansallisten jäsenvaltioiden intressien ja ylikansallisten edunvalvontaorganisaatioiden välisten intressien yhteensovittamisesta. Tutkimuksen pohjalta kyetään löytämään vastauksia tärkeisiin kysymyksiin muun muassa siitä, keitä ovat kunkin politiikkalohkon keskeisimmät toimijat, millaisia koalitioita eri päätöksentekoareenoille syntyy ja miten nämä koalitiot ajavat etujaan päätöksenteon eri vaiheissa, mikä on EUn muodollisten instituutioiden merkitys ratkaisuissa ja miten julkisuus ja tiedotusvälineet vaikuttavat päätöksenteossa.

Tutkimusta varten valitaan joukko EU tasoisia merkittäviä päätöksiä tutkittavilta sektoreilta. Tämän jälkeen jäljitetään päätösten ympärille muodostunut organisaatioiden välinen neuvotteluverkosto, analysoidaan sen rakenne ja toimijoiden ylikansalliset edunvalvontaorganisaatiot, yksityiset suuryritykset, kansalaisliikkeet ja tiedotusvälineet asemat verkostossa. Laajentamalla perinteistä verkostoanalyyttista lähestymistapaa ottamaan huomioon toimijoiden strateginen käyttäytyminen ja koalitionmuodostus, kyetään luomaan kattava kokonaiskuva kulloinkin tarkastelussa olevan politiikkalohkon valtarakenteista ja toimintatavoista sekä EU tasolla että kansallisesti.

Osa IV: EU-politiikan toimeenpano

Osaprojekti kohdistuu yhtäällä EU:n lainsäädännön ja toisaalla EU:n rakennerahastojen ym. ohjelmien toimeenpanoon jäsenvaltioissa ja muissa kohdemaissa. Direktiivit ovat päätöksenteon keskeisimpiä tuotoksia, mutta niiden toimeenpano jäsenmaissa on toteutunyt epätasaisesti ja komission mahdollisuudet valvoa toteuttamista ovat rajoitetut. Direktiivien toimeenpano onkin edellyttänyt kansallisella tasolla uusien koordinaatiomekanismien kehittämistä.

EU-lainsäädännön toimeenpanoa koskevassa tutkimuksessa on erotettava kaksi tasoa: (1) EU-direktiivien sovittaminen kansalliseen lainsäädäntöön ja (2) regulaatioissa ja direktiiveissä esitettyjen tavoitteiden toteuttaminen käytännössä julkisen hallinnon toimesta tai valvonnassa. Viimeksi mainittu tarkoittaa EU:n erilaisten ohjelmien, kuten esimerkiksi aluetuet tai Tacis ohjelma, toteuttamista kohdealueilla, jolloin kysymys on tällaisten ohjelmien tarvetta sekä toteutuneiden ohjelmien vaikuttavuutta koskevan tutkimusotteen (nk. evaluaatiotutkimus, policyanalyysi) kehittämisestä ja opettamisesta. Osaprojektiin liittyvän tutkimuksen suunnittelu on parhaillaan käynnissä.