Mikael Paulin


Asiakirjapyynnön toteuttaminen poliisihallinnossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön valossa

– tarkastelussa erityisesti tutkintailmoitus


Poliisioikeuden aineopintojen tutkielma Syksy 2016

FM Mikael Paulin

Ohjaaja: hallinto-oikeuden professori Leena Halila


Helsingin yliopisto Oikeustieteellinen tiedekunta; hallinto-oikeus, 6. krs

Asiakirjapyynnön toteuttaminen poliisihallinnossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön valossa – tarkastelussa erityisesti tutkintailmoitus


Sisällys

  1. JOHDANTO 2

    1. Laillisuusperiaate ja omien tietojen tarkastusoikeus 2

    2. Tutkintailmoitus poliisihallinnossa 3

    3. Laillisuusvalvonnalliset periaatteet esitutkinnan käynnistämiseksi 4

  2. JULKISUUSPERIAATE POLIISIHALLINNON TOIMINNAN KONTROLLOIJANA 6

    1. Julkisuusintressi ja hyvä tiedonhallintatapa 6

    2. Viranomaisen toiminnan julkisuuden ulkopuolelle jäävät asiakirjat 8

    3. Asianosaisjulkisuus 9

  3. HALLINTOLAIN OIKEUSPERIAATTEET VIRANOMAISEN TOIMINNAN KONTROLLOIJANA 10

  4. YLEMPI LAILLISUUSVALVONTA JÄLKIKÄTEISENÄ OIKEUSSUOJAKEINONA 14

    1. Hallintokantelu oikeussuojakeinona 14

    2. Perusoikeusmyönteinen laintulkinta ja suora lain soveltaminen 16

  5. EDUSKUNNAN OIKEUSASIAMIEHEN JA VALTIONEUVOSTON OIKEUSKANSLERIN RATKAISUKÄYTÄNTÖÄ ASIAKIRJAPYYNNÖN TOTEUTTAMISESTA POLIISIHALLINNOSSA 17

  6. JOHTOPÄÄTÖKSET 27

  7. KIRJALLISUUS JA ARTIKKELIT 29

  8. VIRALLISET OHJEET 30


  1. Johdanto


    1. Laillisuusperiaate ja omien tietojen tarkastusoikeus


      Laillisuusperiaate on keskeinen rankaisevuuden perusoikeudellinen oikeuttaja. Sen merkitystä ei kyllin voi korostaa myöskään poliisihallinnon asiakirjapyynnön toteuttamista silmällä pitäen. Jotta rikoksesta epäilty voi puolustautua häntä vastaan esitettyihin väitteisiin tai rikossyytöksiin, tulee jo laillisuusperiaatteen takia (PL 8 §, EIS 7, RL 3:l, KP. sop. 15 art.) hänelle antaa mahdollisimman laajasti häntä itseään koskevia tietoja ja asianosaisasemaansa vaikuttavaa materiaalia järjestelmistä, joihin häntä koskevaa tietoa on tallennettu. Elokuussa 2018 EU:n tietosuoja-asetus on kokonaisuu- dessaan voimassa olevaa kansallisesti sovellettavaa oikeutta, ja tällä hetkellä esimerkiksi julkisuus- laki (L viranomaisen toiminnan julkisuudesta), hallintolaki, laki sähköisestä asioinnista viranomais- toiminnassa ja sähköisen tietosuojan laki ovat aavistuksenomaisesti muuttuneet uuden tietoyhteis- kuntakaaren tultua voimaan. Laki on osittain korvannut edellä mainittuja lakeja, mm. sähköisen tietosuojalain kokonaisuudessaan.


      Henkilötietolain mukaan rekisterinpitäjän on laadittava rekisteriseloste, josta ilmenee mm. rekiste- rinpitäjä, henkilötietojen käsittelyn tarkoitus, kuvaus rekisteröityjen ryhmästä ja näihin liittyvistä tiedoista sekä tietoryhmistä. Jokaisella on oikeus eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta saada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin on talletettu tai ettei rekisterissä ole häntä koskevia tietoja. Jokaisella on myös oikeus vaatia, että asiavirheet oikaistaan ja oikeudettomasti tallennetut tiedot poistetaan. Omat tiedot voi tarkastaa maksutta kerran vuodessa. Tarkastuspyyntö on esitettävä henkilökohtaisesti poliisilaitokselle, joka lähettää sen tarvittaessa tietosuojavaltuutetulle tai muille viranomaisille. Pyynnön esittäjän on todistettava henkilöllisyytensä. Niissä tapauksessa, joissa ei ole tarkastusoikeutta, tietosuojavaltuutettu voi varmistaa tietojen lainmukaisuuden. Pyyntö on ky- seisen henkilön tehtävä itse. Pyyntö on asiallista osoittaa oman kotipaikkakunnan poliisilaitokselle.


      Poliisin tietojärjestelmissä seurantatiedot ja epäiltyjen rekisteri (jälj. EPRI) ovat sellaisia, ettei hal- linnon asiakkaalla kuitenkaan ole oikeutta saada itseään koskevia tietoja, toisin kuin poliisiasiain tietojärjestelmään (Patja) kirjatut asianosaisjulkiset tiedot, Schengen-rekisterin ja Europolin rekis- terin asianosaisjulkiset tiedot lukuun ottamatta poliisimiesten ja yksittäisten juttujen tutkijoiden te- kemiä ei-asianosaisjulkisia reunakenttämerkintöjäkään. Tietosuojavaltuutettu voi siitä huolimatta tarkastaa rekisterimerkintöjen oikeellisuuden näistäkin, samoin ylemmät laillisuusvalvojat ja valta- kunnansyyttäjä. Tässä tutkielmassani pohdin julkisuusperiaatteen näkökulmasta erityisesti asian- osaisjulkisuuden toteutumista asiakirjapyyntöjen toteuttamisessa ja toteutumisessa poliisihallin- nossa ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön valossa hyvän ja avoimen hallinnon kannalta. Perehdyn myös esitutkinnasta tiedottamiseen, jonka on joskus nähty olleen ongelmallista niukkasa- naisuuden tai vastaavasti epäiltyä leimaavan tiedottamislinjan ja asiakirjojen kolmannelle taholle luovuttamisen takia, vaikka esitutkinta olisi ollut keskeneräinen.

    2. Tutkintailmoitus poliisihallinnossa


      Patja-rekisteriin tutkinnasta kirjatut asiakirjamerkinnät ovat asianosaisjulkisia asianosaisille julki- suuslain (L viranomaisen toiminnan julkisuudesta) tarkoittamana asiakirjavarantona pääsääntöi- sesti vielä tutkittavana olevan jutun ollessa keskenkin. Kuitenkin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin mukaisen erittäin tärkeän yleisen ja yksityisten edun intressien turvaamiseksi voidaan laillisuuspe- riaatteesta huolimatta kieltäytyä antamasta henkilöä koskevia tutkintailmoitustietoja. Julkisista asia- kirjoista, kun poliisi on päättänyt tutkinnan tai syyttäjä on tehnyt syyttämättäjättämispäätöksen, voi- daan antaa kopiot myös kenelle tahansa hallinnon asiakkaalle ilman käyttötarkoituksen osoittamista. Siksi esimerkiksi journalistit saavat paljon rikostutkintatietoa esitutkinnasta. Olen halunnut nostaa tämän pohdittavaksi tutkielmatyössäni ja arvioisin käytettävissä olevan laillisuusvalvontaratkaisu- aineiston perusteella, kuinka hyvin asiakirjapyynnöt käytännössä toteutuvat ja lähettääkö poliisi vel- vollisuutensa mukaisesti automaattisesti esitutkintalaissa tarkoitetulla tavalla tutkinnan päätösilmoi- tuksen hallinnon asiakkaalle tutkinnan päätyttyä.

      Tässä kirjoituksessani tarkoitan poliisille tehdyllä tutkintailmoituksella yleiskielistä ilmausta rikos- ilmoituksesta poliisihallinnon asiakirjana viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain tar- koittamalla tavalla. Kytken tutkimuksenasetteluni erityisesti hallinnon oikeusperiaatteisiin, joista hallintolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla luottamuksensuoja- ja saman pykälän mukainen yhdenver- taisuusperiaate ovat etenkin ylempien laillisuusvalvojien korostamia poliisipiireihin lähetettyjen selvityspyyntöjen mukaisia hallintokanteluissa ja niiden selvityspyynnöissä valvottuja oikeusperi- aatteita lainalaisuusperiaatteen riinnalla. Laillisuusvalvojat, eduskunnan oikeusasiamies ja valtio- neuvoston oikeuskansleri sekä poliisihallitus ja valtakunnansyyttäjänvirasto, ovat löytäneet viime vuosina hyvän hallinnon ja tiedonhallintavan kannalta puutteita julkisuuslain soveltamisen ja asia- kirjapyynnön joutuisan toteuttamisen tavassa. Myös yksittäisten virkamiesten käyttäytymistä on ar- vosteltu laillisuusvalvojille jätetyissä kanteluissa.

      Tutkintailmoitus on asiakirja, jolla hallinnon asiakas ilmoittaa esitutkintaviranomaiselle epäilemäs- tään rikoksesta, joka on joko ilmoittajaan itseensä kohdistuva asianomistajarikos tai yleisen syytteen alainen rikos, kuten virkarikokset. Oikeuskirjallisuuden ja laillisuusvalvojien ratkaisukäytännön pe- rusteella rikostutkintapyyntö ei saisi perustua ainoastaan tutkintapyynnön jättäjän subjektiivisiin ko- kemuksiin, vaan tapahtuneesta tulisi olla myös luotettavaa ulkopuolista selvitystä. Tämän takia po- liisipäällystöön kuuluva virkamies ilmoituksen perusteella tutkii, kirjataanko tietojärjestelmään asi- asta rikoksena tutkittava rikosilmoitus vai esitutkintalain tarkoittama muu selvitys, kuten sekalaisil- moitus, jolloin tarkasteltavana olevaa väitettyä tapahtumaa tutkitaan pelkästään asiakirjojen perus- teella, korkeintaan alustavin puhutteluin ja tämän jälkeen tehdään tutkimattajättämispäätös. Rikos- ilmoitukset puolestaan johtavat esitutkinnan käynnistämiseen, jonka aikana sekä asianomistajaa, ri- koksesta epäiltyä että mahdollisia todistajia kuullaan kuulustelumenettelyssä. Julkisuuslain tarkoit- tamana asiakirjana tutkintailmoitus on ensiarvoisen tärkeä oikeussuojaväline sekä epäillylle että asi- anomistajalle. Pääsääntöisesti heillä esitutkinnan aloittamisen jälkeen onkin oikeus saada asiassaan jäljennys tutkintailmoituksesta. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että erityisesti rikoksesta epäil- lyn oikeusturvan ja legaliteettiperiaatteen toteutumisen kannalta tutkintailmoituksen luovuttaminen asianosaiselle on perusteltua, jotta rikoksesta epäilty voi puolustaa asemaansa, oikeuksiaan ja vel- vollisuuksiaan itsekriminaatiosuojassa.

    3. Laillisuusvalvonnalliset periaatteet esitutkinnan käynnistämiseksi


      Mainitsemisen arvoista on, että valtioneuvoston oikeuskansleri Jaakko Jonkan näkemysten perus- teella poliisiesitutkinnan aloittaminen laillisuusvalvojalle tehdyn kantelun perusteella on korkeam- man kynnyksen takana kuin normaalissa tutkintamenettelyssä poliisille tehdyn rikosilmoituksen kautta. Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri tarkastelevat kirjoitusta kan- teluina eivätkä rikosilmoituksina ja hallintokantelumenettelyyn pohjautuva oikeusturva on siten jäl- kikäteistä. Tutkintapyynnön saavuttua esitutkintaviranomaiselle on poliisin, tullin tai rajavartiolai- toksen yhtä hyvin kuin valtakunnansyyttäjän asiallisesti ilmoituksen saapumisen tai toisen viran- omaisen tekemän siirron perusteella tehtävä päätös, antaako toimitettu ilmoitus aiheen epäillä, että rikos on tehty. Näin noudatetaan esitutkintalain 3 luvun 3 §:n 1 momenttia.1 Tutkinnanjohtaja päät- tää tarvittaessa siitä, toimitetaanko esitutkinta, ja päätöksen tekemiseen mahdollisesti tarvittavien seikkojen selvittämisestä. Asian selvittämiseksi tarpeellisiin esitutkintatoimenpiteisiin saadaan esi- tutkintalain 3 luvun 3 §:n 3 momentin nojalla ryhtyä ennen tutkinnanjohtajan tekemää päätöstäkin. Toisaalta esitutkintalain 3 luvun 3 §:n mukaan esitutkintaviranomaisen on toimitettava esitutkinta, kun sille tehdyn tutkintailmoituksen perusteella tai muutoin on syytä epäillä, että rikos on tehty. Objektiviteettiperiaatteen toteutuminen edellyttää myös sitä, että rikosväitteen tueksi on olemassa jokin objektiivisesti havaittavissa tai perusteltavissa oleva seikka, jonka perusteella voidaan rikok- sen tosiasiallisesti epäillä tapahtuneen ja näin tehdä tosiasiallinen ratkaisu esitutkinnan aloittami- sesta. Pelkkä asianomistajan subjektiiviseen käsitykseen perustuva väite rikoksesta ilman muuta näyttöä väitteensä tukena ei siten riitä esitutkinnan aloittamiseen. Esitutkintaviranomaisella, jälj. poliisilla, on ilmoituksen vastaanottamisen jälkeen kuitenkin ratkaisupakko, kuten millä tahansa to- siasiallista hallintotoimintaa harjoittavalla orgaanilla. Jos jostain tapahtumasta saatavissa olevien tietojen perusteella ei ole syytä epäillä rikosta, esitutkintaa ei saa toimittaa ja näin rikostutkinta- pyyntöä koskevassa ilmoituksessa olevasta seikasta ei esitutkintaa saa toimittaa.

      Poliisille tehty tutkintailmoitus on hallinnon asiakkaan viranomaiselle jättämä hakemus. Poliisin tekemä tutkinnan päätös on hallintopäätös, jolla kansalaisen, jonka oikeutta, etuutta tai velvolli- suutta asia koskee, hakemus on ratkaistu tai jätetty ratkaisematta. Tosiasiallisesti monetkaan ilmoi- tukset eivät johda esitutkinnan aloittamiseen, koska kyseessä saattaa olla yksityisoikeudellinen riita tai asia, joka ei kuulu poliisin toimivaltaan tai alustavien puhutteluiden perusteella ei tapahtumain kulusta saada riittävää selvyyttä esitutkinnan aloittamiseksi. Esitutkintalain perusteella esitutkinta on toimitettava siten, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tar- peettomasti aiheuteta vahinkoa tai haittaa. Tässä näkyy selkeästi viranomaisen harkintavallan konk- reettinen toteutuminen, sillä lain sanamuoto antaa esitutkintaviranomaiselle yksittäistapauksessa harkintavaltaa. Tutkintakynnyksen arviointi tehdään ilmoituksen perusteella yksittäisten ilmenevien seikkojen perusteella. Siten siis rikosilmoituksen jättäjän esittämien väitteiden tueksi on oltava ole- massa objektiivisesti havaittavissa tai perusteltavissa olevia seikkoja tai asioita, joiden perusteella voidaan epäillä rikoksen tapahtumista ja siten tehdä päätös esitutkinnan aloittamisesta. Pelkkä il- moittajan subjektiiviseen käsitykseen perustuva väite rikoksesta ei riitä esitutkinnan aloittamiseen, sillä arvioinnin ja ratkaisun syytä epäillä -kynnyksen ylittymisestä tekee tutkinnanjohtaja, ei ilmoit- taja eikä asianomistaja. Esitutkinnan tarkoituksen ei ole ainoastaan sen poissulkeminen, että rikosta ei ole tapahtunut, vaan poliisin tehtävänä on poliisilain 1 §:n perusteella turvata yleistä järjestystä ja


      image

      1 Jonkka, Jaakko: Valittuja kysymyksiä

      esitutkinnan aloittamisesta, teoksessa Rikosoikeudellisia kirjoituksia VIII, 2006.

      selvittää tapauksia objektiivisesti. Siten poissulkevalla tutkinnalla ei ole tarkoituksenmukaisuuspe- riaatteen mukaista olettamaa, että rikosta ei ole tapahtunut, vaan tutkinnan käynnistämiseksi asiassa pitäisi ilmetä seikkoja, joiden perusteella on syytä epäillä rikosta.

      Lähtökohtaisesti rikoksen tunnusmerkistön mukaisia seikkoja täytyy olla objektiivisesti havaitta- vissa kyseiseen tapaukseen liittyen. Poliisi ei voi käyttää laissa säädettyä toimivaltaansa edellä mai- nittujen asioiden tutkimiseen, jotka esimerkiksi yksityisoikeudellisina riitoina eivät kuulu sen teh- täviin poliisilain 1 §:n tarkoittamalla tavalla. Esitutkinnan tarkoitus on nimenomaan rikoksen tutki- minen, ei osapuolten yksityisoikeudellisten näkemyserimielisyyksien selvittäminen. Mikäli poliisi tekee sille toimitetussa tutkittavaksi pyydetyssä asiassa tutkimattajättämispäätöksen, päätökseen ei voi hakea muutosta valittamalla varsinaisin muutoksenhakukeinoin. Päätöksestä on mahdollisuus kuitenkin kannella ylimmille laillisuusvalvojille tai poliisihallitukselle tai asianomaisen poliisilai- toksen poliisipäällikölle. Muutoinkaan poliisin tekemä tutkimattajättämispäätös ei vapauta mahdol- lisesta vahingonkorvausvelvollisuudesta.

      Mikäli asianomistaja haluaa nostaa asianomistajakanteen rikoksesta, jos esitutkintaviranomainen tai syyttäjä on päättänyt, ettei esitutkintaa toimiteta taikka se keskeytetään taikka lopetetaan, tutkintail- moitusta ja tutkinnan päätöstä tarvitaan haastehakemukseen, kun se oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 1 luvun 14 §:n tarkoittamalla tavalla toimitetaan käräjäoikeuteen. Toisaalta jos poliisi havaitsee tekemässään tutkimattajättämispäätöksessä laskuvirheen tai muun asiavirheen tai ilmenee uutta oleellista selvitystä, minkä takia aikaisempi päätös on perustunut olennaisesti puutteellisiin tietoihin, esitutkintaa voidaan jatkaa esitutkintaviranomaisen omasta aloitteestakin. Tutkintailmoi- tusjäljennystä ja tutkinnan päätöstä tarvitaan luonnollisesti myös, mikäli asianosainen haluaa kan- nella laillisuusvalvojalle toimittamatta jätetystä, puutteellisestä, virheellisestä tai hallinnon oikeus- periaatteita loukanneesta esitutkinnasta. Tässä tapauksessa hallinnon asiakkaan ei tarvitse tehdä uutta rikosilmoitusta, vaan riittää, että hän toimittaa tutkinnanjohtajalle tai laillisuusvalvojalle oma- kätisesti allekirjoitetun tai sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain tarkoittaman allekirjoituksen nojalla allekirjoitetun tutkinnan jatkamispyynnön. Siitä huolimatta, että tutkintail- moitus ei aina johda edes esitutkintalain 2 §:n tarkoittaman esitutkinnan aloittamiseen, puhtaista varallisuusvahingoista, henkilö- ja esinevahingoista on mahdollisuus vaatia vahingonkorvausta siltä julkista tehtävää hoitaneelta virkamieheltä lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, missä yhteydessä vahingonkorvausvelvolliseksi voi virkamiehen lisäksi joutua myös julkisyhteisö tai muu julkista tehtävää perustuslain 124 §:n tarkoittamalla tavalla hoitava oikeushenkilö sen mu- kaan kuin lailla perustuslain 118 §:ssä tarkemmin säädetään.


  2. Julkisuusperiaate poliisihallinnon toiminnan kontrolloijana


    1. Julkisuusintressi ja hyvä tiedonhallintatapa


      Suomen perustuslain 2 luvun 12 §:n 2 mom. mukaan viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuudesta säädetään siten, että asiakirjat ovat julkisia, jollei niiden julki- suutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Näin lähtökohtaisesti jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta, eikä asiakirjan pyytäjän tarvitse esittää pyynnön käyttötarkoitusta. Välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettujen asiakirjojen saatavuus viranomaisen toiminnassa konkretisoituu viranomaisen toiminnan julkisuudesta anne- tussa laissa, poliisilaissa (säädetään poliisin tiedonsaantioikeudesta) ja esitutkintalaissa. Julkisuus- periaate toimii ikään kuin vallan vahtikoirana. Sanonta kuvastaa sitä, että yksilöillä tulee olla mah- dollisuus vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja toisaalta kontrolloida vallan käyt- töä ja ennaltaehkäistä mielivaltaista viranomaistoimintaa. Suomen perustuslain 1.2 §:n mukaan val- tiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oi- keudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Näin julkisuusperiaate ilmentää jo perustuslain 1 §:ää. Perus- tuslain 1 §:stä ja 12 §:stä huolimatta julkisuus ei ole rajoittamatonta. Edellä mainittujen lakien ole- massaolosta huolimatta julkisuutta voidaan erikseen rajoittaa.2 Julkisuuslakia ja asianosaisjulkisten asiakirojen julkisuutta rajoittavia säännöksiä on tulkittava kuitenkin suppeasti. Viranomaisen toi- minnan julkisuudesta annetulla lailla (621/1999, myöh. julkisuuslaki) pyritään lisäämään viran- omaisen toiminnan avoimuutta, tehostamaan julkisuusperiaatteen toteutumista julkisten tehtävien hoidossa, parantamaan mahdollisuuksia saada tietoja viranomaisten käsittelyssä olevista asioista ja näin lisäämään yksilöiden ja yhteisöjen mahdollisuuksia julkiseen keskusteluun osallistumiseen ja yhteisten asioiden hoitamiseen.3

      Perustuslain (731/1999) 21 §:n mukaan ”Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmu- kaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. ”Julkisuuslain mukaan viranomaisella on myös velvollisuus toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa asiakirja- ja tietohallinnossaan. Näin asiakirja tulee kirjata tietojärjestelmään siten, että julkisuusperiaatetta voidaan käytännössä toteuttaa ja että tietojen laatu varmistetaan. Siten viranomaisilla on velvollisuus myös tiedottaa toiminnastaan siten, että hallinnon asiakas pystyy vaivatta tilaamaan häntä koskevia asiakirjoja.

      Hallintolain (434/2003) 7 §:n mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjes- tämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja että viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Hallintolain mukainen palveluperiaate ja viranomaisen teh-



      image

      2 Helminen, Klaus 2012: Poliisilaki, 496.

      3 Mäenpää, Olli 2016: Julkisuusperiaate.

      tävien tuloksellisen hoitamisen vaatimus merkitsevät mainitun säännöksen mukaan sitä, että viran- omaisessa asioimisen tulee voida tapahtua sekä hallinnossa asioivan että viranomaisen kannalta mahdollisimman nopeasti, joustavasti ja yksinkertaisesti sekä kustannuksia säästäen.

      Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki) 1 §:n 1 mom. mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin sää- detä. Julkisuuslain 9 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisäl- löstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Näin tulee sovellettavaksi esitutkintalaki. Asianosaisen tiedonsaantioikeudesta on säädetty julkisuuslain 11 §:ssä. Säännöksen mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee, on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakir- jan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 mo- mentissa on säädetty asianosaisena pidettävän henkilön tiedonsaantioikeuden rajoituksista. Niin ikään julkisuuslain 12 §:ssä on säädetty oikeudesta saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta. Sään- nöksen mukaan jokaisella on oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan sisälty- vistä tiedoista 11 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyin rajoituksin, jollei laissa toisin säädetä. Julkisuus- lain 14 §:n mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä. Näin julkisuuslain 14 §:ssä on säädetty asiakirjapyynnön käsittelemisestä. Säännöksen 2 momentin mukaan tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän mää- rännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtävien vuoksi muuten kuuluu. Säännöksen 3 ja 4 momen- tissa on säädetty menettelystä silloin, kun viranomaisen henkilöstöön kuuluva kieltäytyy antamasta tiedonpyytäjälle hänen pyytämiään tietoja. Julkisuuslain 14 §:n 3 momentin mukaan tieto julkisesta asiakirjasta on annettava tai asia ratkaistava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään 2 viikon tai erityisessä tapauksessa viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asia- kirjapyynnön.

      Julkisuuslain 18 §:ssä on säädetty hyvästä tiedonhallintatavasta. Säännöksen 1 momentin mukaan viranomaisen tulee hyvän tiedonhallintatavan luomiseksi ja toteuttamiseksi huolehtia asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuudesta, käytettävyydestä ja suojaamisesta sekä eheydestä ja muusta tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä. Hyvän tiedon- hallintatavan toteuttamiseksi viranomaisen on muun muassa huolehdittava siitä, että sen ylläpitämät järjestelmät ja tietojenkäsittelyt on suunniteltu ja toteutettu siten, että asiakirjojen julkisuus voidaan vaivattomasti toteuttaa. Viranomaisen on säännöksen mukaan huolehdittava siitä, että sen palveluk- sessa olevilla on tarvittava tieto käsiteltävien asiakirjojen julkisuudesta sekä tietojen antamisessa ja käsittelyssä sekä niiden asiakirjojen ja tietojärjestelmien suojaamisessa noudatettavista menette- lyistä.

      Poliisiasiain tietojärjestelmään tallentuu järjestelmän selaajista ja tietokyselyistä niin sanotut loki- tiedot. Nykyisen lainsäädännön mukaan hallinnon asiakkailla saattaa olla oikeus tutustua lokitie- toihinsa viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain asianosaisjulkisuutta koskevien sään- nösten nojalla. Asianosaisjulkisuuteen perustuva tarkastusoikeus edellyttää, että hakija osoittaa, että tiedot ovat tarpeen esimerkiksi väärinkäyttöepäilyn selvittämiseksi ja rikosilmoituksen tekemiseksi

      poliisimiehen menettelystä valtakunnansyyttäjänvirastoon esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla ta- valla. Näin viranomainen voi edellyttää, että tietojen pyytäjä esittää selvitystä tietojen käyttötarkoi- tuksesta.4

      Poliisin toimintaa sääntelee julkisuuslaki, kun taas oikeudenkäynnin julkisuutta sääntelee oikeuden- käynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annettu laki. Näiden lakien lähtökohdat ovat samat eli molempien lakien lähtökohtana on julkisuus. Julkisuuslaki on niin sanottu yleislaki, jota sovel- letaan, ellei samasta asiasta ole säädetty erityislainsäädäntöä. Julkisuusperiaatteesta huolimatta po- liisilla on erityinen velvollisuus huolehtia siitä, ettei salassa pidettävää tietoa pääse liian aikaisin yleisöjulkisuuden piiriin, vaikkakin sama asiakirja saattaa olla prosessin loppuvaiheessa yleisissä tuomioistuimissa annetun lain perusteella julkinen. Helminen katsoo, että ratkaisu ongelmaan on hyvin yksinkertainen, sillä poliisin tulee prosessin alkuvaiheessa soveltaa ainoastaan julkisuuslain säännöksiä ja toimia näin voimassa olevan lain mukaisesti.5

      On siis katsottava, että julkisuusperiaate poliisihallinnossa toteutuu nimenomaan viranomaisen toi- minnan julkisuudesta annetun lain perusteella. Julkisuuslain 1 §:ssä lähdetään siitä, että viranomai- sen asiakirjat ovat julkisia, jollei tuossa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Lain 4 § on laaja viranomaiskäsite, joka tuo lähtökohtaisesti kaikki viranomaiset lain soveltamisen piiriin. Näin myös tutkintailmoitus eli ilmoitus rikoksesta tai tutkittavaksi pyydetystä tapahtumasta kuuluu jul- kisuuslain 4 §:n laajan viranomaiskäsitteen soveltamisen piiriin. Tutkintailmoituksen lisäksi polii- sihallinnon asiakirjalla voidaan tarkoittaa muuta kirjallista tai kuvallista esitystä, ATK-tallennetta tai teknistä todistetta, joka on kirjattu tietojärjestelmään todistusaineistoksi. Poliisille tehdyt tutkin- tailmoitukset ovat julkisuuslain 5 §:n tarkoittamalla tavalla viranomaisen asiakirjoja, sillä ne on annettu poliisin haltuun tai tehty poliisihallinnossa sen palveluksessa olevan virkamiehen toimesta tai jotka muu viranomainen on sinne siirtänyt hallintolain 10 §:n mukaisen viranomaisten yhteis- työvelvoitteen pohjalta.


    2. Viranomaisen toiminnan julkisuuden ulkopuolelle jäävät asiakirjat


      Sen sijaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen palveluksessa olevalle henkilöstölle ja- ettua sisäistä sähköpostia tai esimerkiksi luottamusmiehelle lähetettyä kirjettä tai muuta asiakirjaa eikä liioin poliisihallinnossa sisäisesti laadittuja muistiinpanoja, kahvipöytäkeskusteluluonnoksia tai seinäpiirustuksia. Julkisuuslain 5 §:n säännöksessä mainitaan, että viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja, asiakirjaa, joka on annettu viranomaiselle yksityisen lukuun suoritet- tavaa tehtävää varten tai laadittu sen suorittamiseksi eikä viranomaiselle löytötavarana jäänyttä tai


      image

      4 Korkein hallinto-oikeus on ottanut ratkaisussaan KHO: 2014: 69 kantaa lokitietojen luovutukseen. Kyseinen ratkaisu koskee poliisin tietojärjestelmien käyttämistä koskevia lokitietoja. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan, että lokitiedot eivät olleet julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 -kohdan perusteella yleisöjulkisia. Näin salassa pidettävät lokitiedot eivät koskeneet lokitietoja pyytänyttä henkilöä itseään vaan tietojärjestelmien käyttäjiä. Lokitietoja pyytä- neen henkilön tiedonsaantioikeus ei voinut perustua perustuslain 12 §:ään vaan julkisuuslain 11 §:ssä asianosaisen tiedonsaantioikeudesta säädettyyn. Julkisuuslain 11 § ei mahdollista tiedonsaantioikeutta siinä tilanteessa, jossa asia- kirjoja pyytävä vasta epäilee, että häntä koskevia poliisin tietojärjestelmään sisältyviä merkintöjä on muutettu tai kat- sottu luvattomasti. Lokitietoja koskeva asianosaisen tiedonsaantioikeus saattoi korkeimman hallinto-oikeuden mukaan perustua vain siihen, että tiedot vaikuttivat tai olivat voineet vaikuttaa jonkin poliisissa vireillä olevan tai olleen, tie- don pyytäjää koskevan asian käsittelyyn.

      5 Helminen, Klaus 2012: Poliisilaki.

      toimitettua asiakirjaa. Kun näitä asiakirjoja ei pidetä viranomaisen asiakirjana, niitä ei myöskään lähtökohtaisesti koske 1 §:n säännös julkisuusperiaatteesta, eikä niitä ole velvollisuus luovuttaa hal- linnon asiakkaalle. Salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista säädetään julkisuuslain 10 §:ssä, jonka mukaan niistä saa antaa tiedon vain, jos erikseen julkisuuslaissa säädetään.


    3. Asianosaisjulkisuus


      Eräänlaisena kompromissina julkisuusperiaatteelle salaisten asiakirjojen luovuttamisesta on sään- nös, jonka perusteella tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista siten, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Yleisöjulkisuudellahan tarkoitetaan kenen tahansa oikeutta saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen julkisuuslain 9 §:n tarkoittamalla tavalla. Sen sijaan julkisuuslain 11–12 §:ssä säännellään asianosaisjulkisuutta eli asianosaisen oikeutta tutustua asia- kirjoihin ja saada tietoa omassa asiassaan, missä päätetään häntä koskevista oikeuksista, eduista ja velvollisuuksista. Näin siis hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee, on oikeus lähtökohtaisesti tutustua asiakirjaan asianosaisasemansa perusteella. Sen vuoksi asiakirjojan ja tietoja pyydettäessä on merkitystä, missä asemassa asiakirjaa pyytävä on ja että hän pystyy tämän asemansa todistamaan. Poliisilla on velvollisuus selvittää ennen asiakirjojen antamista, missä asemassa tietopyytäjä on. Siten asianosaisjulkisuus on selkeästi laajempi käsite kuin yleisöjulkisuus.

      Poliisilla ei ole velvollisuutta luovuttaa asianosaisellekaan häntä koskevaa asiakirjaa julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa mainituissa poikkeustilanteissa, jotka koskevat asiakirjaa, josta tiedon antami- nen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua. Liioin ei ole velvollisuutta luovuttaa esitutkinnassa laadittua asiakirjaa ennen esitutkinnan lo- pettamista, jos tiedon antamisesta aiheutuisi haittaa asian selvittämiselle. Päätöksen asiakirjan luo- vuttamisesta tekee esitutkinnan aikana tukinnanjohtaja, joka on päällystötasoinen poliisivirkamies. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettuna tilanteena voidaan pitää todistajan tai asianomista- jan taikka rikosilmoituksen tai viranomaisen toimenpiteitä edellyttävää muuta ilmoituksen tekijän salassa pidettävää osoite-, puhelin- ja muuta yhteystietoa, jos tiedon antaminen vaarantaisi todista- jan, asianomistajan tai ilmoituksen tekijän turvallisuutta, etuja tai oikeuksia. Tällainen tilanne syn- tyy esimerkiksi huumausaine- ja seksuaalirikosesitutkinnassa, joissa todistajaa on syytä suojella tai mikäli tutkintailmoitukseen kirjattu asianosainen on anonut ja saanut maistraatilta turvakiellon osoi- tetietojensa luovuttamisen kieltämiseksi. On huomattava, että turvakielto sitoo ainoastaan viran- omaisia luovuttamasta osoite- ja kotikuntatietoja eteenpäin, tässä tapauksessa siis myös poliisihal- lintoa.6 Siten tutkintailmoitukseen ja esitutkintapöytäkirjaan ei saa kirjata sellaisen asianosaisen osoitetietoja, vaan poliisin on pidettävä ne tietojärjestelmän ei-julkisessa osassa. Poliisilla on niin sanottu suorakysely-yhteys väestötietojärjestelmään (VTJ-palvelut), joissa yksittäistä turvakiellon alaista osoitetietoa tai salaista puhelinnumerokyselyä varten on kirjoitettava perustelu tietokyselyn syystä ja henkilötietolaissa tarkoitetun käyttötarkoitussidonnaisuuden kytkös kyseiseen tilantee- seen.

      Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että julkisuuslain 11 §:n 2 momentin soveltaminen on tapauk- sellista ja varsin harkinnanvaraista. Yleisen elämänkokemuksen mukaan on mainittava, että eri po- liisipiireissä lainkohdan soveltaminen näkyy erilaisina julkisuuslain soveltamisen ratkaisuina. Lain


      image

      6 Helminen, Klaus 2012: Poliisilaki: 497 – 499.

      esitöissä (HE 89/1991) on todettu, että erittäin tärkeällä yleisellä edulla tarkoitetaan lähinnä valtion ulkoista turvallisuutta sekä valtion suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen yhteisöön. Näin erit- täin tärkeän yksityisen edun suojaamiseksi voidaan olla antamatta tietoa toisen henkilön erittäin arkaluonteisista asemaa koskevista tiedoista tai arkaluonteisista terveydentilaa koskevista seikoista. Toisaalta on otettava huomioon pykälän erityisperustelut yksityisen viranomaiselle antamista tie- doista, joiden ilmaiseminen saattaisi vaarantaa tiedonantajan henkilökohtaisen turvallisuuden.


  3. Hallintolain oikeusperiaatteet viranomaisen toiminnan kontrolloijana


    Hyvän hallinnon oikeusperiaatteet ovat olleet vuodesta 2003 uuteen hallintolakiin kirjattuina hal- lintolain 2 luvussa. Sitä ennen ne ovat olleet lähinnä vähitellen kasvanutta oikeuskäytäntöä, jota on vaihtelevalla frekvenssillä käytetty reaaliargumentteina. Hyvä hallinto on periaatetasolta tarkastel- tuna tietynlainen metatason taustaperiaate tai sellainen kokoava nimittäjä, jonka yhteyteen erilaisia periaatteita kietoutuu.7 Suomen perustuslain 21 § sisältää useita hyvän hallinnon toteutumisen kan- nalta olennaisia velvoitetta. Ensinnäkin velvoitteen asian asianmukaisesta käsittelystä, joka voidaan ymmärtää siten, että viranomaisen tulee toiminnassaan välttää kaikkea epäasiallisuutta. Tähän vel- voitteeseen liittyy vaatimus virkatoiminnan objektiviteetista eli puolueettomuudesta sekä hallinto- lain 7 §:n mukainen palveluperiaate. Mäenpää konkretisoi käsittelyn asianmukaisuusvaatimusta mainitsemalla epäasianmukaisena asian käsittelynä esimerkiksi lomakkeiden vaikeaselkoisuudesta johtuvan asian vireillepanovaikeuden tai menettelyn yltiöbyrokraattisuuden. Joutuisuus on yksi hy- vän hallinnon menettelysäännöistä, joten epäasianmukaista on myös asian käsittelyn viivyttelemi- nen.8 Viranomaisen aiheeton viivyttely asian käsittelyssä ei täytä hyvän hallinnon vaatimusta. Kä- sittelynopeus on sinänsä suhteellista, ellei siihen liittyen ole säädetty nimenomaisia asian käsittele- miseen käytettäviä aikarajoja. Mikäli asiaa käsitellään suhteettoman kauan verrattuna muihin sa- manlaisiin asioihin, voidaan aiheettomasta viivytyksestä jo selkeästi puhua. Tarkasteltaessa perus- tuslain 21 §:n 2 momenttia voidaan siitä hyvän hallinnon sisällön määrittämisen kannalta oleellisina osaelementteinä löytää käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi sekä oikeus saada perusteltu pää- tös. Lisäksi säännökseen on muotoiltu maininta muista hyvän hallinnon toteutumista koskevista ta- keista. Kaikista yksityiskohdista eikä ole tarpeenkaan säännellä perustuslain tasolla, vaan perustus- lain 21 § konkretisoituu hallintolain oikeusperiaatteiden noudattamisessa ja hallintolain 2 luvussa. Myös säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, ettei luetteloa ole tarkoitettu tyhjentä- väksi.9

    Mäenpään mukaan muita hyvän hallinnon takeita ovat asiakkaiden tasapuolinen kohtelu (yhdenver- taisuusperiaate, HL 6 §), yksilön kielellisten perusoikeuksien toteuttaminen (HL 9 §), hallinnon palveluperiaate (HL 7 §), menettelyä koskeva neuvonta (HL 8 §), virkatoiminnan puolueettomuus ja asian käsittelyn objektiivisuus (HL 6 §:n objektiviteettiperiaate yhdenvertaisuusperiaatteen konk- retisoijana, samoin luottamuksensuojaperiaatteen mukainen oikeutettu odotus asianmukaiseen kä- sittelyyn sekä suhteellisuus- että tarkoitussidonnaisuusperiaate, HL 6 §). Juuri palveluperiaate lue- taan perusoikeusuudistusta koskeneesta hallituksen esityksestä osaksi perustuslain 21.1 §:n mu- kaista asian asianmukaista käsittelyä.


    image

    7 Hautamäki, Veli-Pekka 2004: Hyvän hallinnon toteuttaminen, 59.

    8 Mäenpää 2013: Hallintolaki.

    9 Hautamäki, Veli-Pekka 2005: Hyvän hallinnon toteuttaminen.

    Julkisuusperiaatteen voidaan katsoa olevan hyvän hallinnon tae, sillä se edistää yksikön vaikutus- mahdollisuuksia yhteiskunnassa ja saattaa harkintavallan väärinkäyttäneet viranomaiset virkavas- tuuseen ja antaa hallinnon asiakkaalle oikeusturvakeinoja. Käsittelyn julkisuus ei lähtökohtaisesti tarkoita kuitenkaan, että poliisin toiminta olisi yleisesti julkista sen käsitellessä yksittäistä poliisi- asiaa. Yleensä ottaen viranomaisessa asian käsittely tapahtuu julkisesti vain niissä tapauksissa, joissa siitä on erikseen säädetty hallintolain 24 §:n tarkoittamalla tavalla. Tällaisesta hallintoasiasta voidaan esimerkkinä käyttää kunnanvaltuuston kokouksia, jotka yleensä ovat julkisia. Tällöinkin julkisuutta voi rajoittaa salassa pidettävän asian käsittelykokouksessa.10 Hallintolaissa ei erikseen säännellä, voidaanko esimerkiksi julkisen käsittelyn kulkua valokuvata, videoida tai muutoin äänit- tää. Mäenpää ei ota tähän kantaa muutoin kuin toteamalla, että yleinen lähtökohta on, ettei estettä mainitun laiseen tilanteeseen ole, ellei se suhteettomasti häiritse asian käsittelyä. Videotallentami- sen voitaneen katsoa ainakin jossain määrin olevan eräs joutuisuuden periaatteen rasitteista.

    Oikeus tulla kuulluksi saattaa hallintomenettelyssä edellyttää paitsi asianosaisten kuulemista, asian luonteen vuoksi muiden kuin asianosaisten kuulemista. Tällöin poliisihallinnossa kuulustelumenet- telyn asemesta suoritetaan alustavat puhuttelut eikä kuultua muuta henkilöä asiassa mainita esimer- kiksi todistajana tai muutoin asianosaisena. Kuulemisperiaatteen ensisijaisena tarkoituksena on jul- kisen vallan yksipuolisen käytön rajaaminen, vallan käytön kohteelle hänen oikeuksiensa turvaami- nen saada tietoa päätöksenteon perusteista ja oikeus esittää asiaan liittyvät omat näkökohtansa sekä mahdolliset vastalauseet. Tätä varten epäillyn kuulustelu on ehdottoman välttämätön jo legaliteetti- periaatteen vuoksi. Muutoin on todettava, että asianosaisen kuulematta jättäminen niin hallintome- nettelyssä kuin muitakin päätöksiä tehtäessä on yleinen hallintopäätöksen purkuperuste, jolloin jo lainvoimankin saavuttanut päätös voidaan kuulemisvirheeseen vedoten kumota. Kaikissa tapauk- sissa kuuleminen ei kuitenkaan ole tarpeellista, ts. kuulemisperiaatteeseen on olemassa tiettyjä poik- keuksia. Näistä säännellään tarkemmin hallintolain 34 §:ssä, jossa säännellään mm. vapaaehtoiseen koulutukseen valitsemisesta.

    Suurin osa hallintokanteluista perustuu jonkin hallinnon oikeusperiaatteen laiminlyömiseen. Esi- merkiksi oikeus tulla kuulluksi tai liian heppoiset päätöksen perustelut lienevät mainittavimpia syitä ylimmille laillisuusvalvojille poliisimiehistä tehtyihin kanteluihin. Poliisihallinnossa päivittäisri- kostutkinnassa ja muutoinkin rikostutkinnassa esimerkiksi vakavien rikosten tutkintayksikössä tut- kijaksi nimetty poliisivirkamies valmistelee asiakkaalle lähetettävän hallintopäätöksen, eli tässä ta- pauksessa tutkinnan päätöksen. Tutkinnan päätöksen perustelut ja allekirjoituksen sekä muutoin asi- anmukaisuuden ja hyvän hallinnon muotovaatimukset tarkastaa tutkinnanjohtaja, joka on päällystö- tasoinen poliisivirkamies, rikosylikonstaapeli, rikoskomisario, rikosylikomisario, rikostarkastaja tai rikosylitarkastaja. Niin sanotussa järjestyspoliisissa ei käytetä poliisivirkamiehen ammattinimik- keenä yleensä ”rikos”-alkuista titteliä, vaan esimerkiksi järjestyspoliisin ylempi virkamies on yli- konstaapeli ja komisario.

    Helsingin poliisilaitoksen järjestyspoliisin hälytys- ja valvontasektorista vastaa niin sanottu rikos- torjuntayksikkö, joka jakautuu hälytyssektoriin ja päivittäisrikostutkintaan. Mitä vakavammasta tai laajemmasta esitutkinnasta tai esitutkintalain tarkoittamasta selvityksestä on kyse, sitä vakavammin hallinnon asiakkaan oikeus perusteltuun päätöksen konkretisoituu. Nimittäin hyvin perusteltu pää- tös vähentää tarvetta ylimääräisten oikeusturvakeinojen käyttämiseen eli poliisipäällikölle, poliisi- komentajalle, poliisihallitukselle tai ylemmille laillisuusvalvojille tehtävien oikaisuvaatimusten tai


    image

    10 Mäenpää 2002: Hallintolaki, 63 – 64.

    hallintokanteluiden tekemiseen. Tämän ehkäisee hyvin perusteltu päätös, mikä ei jää kasuistiseksi tai epäselväksi. Erinomaisesti perustellussa tutkinnan päätöksessä tai muussa poliisihallinnon hal- lintopäätöksessä on asianomaiset lakiviittaukset ja nämä ovat yleensä päätöksen lopussa erillisinä viitteinä. Valitettavan usein poliisihallinnon virkamiesten tekemissä päätöksissä näkee muotovir- heitä. Esimerkiksi lait on kirjoitettu isolla alkukirjaimella. Hallintolain 43 § edellyttääkin päätöksen perusteluissa muotovaatimuksiin huomion kiinnittämistä, samoin hallintolain 44 § päätöksen sisäl- lön selkeyttä ja hallintolain 9 § asiallista kielenkäyttöä. Suomen perustuslain 21 §:n hyvän hallinnon menettelysääntöjen vaatimus konkretisoituu siis hallintolain käytännön toteutuksena.

    Oikeusperiaatteiden toteutuminen on tapauksellista, vaikka esimerkiksi hallintopäätöksen peruste- lemisen vaatimus on erikseen mainittu hallintolain 45 §:ssä perustuslain 21 §:n lisäksi. Näin perus- teluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja mitä säännöksiä on sovellettu. Perusteluvelvollisuuteen voi sisältyä joitakin poikkeuksia esimerkiksi tiettyjen kieli- ryhmien osalta. Suomen perustuslain 21 §:n 2 momentissa maininta ”turvataan lailla” viittaa niin kutsuttuun toimeksiantoon tavallisen lain tasoiseen normiin. Hallintolain 6 §:ssä luetellaan luotta- muksensuojaperiaate (oikeutettu odotus saada esimerkiksi tasapuolista ja asianmukaista kohtelua), yhdenvertaisuusperiaate (konkretisoi perustuslain 6.2 §:ää, yhdenvertaisuuslain mainittuja syrjintä- kieltoja, työsopimuslaissa ja rikoslaissa lueteltuja syrjintäkieltoja), suhteellisuusperiaate, tarkoituk- senmukaisuusperiaate sekä tasapuolisuus- että puolueettomuusperiaate eli objektiviteettiperiaate, jonka täsmällisemmät säännökset jopa seitsemän eri esteellisyysmuodon luetteloineen on kirjattu hallintolain 28 §:ään.

    Kaiken julkisen toiminnan tulee perustua lakiin perustuslain 2 §:n nojalla. Tämä lakisidonnaisuuden periaate, josta usein hallintotoiminnassa puhutaan hallinnon lainalaisuusperiaatteen nimellä tarkoit- taen viranomaisen harkintamarginaalin sisällä säilymisen tärkeyttä, on eri asia kuin rikosoikeudel- linen laillisuusperiaate. Kuitenkin poliisihallinnossa molemmat periaatteet ovat yhtä tärkeitä, sillä yksilöiden oikeuksista ja velvollisuuksista on säänneltävä perustuslain 80 §:n nojalla eduskuntalain tasoisella normilla.

    Mainittakoon, että yhteistyössä poliisihallinnon kanssa työskentelee runsaasti yksityisiä turvalli- suuspalveluyrityksiä. Esimerkiksi HUS-kuntayhtymän palveluksessa olevat liikelaitoksen vartijat hoitavat julkista hallintotehtävää perustuslain 124 §:n tarkoittamalla tavalla. Mikäli HUS-kuntayh- tymän vartija ottaa alueella luvattomasti oleskelevan henkilön kiinni ja käsiraudoittaa tämän, pai- kalle on kutsuttava poliisi, joka avaa raudat. HUS-kuntayhtymän liikelaitoksissa hallintotehtävät on uskottu näin muulle kuin viranomaiselle. Toisaalta hallintolain 10 §:n mukainen viranomaisten yh- teistyövelvoite sitoo tässä tapauksessa sekä HUS-kuntayhtymän liikelaitoksen viranhaltijoita että poliisihallinnon virkamiehiä. Perustuslain 124 §:ssä mainitaan, että tällainen toimenpide ei saa vaa- rantaa sen paremmin perusoikeuksia, oikeusturvaa kuin muitakaan hyvän hallinnon vaatimuksia. Säännöksellä halutaan vain korostaa, että julkisten hallintotehtävien hoitaminen kuuluu pääsääntöi- sesti viranomaisille. Muille kuin viranomaisille, kuten HUS-kuntayhymän liikelaitoksen vartijoille, tällaisia tehtäviä voidaan antaa ainoastaan rajoitetusti ja silloin kun se on tehtävän tarkoituksenmu- kaisen hoitamisen kannalta tarpeellista. Tällaista periaatetta kutsutaan virkamieshallinnon periaat- teeksi.

    Poliisihallinnossa noudatettavista hyvän hallinnon periaatteista korostuneen tärkeää on hallintolain 6 §:ssä mainittu objektiviteettiperiaate, mikä on kirjattu myös esitutkintalakiin. Objektiviteettiperi- aatteen noudattaminen edellyttää viranomaiselta puolueetonta toimintaa, esimerkiksi siten, että po-

    liisivirkamies tarpeen tulleen jäävää itsensä päätöksenteosta tai esitutkinnasta. Tämä tarkoittaa sub- jektiivisen asenteen poissulkua, joka ei sinänsä merkitse toiminnan olevan tosiasiaseikkojen perus- teella oikeaa. Hallintolain esteellisyysperusteista säännellään 28 §:ssä, myös päätöksen perustelu- vaatimuksella voidaan edistää päätöksenteon objektiivisuutta. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että objektiviteettiperiaatteeseen liittyvien erityissääntelyjen kautta toteutettujen konkretisointien, kuten esteellisyyssäännösten, kirjaaminen lakiin, on aiheuttanut käytännössä sen, että objektiviteet- tioikeus periaatteena tulee harvoin sovellettavaksi käytäntöön. Toisaalta objektiviteettiperiaatetta voi useassa tapauksessa pitää hallintolain 6 §:n tarkoittaman yhdenvertaisuusperiaatteen sovellutuk- sena. 11

    Hallintolain 6 §:stä huolimatta hallinnon oikeusperiaatteiden käytännönmäärittely on tapauksellista. Objektiviteettiperiaatteeseen liittyvistä esteellisyysperusteista on tosin olemassa melko tarkat mää- rittelyt, joskaan nekään eivät anna vastausta kaikkiin hypoteettisiin kysymyksiin. On aina enemmän tai vähemmän tulkinnanvaraista ja rajanvetoa vaativaa, milloin mainitut periaatteet toteutuvat lain- säätäjän ajattelemalla tavalla ja milloin taas saatetaan puhua harkintavallan väärinkäytöstä. Sikäli kuin periaatteita vastaan rikotaan hyvin räikeästi ja näkyvällä tavalla, eivät tulkintaongelmat ole niinkään suuria. Joka tapauksessa harkintavallan rajoitusperiaatteiden konkretisoinnissa tärkeitä ovat laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntö ja oikeuskäytäntö, koska periaatteiden noudattamisen tar- kastelu vaatii niiden kytkemistä johonkin konkreettiseen toimintaan. 12

    Hyvän hallinnon kannalta voidaan poliisimiehen käytöksen tietynlaisena minimivaatimuksena pitää ihmisten välisessä normaalissa kanssakäymisessä edellytettyjä hyviä käytöstapoja. Poliisimiesten käytökseen liittyvät kantelut perustuvat usein siihen, että poliisihallinnon virkamiehen käytöksen katsotaan tavalla tai toisella ilmentävän puolueellista asennetta ja asettavan asianosaiset epätasa- puoliseen asemaan hallintolain 6 §:n vastaisella tavalla. Monesti kanteluissa on kiinnitetty huomi- oita virkamiesten töykeään ja ylimieliseen käytökseen. Kun puhutaan virkamiesten käytöksestä, voidaan todeta olevan kyse asiakkaiden asianmukaisesta kohtelusta. Poliisihallintoa koskevassa tar- kastelussa on näin ollen otettava huomioon, että tietojärjestelmät ja tietojen suojaus on pyrittävä järjestämään siten, että poliisimiehet eivät luvatta katsele ilman asiallista liittymää toisten virka- miesten tai hallinnon asiakkaiden henkilötietoja.

    Poliisihallintoon tulee päivittäin useita sähköpostitiedusteluita ja muita hallinnon asiakkaiden lähet- tämiä kirjeitä. Niihin vastaaminen on yksi keskeinen piirre hyvän hallinnon toteutumisessa. Hallin- tolain 7 §:n mukaisen palveluperiaatteen toteutuminen edellyttää vastaamista. Viranomaisilla on niin ikään velvollisuus antaa kansalaisille neuvontaa hallintolain 8 §:n tarkoittamalla tavalla asialli- sesti viranomaiselle osoitetuista kysymyksistä. Hyvän hallinnon kannalta vastaamisvelvollisuuteen voidaan liittää vaatimus vastaamisen tapahtumisesta kohtuullisessa ajassa. Vuosilomista johtuva tai muu syy kokonaan vastaamatta jättämiselle esimerkiksi ruuhkautumiseen vedoten ei ole hyvän hal- linnon mukainen peruste. Hyvä hallinto näyttäytyy valtioneuvoston apulaisoikeuskanslerin määrit- telemänä melko ehdottomana ja tietyllä tapaa joustamattomana niissäkin tapauksissa, joissa hallin- toviranomaisen toimintaan kohdistuu asiaruuhkaa ja tätä kautta kaikkien asioiden käsittelyajat ovat pidentyneet. Otettaessa vakavasti hyvän hallinnon vaatimus tältä osin merkinnee se useimmiten sitä, että viranomaisissa joudutaan venymään ylitöiden kautta siihen, että hyvän hallinnon vaatimukset pystytään kunnialla täyttämään. Näin voidaan pitää välttämättömänä, ettei viranomainen aliarvioi sille tulleita kirjeitä ja tiedusteluita ja jätä sen vuoksi reagoimatta niihin otaksuen, ettei niillä ole


    image

    11 Hautamäki, Veli-Pekka 2005: Hyvän hallinnon toteuttaminen, 143 – 145.

    12 Kulla 2003: 129–130.

    pyritty vaikuttamaan mihinkään. Mikäli virkamiehelle on epäselvää, mikä tiedustelun tarkoitus on, sen on hankittava siihen asianosaiselta lisäselvitystä, eikä haudattava asiaa. Selvittämisvelvolli- suutta on säännelty hallintolain 31 §:ssä, jonka mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittä- västä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Toisaalta asianosaisella on velvollisuus antaa selvitystä vaatimustensa perusteista ja myötävaikutettava itsekin vireille panemansa asian selvittämisessä.13


  4. Ylempi laillisuusvalvonta jälkikäteisenä oikeussuojakeinona


    1. Hallintokantelu oikeussuojakeinona


      Poliisivirkamiehen tai syyttäjän päättämästä pakkokeinoratkaisusta voidaan tehdä hallintokantelu, ts. virkavalvontakantelu, päätöksen tehneen virkamiehen esimiehelle tai ylemmälle viranomaiselle, kuten poliisipiirin komisarion ratkaisusta voidaan tällainen kantelu tehdä piirin poliisipäällikölle ja kihlakunnan syyttäjän ratkaisusta edelleen valtakunnansyyttäjänvirastolle. Hallintokantelu voidaan luonnehtia valvontakeinoksi, yhdeksi kansalaisvalvonnan muodoksi. Hallintokantelun voi luonnol- lisesti osoittaa myös ylemmille laillisuusvalvojille. Kantelu ei ole säännönmukainen muutoksenha- kukeino eli sen luonne ei ole prosessuaalinen eikä se siten välittömästi voi johtaa kantelunalaisen toimenpiteen kumoamiseen tai muuttamiseen, vaan se on ylimääräinen jälkikäteisen oikeusturvan varmistamiskeino. Toisaalta kantelun johdosta poliisihallinto voi toimivaltansa rajoissa ottaa asian uudelleen ratkaistavakseen ja silloin päätyä esimerkiksi kumoamaan voimassa olleen pakkokeinon tai muun esitutkintatoimenpiteen. Joskus kantelun vasta tultua vireille saattaa kantelussa esitetyn virheellisen keinon käyttämisestä päättänyt poliisipäällystömies itse tehdä uuden päätöksen, jolla menettely kumotaan. Myös lähiomainen voi kannella viranomaisen tai virkamiehen menettelystä ylimmille laillisuusvalvojille eli valtioneuvoston oikeuskanslerille tai eduskunnan oikeusasiamie- helle. Tästä säädetään valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 3 – 4 §:ssä ja eduskunnan oikeusasiamiehestä annetun lain 2–3 §:ssä. Näiden laillisuusvalvojien toimivalta on rinnakkainen joitakin aste-eroja lukuun ottamatta. Oikeuskanslerilla on mahdollisuus tehtävänjakolain mukaan siirtää oikeusasiamiehen käsiteltäviksi muun muassa kiinniottamista, pidättämistä, vangitsemista ja matkustuskieltoa koskevat kantelut, vankiloita ja pidätettyjen säilytystiloja koskevat kantelut sekä sellaisten henkilöiden kantelut, joiden vapautta on vangitsemisella, pidättämisellä tai muuten rajoi- tettu. Tällaiset kantelut siirretäänkin yksinomaan oikeusasiamiehelle, ellei oikeuskansleri katso ole- van erityistä syytä, miksi kantelu pitäisi käsitellä valtioneuvostossa.14

      Eduskunnan oikeusasiamies tutkii kansalaisen tai virkamiehen laatiman kantelun eduskunnan oi- keusasiamiehestä annetun lain 3 §:n 1 mom. nojalla ja se voi hankkia kantelun kohteena olevalta julkioikeudelliselta oikeushenkilöltä, julkisyhteisön työntekijältä ja muultakin, joka julkista valtaa käyttää, lausunnon lain 2 mom. ja perustuslain 111 §:n ja 21 §:n nojalla ja mahdollisesti antaa sel- vitystyössään havaitsemistaan epäkohdista huomautuksen lainvastaisesta menettelystä joko virka- miehelle, viranhaltijalle tai julkisyhteisölle tai yksittäiselle julkista tehtävää hoitavalle työntekijälle. Tiedonsaantioikeus perustuu tässä yhteydessä ensisijaisesti perustuslain 111 §:ään. Näin oi-


      image

      13 Niemivuo & Keravuori 2003: 214 – 240.

      14 Helminen 2002: Esitutkinta ja pakkokeinot, 504 – 505.

      keusasiamies toimii sille laissa säänneltyjen tehtäviensä mukaisesti (laki eduskunnan oikeusasia- miehestä, 10 § 1 mom.) ja sen toimivaltaan kuuluu myös syyteharkinta syytteen nostamiseksi (PL 110 § 2 mom.) esimerkiksi virka-aseman väärinkäyttämisestä. Tämä on kuitenkin tuiki harvinaista. Suurin osa kanteluista ei johda mihinkään, vaan niiden tutkittavaksi ottamista koskeva päätös on kielteinen prima faciei, koska asia on vireillä muussa toimivaltaisessa viranomaisessa, asiaan voi hakea muutosta säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin tai kantelija vyöryttää asioita viranomai- selta toiselle tai kantelusta ei muutoin saa selkoa.

      Keskeinen eduskunnan oikeusasiamiehen valvoma perusoikeus on Euroopan ihmisoikeussopimuk- sen 6–7 artikloissa turvattu Suomen perustuslain 21 §:n lauseke oikeudenmukaisesta oikeudenkäyn- nistä ja rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta. Hyvä hallinto ei ole myöskään mikään koru- lause, vaan se on subjektiivinen oikeus, joihin voi hallintokanteluissa oikeussuojakeinona jälkikä- teisen oikeusturvan kannalta vedota. Oikeusasiamiehellä on sama oikeus kuin oikeuskanslerilla olla saapuvilla valtioneuvoston, tuomioistuinten ja virastojen istunnoissa, saada tieto valtioneuvoston ja sen ministeriöiden, tuomioistuinten ynnä muiden viranomaisten pöytäkirjoista sekä laissa viralli- sista syyttäjistä säädetyllä vastuunalaisuudella ajaa tai ajattaa syytettä virheestä tai laiminlyönnistä virkatoimissa. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen tulee toiminnastaan sekä lainkäytön tilasta ja lainsäädännössä havaitsemistaan puutteista antaa vuosittain kertomus eduskunnalle. Oikeuskansle- rin ja oikeusasiamiehen tehtävien jaosta voidaan säätää lailla, kaventamatta kuitenkaan kumman- kaan laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa. Perustuslain 111 §:n mukaan oikeuskanslerilla ja oi- keusasiamiehellä on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta laillisuusval- vontaansa varten tarvitsemansa tiedot. Sen sijaan säännökseen ei sisälly enää oikeutta olla läsnä tuomioistuimissa ja viranomaisissa. Perustuslain 111 §:n 2 momentissa säännelty valtuus on oikeus- kanslerin osalta velvollisuus olla läsnä valtioneuvoston istunnoissa ja esiteltäessä asioita tasavallan presidentille valtioneuvostossa. Oikeusasiamiehelle tämä on säädetty vain oikeudeksi.15

      Oikeusasiamiesinstituution luonnetta värittää voimakkaasti se, että valvonnassa korostuvat perus- ja ihmisoikeusvalvonta sellaisissakin laitoksissa, joissa yksilöihin kohdistuu tavanomaista suurem- pia vallan väärinkäytön riskejä, kuten vankiloissa. Lisäksi voidaan havaita, että oikeusasiamiehen asema on oikeuskanslerin asemaa siinä mielessä selkeämpi, ettei sillä ole samanlaista dualistista luonnetta valtioneuvostoon ja muuhun hallintoon nähden. Oikeusasiamies on nimittäin vaikea miel- tää samalla tavalla keskushallinnon etuja silmällä pitäväksi oikeudelliseksi erityisasiantuntijaksi kuin valtioneuvoston oikeuskansleri. Joka tapauksessa perusoikeusuudistuksen jälkeen oi- keusasiamies on profiloitunut hyvää hallintotapaa valvovaksi instituutioksi, eikä sitä ole myöskään helppo hahmottaa eduskunnan omaksi orgaaniksi. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian voidaan sanoa olevan riippumaton viranomainen.16

      Ylemmät laillisuusvalvojat valvovat poliisihallinnossa erityisesti julkisuusperiaatteen toteutumista, objektiviteetti- ja suhteellisuusperiaatteen ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen toteutumista. Edellä mainittuun todeten on huomioon otettava myös syyttömyysolettama, josta säädetään EIS 6.2 artiklassa. Sen mukaisesti jokaisesta rikoksesta syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Syyttömyysolettama ei luonnollisestikaan estä asiallista tiedottamista keskeneräisestä esitutkinnasta. Valtakunnansyyttäjänvirastoon voi tehdä kanteluita



      image

      15 Kuusikko, Kirsi 2011: oikeusasiamiesinstituutio, 110 - 112

      16 Lakimies 3/2002, sivut 352 – 376, sivu 355 artikkelissa Husa, Jaakko: oikeusasiamieskäsittelyn joutuisuuden valvo- jana.

      paitsi poliisista, erityisesti syyttäjien toiminnasta. Valtakunnansyyttäjän alaisuudessa toimivat val- tionsyyttäjät arvioivat paikallissyyttäjistä eli kihlakunnansyyttäjistä tehtyjä kanteluita. Sen sijaan rikosilmoitukset tutkii poliisi. Poliisista tehtyjen rikosilmoitusten aloituskynnyksen arviointi esitut- kintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla tapahtuu kuitenkin valtakunnansyyttäjänvirastossa. Niin sa- nottu poliisirikostiimi tutkii ilmoitukset kihlakunnansyyttäjän ja kahden poliisivirkamiehen toimin. Syyttäjänvirastoon lähetetyt rikosilmoitukset kihlakunnansyyttäjä toki tutkii ja lähettää sen jälkeen ilman omia toimenpiteitä toimivaltaiselle esitutkintaviranomaiselle. Hallinnon asiakkaat saattavat välillä lähettää vääriin viranomaisiin kanteluita, valituksia ja rikosilmoituksia. Hallintolain 23 §:n mukaan viranomaisella on velvollisuus siirtää väärälle viranomaiselle ohjattu asiakirja oikealle vi- ranomaiselle.


    2. Perusoikeusmyönteinen laintulkinta ja suora lain soveltaminen


      Hallintovalituksen hallintotuomioistuimeen, hallintokantelun laillisuusvalvojille tai poliisihallin- toon ja tuomioistuinten lainkäyttötoiminnan lisäksi perusoikeuksien ensisijainen vaikuttamistapa oikeussuojakeinona on niiden tulkintavaikutus. Näin ollen lain soveltajan, tässä tarkasteluna ole- vassa kirjoituksessani poliisihallinnon virkamiehen, tulee harkinnassaan soveltaa lainsäädäntöä ja muuta normiainesta perusoikeusmyönteisesti. Tämä tarkoittaa perusteltavissa olevista tulkintavaih- toehdoista juuri sen valitsemista, joka parhaiten edistää yksilön perusoikeuksia. Näin oikeusturvan kriteereihin on mahdollista vedota suhteessa viranomaisiin ja po. kriteerien toteuttamiskelpoisuutta voi vaatia jo suoraan käytännössä. Perustuslain 22 § antaa viranomaisille toimeksiannon perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi. Sen sijaan hyvä hallinto yksinomaisena ratkaisuperusteena on har- vinaista.17 Joka tapauksessa oikeuskäytäntö muodostaa täsmällisemmän oikeudellisen sisällön hy- välle hallinnolle, esimerkiksi perustuslain 21 §:ssä ja EIS 6:ssa tarkoitetun oikeudenmukaisen oi- keudenkäynnin vaatimuksen. Ylimpien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä myös tuomioistuin- ten jälkikontrollin merkitys on keskeistä.

      Päällystötasoisen poliisivirkamiehen tekemään tutkinnan päätökseen ei voi hakea säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin muutosta, toisin sanoen päätöksestä ei voi valittaa. Sen sijaan hallintokan- telulla voidaan saattaa jopa uuteen esitutkintaan samasta asiasta aiemmin tutkintailmoituksessa il- miannettu rikos. Kantelu on tällöin ohjattava muutosharkintapyyntönä poliisipiirin poliisikomenta- jalle, Poliisihallitukselle tai ylemmille laillisuusvalvojille. Luonnollisesti ylemmille laillisuusvalvo- jille, valtioneuvoston oikeuskanslerille ja eduskunnan oikeusasiamiehelle, voi aina kannella hallin- nossa havaitsemistaan epäkohdista. Oikeusturvaperusoikeus täsmentyy lainsäädännössä, mitä luon- nehtivat perusoikeuksien vaikutustavat. Perusoikeusuudistuksen jälkeen 1995 lain astuessa voimaan

      v. 2000 on perusoikeuksiin pystynyt yhä kiinteämmin vetoamaan tuomioistuimessa jo suoraan nii- den suoran sovellettavuuden vaikutuksen takia. Muutoinkin viranomaistoiminnassa pyritään perus- oikeusmyönteiseen laintulkintaan, jolloin asioita tulee ensisijaisesti ratkaista ja tutkia perusoikeuk- sien näkökulmasta. Maallikolla onkin lähes käytännössä joissain asioissa mahdollisuus menestyä esimerkiksi hallintotuomioistuimeen osoitetussa hallintovalituksessa vetoamalla suoraan tiettyyn perusoikeuteen, kuten kuulemisoikeuteen.18


      image

      17 Koivisto, Ida: Johdatus hyvään hallintoon 2014, 112 – 114.

      18 Tällä hetkellä Helsingin hallinto-oikeudessa on käsiteltävänä tapaus 061612/15/2208, jossa on kyse siitä, että Es- poon kaupunki perii takaisin vuoromestarina toimineelta palomieheltä liikaa maksettuja palkkoja. Palomiestä ei ollut

      Hallintomenettelyn lisäksi myös tuomioistuimilla on mahdollisuus perustuslain perusoikeuksien mukaisen laintulkinnan jälkikontrolliin. Perustuslain 106 ja 107 §:n mukaan oikeusturvaperusoikeus voi yksittäistapauksessa syrjäyttää tavallisen lain pykälän. Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuo- mioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lainsäännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristirii- dassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle. Perustus- lain 106 § on antanut yksittäistapauksissa lainmuutospaineita.19 Muita viranomaisia kuin tuomiois- tuimia koskee vastaavanlainen perustuslain 107 §:n säännös, jonka mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Ero on siinä, että vain tuomioistuimet voivat jättää eduskuntalain tasoisen lain perustuslain vastaisena yksittäistapauksessa soveltamatta. Lain soveltamatta jättäminen ei kuitenkaan kumoa lakia. Kynnys on korkea, sillä ristiriidan tulee olla ilmeinen, jotta lain säännös voidaan syrjäyttää.


  5. Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin rat- kaisukäytäntöä asiakirjapyynnön toteuttamisesta poliisihallinnossa


    Esitutkintaviranomainen päättää siitä, millä perusteella se voi julkisuuslain puitteissa oikeudellisesti kieltäytyä asiakirjapyynnöstä. Hallinnon asiakkaan on mahdollista saattaa mahdollinen kielteinen asiakirjapyyntöratkaisu hallinto-oikeuden käsiteltäväksi. Vastuu esitutkinnanaikaisesta tiedottami- sesta kuuluu Suomessa poliisille, näin myös tutkintailmoitusten luovuttamisesta. Poliisin tiedotta- miseen on kohdistunut aika ajoin kritiikkiä sekä tiedotusvälineiden että ylimpien laillisuusvalvojien eli valtioneuvoston oikeuskanslerin (OKA) ja eduskunnan oikeusasiamiehen (EOA) taholta. Tie- dostusvälineet ovat moittineet poliisia julkisuusperiaatteen laiminlyömisestä ja siitä, että poliisihal- linto ei ole mieltänyt sen merkitystä. Eduskunnan oikeusasiamies on erään kanteluratkaisun yhtey- dessä todennut, että julkinen valta ei ole onnistunut varjelemaan rikoksesta vasta epäiltyä ja syyttö- myysolettaman suojaamaa kantelijaa ennenaikaiselta ja leimaavalta julkisuudelta.20 Julkisesti tie- dottamista ja asiakirjojen luovuttamista joudutaan punnitsemaan sekä tutkinnan että epäillyn oi- keuksien ja kunnian suojaamisen kesken. Mikäli asiakirjasta on liikkeellä erilaisia versioita tutkin- nan vielä ollessa kesken, voi syntyä leimautumisen vaara, vaikka tosiasiallisia esitutkintatoimenpi- teitä, kuten kuulustelua, vielä ei olisi suoritettu. Tällainen tilanne antaa hyvän lähtökohdan kantelu- ratkaisuiden tarkastelemiselle.

    Poliisimiehen kirjatessa tutkintailmoitusta poliisiasiaintietojärjestelmä Patjalle on tarkoin punnit- tava, miten asianosaisten asema kirjataan tutkintailmoitukseen, ennen kuin tutkinnanjohtajana oleva päällystövirkamies on tosiasiallisesti ehtinyt perehtyä aineistoon. Näin tutkinnanjohtajan muodos- tama päätös siitä, mihin asemaan kukakin lopulta kirjataan, on tosiasiallista hallintotoimintaa. Kan- salaiset usein saattavat luulla, että rikosilmoitus automaattisesti asettaa tutkintapyynnön kohteen



    image

    kuultu ennen hallintopäätöksen tekemistä. Käytettävissä olevan materiaalin perusteella ja jo pelkästään oikeuskirjalli- suuteen viitaten kyseinen hallintovalitus voi menestyä jo suoraan perustuslain 21 §:ään vetoamalla, sillä asianosaista ei ollut kuultu ennen kuin häntä koskevaa etua, oikeutta ja velvollisuutta koskeva hallintopäätös oli Espoon kaupun- gissa tehty.

    19 KHO: 2008: 25, jossa oli kyse muutoksenhakuoikeuden ulottuvuudesta, kun laissa oli valituskielto. Virkamieslakia onkin muutettu valitusoikeuden ulottuvuutta laajentavasti tapauksen antamisen jälkeen. Tapauksessa erään viraston virkamiehen nimissä ollut virka oli siirretty viraston toiseen yksikköön ilman valtion virkamieslain 5 §:n 1 momen- tissa tarkoitettua virkamiehen suostumusta. Virkamiestä ei ollut kuultu perustuslain 21 §:ssä taatun oikeuden turvin. 20 EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03.Kyseessä on Alpo Rusia koskeva päätös. Samasta asiasta myös EOA 2005, sivu 112- 114.

    syyllisen asemaan. Todellisuudessa linjanveto siitä, millä edellytyksin tietty henkilö voidaan asettaa rikoksesta epäillyn asemaan, on vakavaa punnintaa. Oikeusturvan kannalta tämä on yleensä esitut- kinnan aloittamista merkittävämpi ratkaisu. Esitutkintalaissa ei ole erikseen säädetty, millaista epäi- lyä vaaditaan, että tiettyä henkilöä voidaan ryhtyä käsittelemään rikoksesta epäiltynä esimerkiksi kuulustelemalla häntä. Valtioneuvoston oikeuskansleri Jaakko Jonkka on pohtinut tätä problema- tiikkaa v. 2006. Poliisilla on käytännössä laaja harkintavalta sen suhteen, keitä henkilöitä kulloinkin kohdellaan rikoksesta epäiltyinä. Pelkkä rikoksenteon mahdollisuus ei kuitenkaan saisi riittää pe- rusteeksi Jonkan mielestä esitutkinnassa rikoksesta epäillyn asemaan asettamiselle, vaan tiedossa on oltava jokin tai joitakin konkreettisia seikkoja, jotka antavat aihetta epäilyyn. Sen sijaan apulais- oikeusasiamiehen antaman ratkaisun mukaan henkilöä koskevan epäilyn tulee olla selkeästi perus- teltavissa ja poliisin tulee kyetä perustelemaan ratkaisunsa siten, että se on sen hetkisen tiedon va- rassa tehtynä objektiivisesti hyväksyttävissä. Ratkaisujen pohjana olevien perusteiden ja päättelyn on tällöin oltava oikeudellisesti moitteettomia. Mikäli halutaan yleisellä tasolla kuvata rikoksesta epäillyn asemaa koskevan ratkaisun edellytyksiä, näyttökynnyksen sijasta olisi luontevampaa puhua ratkaisun perusteltavuuden vaatimuksesta.21

    Apulaisoikeusasiamiehen näkemyksen mukaan henkilöä ei tule käsitellä rikoksesta epäiltynä, jos rikosepäilyä ei voida perustellusti kohdistaa nimenomaan puheena olevaan henkilöön. Mikäli asema muuttuu esitutkinnassa, on siitäkin ilmoitettava esitutkintalain 9.1 §:n tarkoittamalla tavalla. Kuu- lusteltavalle on ennen kuulustelua ilmoitettava hänen asemansa esitutkinnassa. Epäillylle on samalla ilmoitettava, mistä teosta häntä epäillään siten kuin esitutkintalain 29.1 §:ssä on säädetty. Näin hen- kilön kannalta on merkityksellistä, että hän saa mahdollisimman pian tiedon siitä, missä ominaisuu- dessa häntä esitutkinnassa kohdellaan, sillä hänen oikeutensa ja velvollisuutensa määräytyvät hänen asemansa mukaisesti. Toisin kuin todistajalla ei epäillyllä ole velvollisuutta myötävaikuttaa esitut- kintaan, vaan hänellä on itsekriminaatiosuoja. Myöskään todistajalla ei ole oikeutta todistaa itseään tai perheenjäseniään vastaan. Pääsääntöisesti tutkintailmoitus voidaan luovuttaa silloin, kun asian- osaisten asema esitutkinnassa on selvä. Epäiltynä henkilöä voidaan pääsääntöisesti pitää silloin, kun hänelle virallisesti on ilmoitettu hänen asemansa. Henkilön asema ei esitutkinnan alussa ole aina selvä, varsinkaan ilmoituksen järjestelmään tallentamisen hetkellä, mikäli epäillyn tueksi on ole- massa vain aihetodisteita tai muutoin heikkoja perusteita: Näin henkilöä ei voida tosiasiallisesti kyt- keä rikokseksi epäillyn asemaan. Puhutaan niin sanotusti eventuaalisesta epäillystä. Esitutkinnan edetessä on mahdollista, että alun perin todistajan tai asianomistajan asemassa olleesta henkilöstä tulee epäilty ja tämä voi olla julkisuuslain tarkoittama yleisen tai yksityisen edun suojelemisen mu- kainen syy olla luovuttamatta asiakirjoja asianosaisille, jotta esitutkinta sujuisi mutkattomasti. Hal- lituksen esityksen mukaan, mikäli henkilöä on rikoksen johdosta vähänkin syytä epäillä, tulee häntä ensin kohdella rikoksesta epäiltynä eikä todistajana, sillä epäillyn ja todistajan asema sekä oikeudet ja velvollisuus ovat täysin erilaiset. Näin voidaan vetää johtopäätös, että epäillyn asemaan asetta- miselle ei ole korkeita esteitä. Siten julkisuuslain rajoittavia säännöksiä asianosaisasiakirjan julki- suudesta on tulkittava suppeasti, sillä varsin kitkatta esitutkintalain 3:2 §:n tarkoittaman selvityksen jälkeen asianosaisasemat on helppo päivittää tutkintailmoitukseen.22 Toisaalta henkilöä voidaan kohdella esitutkinnassa kuultavana, ei epäiltynä, mikäli hänen asemansa on epäselvä. Vielä tässä vaiheessa ei tutkinnanjohtajalla välttämättä ole perusteita luovuttaa asianosaisjulkista asiakirjaa jul- kisuuslain 13 §:n nojalla.23 Asianosaisjulkisen asiakirjan luovuttamisen rajoittamista näkemykseni


    image

    21 EAOA 7.4.2003, dnro 2885/4/01, EAOA 9.6.2005, dnro 2011/4/03.

    22 EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.3.1 ”Esitutkinnan kohdistaminen tiettyyn henkilöön”.

    23 EAOA 18.2.2008, dnro 1048/4/07, EAOA 15.12.2006, dnro 3119/4/05.

    mukaan kaventaa esitutkintalain 9.2 §:ssä todettu maininta, että ”henkilöä ei ole enää syytä epäillä rikoksesta”, mistä ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että ”syytä epäillä” olisi aina se kynnys, jolla henkilöä tai tutkintapyynnön kohdetta lähdetään alun perin tutkimaan ja jolloin asiakirjoja voi- taisiin lähtökohtaisesti ryhtyä luovuttamaan vasta täydellisten esitutkintatoimenpiteiden tosiasialli- sesti alettua.

    Asiakirjapyynnön toteuttaminen poliisihallinnossa erityisesti tutkintailmoituksiin liittyen on nouda- tettava paitsi hyvän hallinnon palveluperiaatetta hallintolain 7 §:n silmällä pitäen myös joutuisuus- periaatetta. Esitutkinnan on tapahduttava ilman aiheetonta viivytystä. Tämä turvaa paitsi asianosais- ten aseman ja toteuttaa julkisuusintressiä. Objektiviteetin ja joutuisuuden periaatteissa on kysymys siis yksinkertaisesti hyvästä tavasta, jolla poliisin on tutkintaa suoritettava. Hienotunteisuuden ja vähimmän haitan periaatteissa on kysymys puolestaan siitä, miten epäiltyä on esitutkinnan aikana kohdeltava. Oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja asian joutuisa käsittely perustuslain 21 §:n turvaamalla tavalla on paitsi asianomistajan myös epäillyn ja todistajan oikeus. Esitutkinta- lain mukaan tämän on tapahduttava siten, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuta vahinkoa tai haittaa.24 Valitettavan usein arkipäivän polii- sihallinnossa tutkinnan kohteena olevaa henkilöä tunnutaan puhuttelevan tekijänä, syyllisenä tai syytettynä eikä esitutkintalain tarkoittamana epäiltynä. Tällaiset vihjaukset ja vääränlaiset nimityk- set antavat vaikutuksen epäillyn syyllisyydestä syyllisyysolettaman vastaisesti. Tutkivien poliisivir- kamiesten henkilökohtainen mielipide ei oikeuta loukkaamaan vasta epäillyn oikeutta tulla pide- tyksi syyttömänä.25

    Eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa tutkittavana olleessa tapauksessa KRP:n rikoskomisariota on arvosteltu sen johdosta, että hän on esitutkinnanjohtajana ilmoittanut sanomalehtihaastattelussa pitävänsä syytteen nostamista varmana, vaikka syyttäjä ei ollut vielä ottanut asiaan kantaa. Tämä ratkaisu rikoskomisarion menettelyn virheellisyydestä puhuisi sen puolesta, että tutkintailmoitus ja muu esitutkintamateriaali tulisi asianosaisjulkiseksikin vasta silloin kun syyttäjä on päättynyt nostaa syytteen tai tehnyt syyttämättäjättämispäätöksen.26

    Alpo Rusia ja tämän veljeä oli epäilty törkeästä vakoilusta, esitutkintamateriaalia oli kesken esitut- kinnan vuotanut joukkotiedotusvälineisiin. Rusi arvosteli eduskunnan oikeusasiamiehelle osoitta- massaan kantelussa muutoinkin näyttävästi ja häntä leimaavasti arvostellutta esitutkintaa. Rusi viit- tasi Helsingin sanomissa 13.5.2003 julkaistuun artikkeliin ”Supo pitää Rusin toimintaa laittomana.” Yllättäen eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan artikkelissa siteeratut Supon edustajien lausunnot kuvasivat ainoastaan heidän käsitystään tutkittavana olleesta tapauksesta ja ne olivat varsin yleisellä tasolla. EOA totesi myös, että Alpo Rusi oli tuolloin edelleen rikoksesta epäilty, mikä olisi oikeut- tanut mainitun laiseen tiedottamiseen. Muutoinkaan ei ollut havaittavissa, että lehdelle olisi annettu paikkansa pitämättömiä tai harhaanjohtavia tietoja. Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan itses- tään selvää oli, etteivät viranomaiset päättäneet, siitä kuinka näyttävästi ja missä muodossa tai sä- vyssä rikosepäilyjä koskeva uutinen julkaistaisiin tai kuinka se otsikoitaisiin. Myös tapauksen jo aiemmin saama julkisuus huomioon ottaen oli odotettavissa, että asian syyteharkintaan siirtämisestä tultaisiin uutisoimaan siitä riippumatta, antoiko Supo siitä tietoja julkisuuteen vai ei. Näin voidaan puolustaa julkisuuslain 13 §:n tarkoittaman asianosaisasiakirjan luovuttamista rajoittavan pykälän suppeaa tulkintaa. Samaan lopputulokseen päätyi Helsingin käräjäoikeus Alpo Rusin pantua asiassa


    image

    24 EAOA 10.3.1995, dnro 413/4/94.

    25 EAOA 16.3.20091, dnro 1070/4/98.

    26 EOA 1990, sivu 59 – 62.

    vireille vahingonkorvauskanteen valtiota vastaan.27 Näin ollen eduskunnan oikeusasiamiehen rat- kaisemassa tapauksessa suojelupoliisin julkisuuteen antamia lausumia tai esitutkintamateriaalin vuotamista joukkotiedotusvälineisiin ei pidetty ongelmallisena.

    On selvää, ettei salassa pidettävissä esitutkintaa koskevista tiedoista saa tiedottaa tai antaa vihiä lehdistölle. Poliisin taktiset tutkintatoimenpiteet voivat myös vaatia julkisuuslain 13 §:n tarkoitta- malla tavalla asiakirjojen asianosaisjulkisuuden rajoittamista. Vain, mikäli voidaan esittää perusteet, joilla julkisuuslain 24.1 §:n 3 kohdan salassapito-olettama kumoutuu, voidaan ylipäätään harkita esitutkintalain tiedottamista koskevien säännösten soveltumista – tuolloinhan tieto ei enää ole sa- lassa pidettävää.28

    Ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntöä silmällä pitäen epäillyn henkilöllisyyden ilmoitta- minen esitutkintaan vain mahdollisesti kuuluville kolmansille tahoille tai kokonaan ulkopuolisille ennen esitutkinnan päättymistä lähtökohtaisena toimintamallina on huomattavan ongelmalliseksi tulkittua. Poliisilaitosten ja poliisipiirien kesken on erilaisia toimintamalleja. Toisaalta jotkut tut- kinnanjohtajat ja tutkijat eivät kerro kolmansille tahoille epäillyn nimeä koskaan, toisaalta epäillyn asema esimerkiksi politiikassa voi olla peruste nimen paljastamiselle, useimmiten poliisihallinnossa katsotaan, että epäillyn nimen voi kertoa aina, kun epäilty on julkisuudenhenkilö tai nimi voidaan antaa erityisesti ns. isoissa jutuissa, koska tiedotusvälineet joka tapauksessa saisivat tiedon julki- suusintressin nojalla.29 Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan arviointi epäillyn henkilöllisyyden kertomisessa on lievempää silloin, kun kyse ei ole poliisin aktiivisesta tiedottamisesta, vaan toimit- tajan muualta saaman tiedon vahvistamisesta. Sinällään oikeusasiamiehen mukaan tiedon vahvista- minen kuuluu tiedon antamisen piiriin.30

    Vähimmän haitan periaate puolestaan edellyttää, ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuteta vahin- koa tai haittaa. Näin esitutkinnasta tiedotettaessa huomiota tulee kiinnittää julkisuuslain 24.1 §:n 3 kohtaan ja sen vahinkoedellytyslausekkeeseen, jonka harkintakriteerinä on, aiheuttaako julkisuus asianosallisille vahinkoa tai kärsimystä. Julkisuuslakia säädettäessä lakivaliokunnan lähtökohtana oli, että tiedonantamista harkitessa viranomaisen tulisi punnita toisaalta perusteita, joiden takia tie- toa tarvitaan ja toisaalta epäillylle siitä aiheutuvaa vahinkoa tai kärsimystä. Apulaisoikeusasiamies on eräässä kanteluratkaisussaan ottanut kantaa kysymykseen, jonka mukaan tieto ei voi olla salassa pidettävä, jos tiedottamishetkellä oli ilmeistä, ettei tiedonantaminen aiheuttanut epäillylle vahinkoa tai haittaa. Mikäli tiedonantamiseen olisi painava syy, vaikka vahingon tai kärsimyksen aiheutumi- nen olisi ilmeistä, eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen mukaan ei tieto tällöinkään voi olla salassa pidettävä. Painava syy voi apulaisoikeusasiamiehen mukaan olla esimerkiksi asian yhteiskunnalli- nen merkittävyys tai rikosepäilyjen kohteessa olevan henkilön yhteiskunnallinen asema.31

    Edellä olevaa tulkiten asiakirjapyynnön toteuttamisessa poliisihallinnossa on siis toisaalta otettava huomioon yleinen etu eli onko salaaminen välttämätöntä tiedon saamisen perusteet huomioon ottaen ja toisaalta on huolehdittava yksittäisen yksilön edusta eli salassapitointressin suojasta. On huomat- tava, että poliisilla ei ole enää syyteharkintavaiheessa toimivaltaa tiedottaa esitutkinnasta. Tuolloin tiedottamistoimivalta on ainoastaan syyttäjällä. Laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä kuitenkin



    image

    27 EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.5 ja OelKO 8.11.2007, no 30764, ”käräjäoikeuden ratkaisu, kohta 3.2”.

    28 EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.4.3.5.

    29 Helsingin poliisilaitos 30.10.2009, nettitiedote.

    30 EAOA 25.11.2005, dnro 2783/4/04.

    31 EAOA 25.11.2005, dnro 2783/4/04.

    katsotaan, että mikäli syyttäjä pyytää asiassa lisätutkimuksia poliisilta, voidaan poliisilla katsoa ole- van toimivalta tiedottaa lisätutkimuksia koskevista seikoista.32 Poliisimiehen epäillyksi tekemistä rikoksista esitutkintakynnyksen aloittamisen harkitsee valtakunnansyyttäjänvirastossa toimiva syyt- täjä esitutkintalain 14 §:n tarkoittamalla tavalla. On huomattava, että poliisin tekemäksi epäillyissä rikosasioissa esitutkinnasta tiedottaminen kuuluu syyttäjälle, sillä näissä jutuissa ainoastaan syyttäjä voi toimia tutkinnanjohtajana.33

    Tutkinnanjohtajasta johtuvista henkilökohtaisista syistä esitutkinta ei saa viipyä kuutta kuukautta kauempaa. Esitutkinnan hyväksyttävä kesto riippuu yksittäistapauksessa tutkittavana olevan asian piirteistä, jutun laajuudesta ja vaikeusasteesta. Selvää kuitenkin on, että viime kädessä teon rikosoi- keudellinen vanheneminen ja syyteoikeuden vanhentuminen asettavat rajansa esitutkinnan toimit- tamiselle. Yksittäistapauksissa esitutkinnan joutuisuudesta vastaa ennen muuta tutkinnanjohtaja ja yleisellä tasolla asianomaisen tutkintayksikön päällikkö. Joutuisuusvaatimus ei ole aina läheskään toteutunut, vaan ylimmät laillisuusvalvojat ovat joutuneet varsin usein antamaan huomautuksia esi- tukinnan viivästymisestä.34 Vakavan rikollisuuden tutkintasektorilla pitkäkestoisessa tutkinnassa haasteelliseksi muodostuu, miten asiakirjojen luovuttaminen tulisi käytännössä järjestää. Tällaiset asiat kiinnostavat usein myös tiedotusvälineitä. Asiakirjojen vuotaminen toimittajille pitkäkestoi- sessa tutkinnassa ja asian esillä olo tiedotusvälineissä voi hankaloittaa epäillyn asemaa. Toisaalta kuitenkaan pitkäkestoisen tutkinnan perinpohjaisen selvittämisen mahdollistaa ainoastaan useiden työtuntien ja jopa työpäivien käyttäminen, mikä saattaa venyttää tutkintaa vuodesta kahteenkin. Esi- tutkinnan liian hätäinen toimittaminen saattaa huonontaa tutkinnan laatua. Tällöin joudutaan pun- nitsemaan myös esitutkinnan rajoittamisen esittämistä syyttäjälle kustannusperusteella. Mikäli esi- tutkintaa ei aloiteta tai se rajoitetaan kustannusperusteella, tällöin luonnollisesti asiakirjajulkisuus toteutuu välittömästi tutkinnan päätöksen siirryttyä arkistoon eli tutkinnanjohtajan kuitatessa jutun poliisiasiain tietojärjestelmään. Syyttäjän vastuulla on huolehtia siitä, että rikosprosessin kokonais- kesto jää mahdollisimman lyhyeksi ja joka tapauksessa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6.1 ar- tiklan ja perustuslain 21.1 §:n takaaman oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae säilyvät. Koke- mukseni mukaan syyttäjäyhteistyö esitutkinnan aikana ei nykyisin toteudu siinä laajuudessa kuin valtakunnansyyttäjänviraston ja Poliisihallituksen yhteistyölinjauksissa on sovittu. Syyttäjä saattaa antaa poliisille ohjeet jo ennen esitutkinnan aloittamista siitä, että tutkintaa ei aloiteta. Luonnollisesti tässä vaiheessa asianosaisjulkisista asiakirjoista tulee yleisöjulkisia. Eduskunnan oikeusasiamies onkin yhtynyt v. 2005 Olli Mäenpään näkemykseen, että hyvä hallinto ja sen takeet näyttäytyvät ensisijaisesti menettelyllisinä yksittäistapauksiin sidottuina konkreettisina hallintopäätöksinä. Sekä oikeusasiamiehen tuolloinen että Mäenpään käsitys hyvän hallinnon takeiden sisällöstä on varsin laaja-alainen ja paljon raskassoutuisempi kokonaisuus kuin vain metaperiaatteiden tasolle jäävä me- nettelysääntöjä sisältävä laki. Hyvän hallinnon takeisiin kuuluvat myös virkavastuun sääntely, ripeä ja asianmukainen menettely, oikeusturvan saatavuus, palveluperiaate, virkatoiminnan puolueetto- muus ja poliisihallinnossa käsiteltävän asian objektiivisuus. Näin voidaan katsoa, että menettelylli- set perusoikeudet eriytyvät hyvän hallinnon ja sen takeiden muodostaman kokonaisuuden poh- jalta.35



    image

    32 EAOA 13.6.2005, dnro 1522/4/03, EOA 2005, sivu 130.

    33 EAOA 15.2.2007, dnro 1408/4/05, jossa Ahvenanmaan poliisiviranomainen oli ylittänyt toimivaltansa poliisirikos- epäilystä tiedottaessaan.

    34 EOA 2006, sivu 97 – 98, EOA 2007, sivu 11 – 113, EOA 2008, sivu 106 – 107, OKA 2006, sivu 91, OKA 2007, sivu 114

    – 115, 122 ja OKA 2008, sivu 62, 162 – 163, 165.

    35 EOA 1995, sivu 40 – 41.

    Perustuslain 21 §:ssä turvattu julkinen käsittely ja perustuslain 12.2 §:ssä turvattu asiakirjajulkisuus ei toisin sanoen poliisihallinnossa toteudu samalla tavalla kuin oikeudenkäynnissä. Rikosasian esi- tutkintavaiheessa ei noudateta täysimääräisesti julkisuusperiaatetta. Rikosasian käsittely ei ole esi- tutkinnassa yleisölle julkista, joten esitutkintakuulusteluja tai esitutkintalain 42 §:n mukaista loppu- lausuntomenettelyä ei ole mahdollista seurata kuten oikeudenkäyntiä. Esitutkinta-asiakirjat ovat jul- kisuuslain 24.1 §:n 3 kohdan mukaan lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Asiakirjojen antamatta jät- täminen tärkeän yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi voi johtua voimakkaista julkisista intres- seistä, mistä syystä tiedotusvälineet saattavat saada niitä kesken mielenkiintoisen jutun tutkinnan ollessa käynnissä joltakin asianosaiselta, kuten asianomistajalta. Tiedottaminen vakavien, esimer- kiksi virkarikosten esitutkinnasta, voi toisaalta olla tarpeellistakin. Silloin tiedottamisen on tapah- duttava hallinnon oikeusperiaatteita noudattaen, samoin esitutkintalain tarkoittamalla tavalla niin, ettei ketään aiheettomasti saateta epäluulon alaiseksi ja ettei kenellekään tarpeettomasti aiheuteta vahinkoa tai haittaa. Tämä johtuu ennen muuta syyttömyysolettamasta, minkä nojalla epäiltyä ja syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen. Tämä on korostuneen tärkeää esitutkinnan alkuvaiheessa tai ennen kuin tosiasiallinen päätös esitutkinta- toimenpiteisiin ryhtymisestä on tehty ja yleensä ottaen ennen syytteen nostamistakin, sillä osa ri- kosepäilyistä jää kuitenkin toteennäyttämättä tai kumotaan tuomioistuimessa.36 Salassa pidettäviä tietoja ovat lähtökohtaisesti sananvapausrikoksiin liittyvä esitutkinta-aineisto, kuten kunnianlouk- kaustutkinta, tutkinnassa oleva yksityiselämää loukkaava tiedon levittäminen, uskonrauhan rikko- minen, viestintärauhan rikkominen, hautarauhan rikkominen, identiteettivarkaus ja muutkin yhteis- kunnallisen arvonannon ja maineen kanssa komplisoituneet rikostutkinnat. Näin ollen poliisihallin- non asiakirjat saattavat lisäksi sisältää salassa pidettäväksi tarkoitettuja henkilön yksityisyyteen liit- tyviä tietoja, jotka käsittelevät perhe-elämää, taloudellista tilannetta ja arkaluonteisia terveystietoja. Toisaalta oikeusasiamiehen mukaan vastaavia tietoja voi viranomaisilla olla muutoinkin kuin asia- kirjaan merkittyinä. Tällaisia merkitään esimerkiksi seurantatietojärjestelmään ja epäiltyjen rekiste- riin.37

    Asianosaisjulkisuudesta säädetään esitutkintalain 11 §:ssä. Lainkohdan mukaan asianosaisella on oikeus saada tietoonsa, mitä esitutkinnassa on käynyt ilmi, niin pian kuin siitä ei voi aiheutua haittaa rikoksen selvittämiselle. Vastaavasti julkisuuslain 11.2 §:n 2 kohdan mukaan asianosaisella tai hä- nen edustajallaan tai avustajallaan ei ole oikeutta saada tietoa esitutkinnassa tai poliisitutkinnassa esitetyn tai laaditun asiakirjan sisällöstä ennen tutkinnan lopettamista, jos tiedon antamisesta aiheu- tuisi haittaa sen selvittämiselle. Poliisin tekemä esitutkinnan keskeytyspäätös ei sitä vastoin päätä asiakirjojen salassapitoa, vaan näytön puuttuessa keskeytynyt esitutkinta päättyy viimeistään silloin, kun syyteoikeus vanhentuu. Siihen asti asiakirjat ovat salassa pidettäviä. Keskeytetyllä esitutkin- nalla ei tarkoiteta sellaista esitutkintaa, joka on lopetettu ei-rikosta –merkinnöin tai syyttäjän mää- räämänä. Keskeytetty esitutkinta tarkoittaa käytännössä uuden aineiston valoon tullessa esitutkin- nan avaamista, mikäli aikanaan keskeytettyä tutkintaa ei ole esimerkiksi todistajien puuttuessa ollut tarkoitussidonnaisuusperiaatteen mukaista jatkaa.38 Näin viranomaisen toiminnan julkisuudesta an- netun lain 24 luvun 1 §:n 3 kohta on niin sanottu salassapito-olettamaan perustuva salassapitosään- nös, jonka tarkoituksena on varmistaa esitutkinnan onnistuminen, estää esitutkintatietojen ennenai-



    image

    36 EOA 3.2.2005, dnro 1585/4/03, kohta 3.4.3.1.

    37 HelKäO 8.11.2007, no 30764: ”Käräjäoikeuden ratkaisu, kohta 3”.

    38 Mäki, Ida-Sofia 2010: Esitutkinnasta tiedottaminen ja epäillyn oikeus tulla pidetyksi syyttömänä – syyttäjä tiedotta- misen asianmukaisena turvaajana? Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta; prosessioikeus.

    kainen vuotaminen julkisiksi ja rikoksesta epäillylle siitä koituvat vahingot sekä turvata tuomiois- tuimelle mahdollisuus käyttää sille kuuluvaa oikeutta määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeuden- käynnin julkisuudesta annetun lain mukaisesti. Näin voidaan turvata nopea ja joutuisa esitutkinta hienotunteisuusperiaatteen mukaisesti.39 Liian rajoittavana julkisuusperiaatteen näkökulmasta voi- taisiin pitää ratkaisua, että esitutkintamateriaali tulisi julkiseksi vasta, kun käsittely on tuomioistui- messa päättynyt.

    Laillisuusvalvojien ratkaisukäytännössä on käsitelty tiedotusvälineiden lähdesuojaa. Esitutkintalain

    27.2 §:n mukaan toimittaja tai muu oikeudenkäymiskaaren 17:24.2:n tarkoittama henkilö on velvol- linen paljastamaan uutislähteen todistajana esitutkinnassa ainoastaan siinä tapauksessa, että kysy- myksessä on rikos, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kuusi vuotta vankeutta. Tämä koskee myös terveydenhuoltoviranomaisia. Oikeudenkäynnissä hän on sen sijaan OK 17:24.4:n mu- kaan velvollinen paljastamaan lähteen myös, jos asia koskee tietoa, joka on annettu vastoin sellaista salassapitovelvollisuutta, jonka rikkomisesta on erikseen säädetty rangaistus. Tällaista salassapito- velvollisuuden rikkomista tutkittaessa ei toimittajalta tai vastaavalta voida liioin takavarikoida esi- tutkinnan aikana niitä asiakirjoja esitutkintaviranomaisen haltuun, joissa paljastetaan uutislähde. Törkeän rikoksen kysymyksessä ollessa takavarikoiminen kuitenkin on mahdollista. Kuitenkin asia- kirja, joka sisältää arkaluonteisia tietoja, saadaan pakkokeinolain 4:2.2:n mukaan takavarikoida sel- laisessa tapauksessa, jossa salassapitovelvollinen tai oikeutettu olisi velvollinen paljastamaan sen sisältämät tiedot esitutkinnassa. Pakkokeinolain mukaan takavarikoitujen asiakirjojen asianosaisjul- kisuutta voi luonnollisesti rajoittaa julkisuuslain 13 §:n nojalla. Useimmiten asiakirja on takavari- koitu sen vuoksi, että se sisältää todistusarvoa omaavia tietoja. Alkuperäisen asiakirjan pitäminen takavarikoituna oikeudenkäyntiin asti ei tässä tilanteessa kuitenkaan aina ole tarpeen, joten se voi- daan luovuttaa takaisin. Esitutkintaviranomaiselle voi hyvin riittää asiakirjan valokopio. Eduskun- nan apulaisoikeusasiamies on eräässä ratkaisussaan nimenomaan todennut, että koska tutkinnanjoh- tajana toimineella poliisimiehellä oli oikeus takavarikoida eräät asiakirjat, hänellä oli myös oikeus ottaa niistä valokopiota. Hyvä hallintotapa edellyttää, että takavarikosta pakkokeinolain 4:9:n mu- kaan kopioidut asiakirjat yksilöidään samalla tarkkuudella kuin alkuperäisiä asiakirja takavarikoi- taessa laaditussa pöytäkirjassa ja todistuksessa.40

    Laillisuusvalvojien perusoikeusvalvonnan kohteena ovat muun muassa esitutkinnassa suoritettavat toimenpiteet, joissa kyseessä ovat usein kotirauhan piiriin ulottuvat viranomaistoimet. Muuan hen- kilön, joka ei ollut kirjattu rikoksesta epäillyn asemaan, luona oli hänen poissa ollessaan toimitettu kotietsintä, josta ei ollut tälle ilmoitettu asianmukaisesti. Kotietsintä oli suoritettu virka-apuna toi- selle poliisiyksikölle. Apulaisoikeuskansleri totesi, että tällaisessa etsinnässä tulevat ongelmallisina esiin kysymykset siitä, kuka vastaa tai kenen ainakin tulisi vastata toiminnan johtamisesta ja päättää tehdyistä toimenpiteistä.41

    Poliisiviranomaisille osoitetaan runsaasti erilaisia kanteluita ja suoraan poliisihallintoon lähetettyjen kanteluasiakirjojen asemesta poliisiviranomaisista tehdään usein kanteluita valtakunnansyyttäjänvi- raston lisäksi Poliisihallitukselle ja ylemmille laillisuusvalvojille. Tasapuolisuus eli objektiviteetti- periaate hallintolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla edellyttää virkamiehen käyttäytyvän virkatoimin- nassaan asianmukaisesti ja kohtelevan tasapuolisesti kaikkia henkilöitä. Myös poliisilain 2 luvun 1

    §:ssä säädetään, että poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti. Asetuksessa rikosvastuun


    image

    39 HE 30/1998 vp., sivu 89.

    40 OA 1986, sivu 134.

    41 OKA 1997, 41 – 42 ja 87.

    toteuttamisesta on saman sisältöinen säännös, jossa lisäksi mainitaan velvollisuus toimia tasa-ar- voista kohtelua edistäen. Tämän kulmakivenä on yhdenvertaisuuspykälä perustuslaissa, joka perus- tuslain 6 §:n 2 mom. sisältää syrjimiskiellon. Näin esitutkintaa suorittavan virkamiehen on muistet- tava, että hän itse ei ole asianosainen esitutkinnassa. Poliisin tuleekin suhtautua tasapuolisesti ja puolueettomasti sekä asianomistajaan että epäiltyyn, eikä kohdella rikoksesta epäiltyä vastapuo- lena.42

    Tutkintailmoituksen kirjaamisen jälkeen asianosaisen pyytämän tutkintatoimenpiteen suorittami- sesta päättää esitutkintalain 15 luvun 3 §:n mukaan tutkinnanjohtaja tai syyttäjä asian tultua siirre- tyksi hänelle. Mikäli tutkintailmoitusta ei tutkita, tästä ja kieltäytymisen perusteesta on tehtävä mer- kintä esitutkintapöytäkirjaan. Pyynnön esittää usein asianomaisen avustaja ja puolustaja, jolla osal- taan on velvollisuus huolehtia siitä, että esitutkintamateriaali on riittävän täydellinen.

    Samoin kuin epäillylle on asianomistajalle esitutkinnassa ilmoitettava hänen asianomistaja-asemas- taan niin kuin esitutkintalain 9 §:stä ilmenee. Poliisin tulee myös tehdä selvitys asianomistajalle, mihin toimenpiteisiin rikoksesta tehdyn ilmoituksen tai esitutkintaviranomaisen tietoon muuten tul- leen rikoksen johdosta ryhdytään. Tämä tukisi asiakirjojen luovuttamista asianosaiselle lähtökoh- taisesti heti esitutkintatoimenpiteiden alettua. Viranomaisen on muutoinkin noudatettava palvelu- periaatetta, joka saattaa edellyttää opastusta ja neuvonta hallintolain 8 §:n tarkoittamalla tavalla. Huomioon on otettava kuitenkin puolueettomuus suhteessa eri asianosaistahoihin. Mikäli vain tietty asianosaisasemassa oleva henkilö saa asiakirja-aineistoa esitutkinnasta, myös muille esitutkinnassa asianosaisena oleville on luovutettava sama aineisto. Tähän on otettu kantaa oikeusasiamiehen rat- kaisussa, jossa apulaisoikeusasiamies kiinnitti huomioita velvollisuuteen neuvoa asianomistajaa esi- tutkinnan kannalta merkityksellisistä seikoista. Tapauksessa oli kysymys syyteoikeuden vanhene- misesta tilanteessa, jossa asianomistaja oli ilmoittanut toimittavansa poliisille lisää asiakirjoja. Apu- laisoikeusasiamiehen mukaan poliisin olisi tullut muistuttaa vanhenemisen vaarasta, jotta asian- omistaja olisi ymmärtänyt toimittaa aineistonsa ajoissa.43

    Poliisimiehen siirtyessä toiseen yksikköön tai lopettaessa poliisihallinnon palvelussuhteensa tulee tutkinnanjohtajan tai tutkinnanjohtajan esimiehen varmistua siitä, että asiakirja-aineisto jaetaan uu- delleen uudelle tutkijalle. Etelä-Suomen kihlakunnan poliisilaitoksen tarkastuksessa eduskunnan oi- keusasiamies teki havaintoja vuonna 2003, että tutkinnanjohtajat eivät olleet huolehtineet kaikkien asioiden uudelleen jakamisesta tapauksessa, joissa tutkija oli siirtynyt pois poliisilaitoksen palve- luksesta. Näin rikoksesta epäiltyjen tutkittavana olevia rikoksia oli rikosaikojen vanhenemista kos- kevan sääntelyn puitteissa päässyt vanhenemaan. Samanlaisia havaintoja apulaisoikeusasiamies oli tehnyt erään Pohjois-Suomen kihlakunnan poliisilaitoksen tarkastuksessa.44


    image

    42 EOA 1996, sivu 117. Rikosylikomisario oli puhelinkeskustelussaan erään asianajajan kanssa todennut, että tämän tekemät turhat kantelut ja tutkintapyynnöt hidastavat asioiden joutuisaa käsittelyä. Apulaisoikeusasiamiehen käsityk- sen mukaan rikosylikomisarion esittämät käsitykset tutkintapyyntöjen tarpeettomuudesta olivat epäasiallisia ja muu- toinkin poliisilain 2 §:ssä säädettyjen toimintaperiaatteiden vastaisia. Tällaiset lausumat poliisille toimitetuista asiakir- joista voivat perustellusti herättää epäilyä poliisin toiminnan puolueettomuudesta, varsin, jos kysymys on vielä esitut- kinnassa olevasta asiasta, totesi apulaisoikeusasiamies.

    43 EOA 2002, sivu 102.

    44 EOA 2003, sivu 114 – 115.

    Poliisihallinnolla on velvollisuus ottaa vastaan hallinnon asiakkaan tekemä rikosilmoitus tai muu tutkintapyynnöksi tarkoitettu asiakirjamateriaali.45 Rikosilmoituksen voi tehdä puhelimitse, inter- netin kautta tai telekopiona tai paikan päällä sekä järjestyspoliisin virkamiehelle kentällä. Rikosil- moituksen kirjaamiselle ei voida esitutkintaviranomaisen toimesta asettaa ehtoja.46

    Useat apulaisoikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin antamat ratkaisut käsittävät poliisiasiain tietojär- jestelmään kirjattujen juttujen kannanottoja.47 Pakkokeinolain 1 §:n 2 mom. mukaan ilmoitus kirja- taan merkitsemällä esitutkinnan toimittamista varten tarvittavat tiedot tapahtumasta ja asianosai- sista. Lisäksi esitutkintalain 5 § määrittää yksityiskohtaisesti sen, mitä seikkoja esitutkinnan selvit- telyssä tulee ottaa huomioon. Esitutkintalain 5 §:stä voidaan saada johtoa siihen, mitä tietoja esitut- kinnan kohteena olevista tapahtumista tulee ja voidaan kirjata jo rikosilmoitukseen. Tämä vaikuttaa luonnollisesti siihen, voidaanko tutkintailmoitus luovuttaa käynnissä olevan esitutkinnan aikana. Tutkintailmoitusta päivitetään jatkuvasti ja siihen kirjataan tutkijan tekemiä merkintöjä jo ennen esitutkinnan alkamista muun muassa alustavista puhutteluista. Esitutkintalain 2 §:n 1 momentissa sanotaan, että esitutkinta on toimitettava myös niissä tapauksissa kuin muutoin kuin esitutkintavi- ranomaiselle tehdyn ilmoituksen perusteella on syytä epäillä rikoksen tapahtuneen. Tällöin esitut- kintaviranomaisen on kirjattava asiakirjoihin saamaansa rikosta koskevat tiedot mahdollisimman pian rikosilmoitukseksi. Näin ollen poliisimies ei voi yksittäisessä tapauksessa viivyttää jonkin ri- koksen tai rikokseen viittaavan tapahtuman kirjaamista rikosilmoitusasiakirjaksi vain sen vuoksi, etteivät kaikki rikokseen epäillyksi nimetyt olisi vielä ilmoituksentekovaiheessa tiedossa. Poliisin saamien tiedustelu- ja valvontatietojen rikosilmoitukseksi kirjaaminen saattaa kuitenkin aiheuttaa ongelmia, koska esitutkintaviranomaiset saavat paljon tietoa esimerkiksi ammatti- ja taparikollisten valvonnassa sekä alustavassa puhuttelussa. Näin saaduista tiedoista osa on sellaista, joka toimitetaan esimerkiksi poliisin pitämiin henkilörekistereihin ja jonka käyttöä määrittävät henkilötietolaki ja laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa. Kirjaamisvaatimus koskee kaikkien poliisiyksiköi- den henkilöstön sekä myös muiden esitutkintaviranomaisten valvonnassaan tai muussa toiminnas-


    image

    45 EOA 1995, sivu 85. Tapauksessa asianomistaja oli tehnyt poliisilaitokselle ilmoituksen asiasta, jota hän piti rikok- sena. Rikoskomisario kirjoitti keskustelun perusteella asianomistajalle todistuksen siitä, miksi rikosilmoitusta ei ha- luttu ottaa vastaan. Apulaisoikeusasiamies totesi, ettei todistusta ole pidettävä asetuksen tarkoittamana asiakirjana ja että ilmoitus olisi tullut viipymättä kirjata rikoksena. Kun rikoskomisario muutoin oli asianmukaisesti selvittänyt kes- kustelussa esitutkinnan toimittamisen edellytykset ja pyrkinyt edistämään asiassa sovinnollisuutta, apulaisoi- keusasiamies saattoi edellä olevan arvionsa rikosilmoituksen kirjaamisesta rikoskomisarion käsitykseen.

    46 OKA 2000, sivu 79 – 80. Valtioneuvoston oikeuskanslerille kannellussa tapauksessa oli kantelija henkilökohtaisesti ilmoittanut poliisilaitoksen rikospäivystykseen, että häneltä oli evätty työpaikka ulkomaalaisen taustansa vuoksi vas- toin peruslain 6.2 §:ää ja rikoslain syrjintäkiellon vastaisesti. Vastaavat yhdenvertaisuusperiaatteet on kirjattu lisäksi uuteen yhdenvertaisuuslakiin ja hallinnossa noudatettava vastaava periaate hallintolain 6 §:ään. Rikospäivystyksessä palvellut poliisimies ei pitänyt ilmoitusta epämääräisyytensä vuoksi sellaisena, että hän olisi suostunut sitä kirjaamaan rikosilmoitukseksi, ennen kuin rikostutkija oli tarkemmin kuulustellut kantelijaa. Kuulustelu ei kuitenkaan onnistunut enää samana päivänä, koska rikostutkijat olivat jo lopettaneet työvuoronsa tuolta päivältä. Tämän vuoksi kantelijaa oli pyydetty saapumaan uudestaan seuraavana päivänä hyvissä ajoin ennen virka-ajan päättymistä. Kantelija saapui sovi- tusti uudestaan seuraavana päivänä, jolloin hänen ilmoituksensa vasta kirjattiin, kuitenkin kuulusteluja suorittamatta. Näin poliisilaitoksen rikospäivystyksessä palvellut poliisimies ei ollut menetellyt asianmukaisesti jättäessään ilmoi- tuksen kirjaamatta sillä perusteella, että hän piti sitä epämääräisenä. Rikosilmoitus olisi käsiteltävänä olevassa tapauk- sessa pitänyt kirjata jo senkin vuoksi, että kantelijan poliisille kertoma tapahtuma mahdollisesti saattaisi täyttää rikos- laissa mainitun työsyrjinnän tunnusmerkistön. Työsyrjintä on virallisen syytteen alainen rikos. Apulaisoikeuskansleri on kiinnittänyt poliisimiehen huomiota poliisin velvollisuuteen vastaanottaa yksityisen henkilön ilmoituksen tapahtu- masta, jota tämä pitää rikoksena. Lisäksi on kiinnitetty poliisimiehen huomiota velvollisuuteen ryhtyä tarvittaviin toi- menpiteisiin poliisimiehen tietoon saatetun virallisen syytteenalaisen rikoksen johdosta.

    47 OKA 2003, sivu 82, no 5. Henkilö oli tehnyt rikosilmoituksen väärästä ilmiannosta. Poliisi oli liittänyt sen vasta- puolen aiemmin tekemään rikosilmoitukseen. Tapauksessa apulaisoikeuskansleri katsoi, että ilmoitus olisi tullut kir- jata omaksi asiakirjakseen. Esitutkinnan tekemättä jättämisestä olisi tullut ilmoittaa asianomistajalle.

    saan saamia tietoja. Sen sijaan niitä poliisin tietoon tulleita rikoksia, joiden ilmoittamisesta poliisi- mies poliisilain 2 §:n nojalla päättää heti luopua, ei tarvitse kirjata rikosilmoitukseksi. Poliisilain mukaiset ilmoittamatta jättämiset kirjataan poliisin omassa työajan käytön seurannassa huomautuk- siksi.48

    Esitutkintaviranomaiselle tehty ilmoitus on kirjattava viipymättä. Ilmoituksen vastaanottomenette- lyn peruslähtökohta on, että esitutkinnan joutuisuus toteutuu. Oikeuskansleri ja oikeusasiamies ovat kanteluratkaisussaan joutuneet kiinnittämään huomiota myös tämän vaatimuksen noudattamiseen. Eduskunnan oikeusasiamiehen tutkimissa tapauksissa rikosilmoitus on voitu kirjata esimerkiksi vasta vuosi ilmoituksen tekemisen jälkeen, jolloin asiasta on sekalaisilmoituksen (s-ilmoitus) ase- mesta kirjattu oikeaoppisesti rikosilmoitus (r-ilmoitus). Tästä huolimatta apulaisoikeusasiamies on saattanut käsityksensä kirjaamisvelvollisuuden joutuisuudesta poliisilaitoksen ja tutkinnanjohtajana toimineen rikoskomisarion tietoon. Tutkintailmoitus on viranomaisen toiminnan julkisuudesta an- netussa laissa tarkoitettu asiakirja. Toisaalta erilaiset suulliset ja kirjalliset puhuttelut, tiedustelutie- dot, virka- ja oikeusapupyynnöt ja poliisin muut toimenpiteet ja rekisterisyötöt eivät ole julkisuus- lain tarkoittamia asiakiroja, mikäli niitä ei ole kirjattu varsinaisen ilmoituksen selostusosaan. Sisä- asiainministeriön Patja-ohjeen mukaan tutkintamuistioon kirjataan vapaamuotoista, jutun tutkintaa edistävää varmentamatonta tietoa. Näin on syytä korostaa, että muistitieto ja tutkintapäiväkirjatieto ovat luonteeltaan julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja muistiinpanoja, jotka eivät ole julkisia edes asianosaisille.

    Eduskunnan oikeusasiamies on puuttunut tapaukseen, jossa taksinkuljettajana toimiva kantelija oli hakeutunut yöllä pahoinpitelyn seurauksena Helsingin Pasilan poliisitalon päivystykseen, jossa ri- kosilmoitusta ei hänen mukaansa suostuttu ottamaan vastaan, vaan hänet vantaalaisena ohjattiin te- kemään rikosilmoitus Vantaalle. Helsingin poliisilaitoksella ei voitu selvittää, kuka ohjasi kantelijan Vantaalle. Näin apulaisoikeusasiamies totesi, että Helsingin poliisin menettely ohjata kantelija Van- taalle on esitutkinta- ja pakkokeinolain 2 §:n vastaista ja myös vastoin yleisöpalvelun hallinnon 7

    §:n periaatetta. Hänen mukaansa selvyyttä ei ollut siitä, kuka ohjeen antoi, mutta ilmeistä oli, että joku Helsingin poliisilaitoksen henkilökuntaan kuuluva oli kyseessä. Kantelija oli todennut, että hänen menneessään Vantaan poliisilaitokselle rikosilmoitusta ei otettu asianmukaisesti sielläkään vastaan. Poliisilaitoksen päivystäjä totesi hänelle muun muassa, että asia ei kuulu poliisille. Apu- laisoikeusasiamies katsoi päivystäneen ylikonstaapelin menetelleen virheellisesti vastaanottaessaan rikosilmoitusta viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisena asiakirjana. Päivys- täjän ilmaus saattoi antaa ilmoituksen tekijälle väärän kuvan poliisin toimivallasta ja luoda vaiku- telman siitä, ettei poliisi ollut kiinnostunut hoitamaan virkavelvollisuuksiinsa kuuluvaa tehtävää, erityisesti tilanteessa, jossa rikosilmoituksen tekijä oli saanut nyrkiniskun kasvoihin taksimatkusta- jan kieltäydyttyä maksamasta kyytinsä eikä tekijää ollut ensin riittävästi informoitu oikeuksistaan ja asiaankuuluvista säännöksistä. Toimenpiteitä harkitessaan apulaisoikeusasiamies otti kuitenkin huomioon sen, että ylikonstaapelin esimies oli jo kiinnittänyt huomiota käytettyyn ilmaisuun ja me- nettelyyn alaisensa puhuttelussa.49

    Erään kanteluratkaisun mukaan poliisilaitoksella oli tehty päätös esitutkinnan lopettamisesta lähet- tämättä viralliselle syyttäjälle valokopiota tutkintapyynnöstä, vaikka oli väitetty poliisin syyllisty- neen rikokseen. Apulaisoikeuskansleri katsoi, että menettely oli vastoin esitutkintalakia. Samanlai-


    image

    48 Helminen, Klaus; Lehtola, Kari; Virolainen, Pertti 2005: Esitutkinta ja pakkokeinot, 184 – 185.

    49 EOA 1998, sivu 112 – 123.

    sesta menettelystä on ollut kysymys myös ratkaisussa, jonka mukaan syyttäjän tulee päättää esitut- kinnan toimittamisesta niin sanottuna poliisirikoksena ja tehtyään päätöksen esitutkinnan aloitta- matta jättämisestä lähetettävä asianosaisille asiakirjakopiot tai suullisesti ilmoitettava esitutkinnan aloittamisesta.50

    Tapauksessa, jossa kantelija oli pyytänyt oikeusasiamiestä selvittämään poliisin menettelyn lainmu- kaisuutta rikosasian tutkinnassa nimismiespiirissä, selvityksissä ilmeni, että apulaisnimismies ja vanhempi konstaapeli olivat jättäneet tiedottamatta asianomistajalle asianomistajarikoksen tutkin- nan jatkamisen edellytyksistä ennen tutkinnan lopettamispäätöksen tekemisestä. Eduskunnan apu- laisoikeusasiamies antoi apulaisnimismiehelle tutkinnanjohtajana ja vanhemmalle konstaapelille esitutkinnan toimittajana huomautuksen laiminlyönnistä sekä apulaisnimismiehelle tutkinnan joh- tajana huomautuksen myös siitä, että tämä ei ollut lähettänyt asianomaiselle tiedoksi asiakirjaa olla saattamatta asiaa syyttäjän harkittavaksi, vaikka se esitutkintalain mukaan olisi ollut välttämätöntä.

    51


  6. Johtopäätökset


    Poliisihallinnon laillisuusvalvojille annettavissa selvityksissä on pääpaino yleensä lain soveltamista koskevissa kysymyksissä ja hallinnon lainalaisuusperiaatteen ja hallintolain 6 §:n oikeusperiaattei- den noudattamisen konkretiassa. Ensisijaisesti poliisilaitoksilta selvityspyyntöjä pyytää poliisihal- litus eli poliisiylijohto. Myös eduskunnan oikeusasiamiehen kansliassa on erillinen tarkastaja, joka on perehtynyt poliisilaitosten tarkastamiseen erilaisin tarkastuskäynnein ja kertomus- ja selvitys- pyynnöin. Hän käsittelee myös kanteluasioita.

    Laillisuusvalvojalle annettavissa selvityksissä on aikaisemman eduskunnan oikeusasiamies Lauri Lehtimajan mukaan noudatettu varovaisuusperiaatetta. Epätodennäköisin väite on pyritty ottamaan vakavasti, jos se ylipäätään on mahdollinen. Ennalta ehkäisevillä selvityspyynnöillä virkamiehiä muistutetaan oikeusasiamiehen valvonnan olemassaolosta. Rutiininomainen eduskunnan oi- keusasiamiehen kanslian selvityspyyntömenettely rinnastuu varsinaista esitutkintaa edeltäviin alus- taviin puhutteluihin. Eduskunnan oikeusasiamiehen selvityspyyntöjen lajeja Lehtimaja on kuvaillut niin sanotuksi tavalliseksi selvityspyynnöksi, missä pyydetään selostamaan asiaan vaikuttavia tosi- asioita. Lisäksi Lehtimaja erottaa lausuntopyynnön, missä pyydetään arvioimaan asia oikeudelli- selta kannalta ja antamaan perusteltu kannanotto menettelyn laillisuudesta perustuslain 21 §:n tar- koittamalla tavalla sekä lisäksi Lehtimaja hahmottaa selityspyynnön, jossa annetaan tilaisuus polii- sihallinnolle puolustautua, mikäli virheen tapahtuminen näyttää ilmeiseltä ja tämä saattaa johtaa vielä lisäselvityspyyntöihin. Pääsääntöisesti vakavimmissa poliisivirkamiehen menettelyyn liitty- vissä kanteluasioissa pyydetään ensin lausunto Poliisihallitukselta, joka hankkii lausunnon asian- omaiselta poliisilaitokselta. Eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin rat- kaisukäytännössä on otettava huomioon, että asianosaisista instansseista annetuissa laeissa tarkoi- tetun huomautuksen antaminen on itse menettelyn arvostelua, ei syylliseksi toteamista.

    Arvostelu on tarkoitettu ensisijaisesti kollektiiviseksi. Tiettyjen virkamiesryhmien sisäinen solidaa- risuus on saanut yksittäiset virkamiehet voimakkaasti samaistamaan itsensä edustamaansa ryhmään.


    image

    50 OKA 2003, sivu 85 nro 14, EOA 2003, sivu 124.

    51 EOA 1992, sivu 83.

    Kollektiivinenkin arvostelu koetaan yksilötasolla lähes yhtä kielteisenä kuin yksilöön kohdistuva huomautus. Lehtimajan mukaan tämän on havaittu pätevän erityisesti poliisimiehiin. Selitystä tai lausuntoa pyydettäessä virkamiehellä on aina lupa vapaasti vedota itselleen suopeisiin eli omaa me- nettelyään tukeviin lain tulkintoihin, vaikka selvitystä annettaessa virkamiehen on virkavastuulla pysyttävä totuudessa ja kerrottava kaikki olennainen asiaan liittyvä. Kirjallista valehtelua on pidetty paheksuttavampana kuin suullista valehtelua.

    Perustuslain 111 §:ssä on säädetty oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen tietojensaantioikeudesta. Oikeuskanslerilla ja oikeusasiamiehellä on oikeus saada viranomaisilta ja muilta julkista tehtävää hoitavilta laillisuusvalvontaansa varten tarvitsemansa tiedot.

    Pääsääntöisesti ylempien laillisuusvalvojien hankkimissa selvityksissä annetut tiedot pitävät paik- kansa, vaikka niissä on tuotu esille lähinnä poliisihallinnon virkamiehille suopeimpia näkökohtia. Ratkaisussa, joka käsittelee salaista tiedonhankintaa ja siitä ilmoittamista eduskunnan oikeusasia- miehelle, apulaisoikeusasiamies korostaa, että on ensiarvoisen tärkeää, että oikeusasiamies saa vi- ranomaisilta oikeaa tietoa. Viranomaisen sisäisen valvonnan perusta on se, että toimintaa koskevat tiedot ovat luotettavia. Tämä antaisi myös osviittaa sille, että poliisihallinnossa olisi oltava eri po- liisipiirien kesken samanlainen menettelytapa samanlaisissa asiakirjapyyntötapauksissa ja vain eri- tyistilanteissa sovellettaisiin julkisuuslain 13 §:n tarkoittamaa asianosaisjulkisuuden rajoituslause- ketta.52

    Toteuttaessaan asiakirjapyyntöjä ylemmille laillisuusvalvojille on perustuslain 111 §:n 1 momentin mukaan tietojensaantioikeuteen liitetty totuudessa pysymisvelvollisuus. Laillisuusvalvojan tulee voida luottaa annettuihin tietoihin ja niiden oikeellisuuteen. Nimenomaan Helsingin poliisilaitoksen huomioon on kiinnitetty huolellisuuden noudattaminen oikeuskanslerin tietojensaantioikeutta kos- kevan perustuslain 111 §:n säännöksen noudattamisessa. Joissakin tapauksissa tiedonsaantioikeu- desta on mainittu myös selvitys- ja lausuntopyynnössä siten, että virkamiehellä on velvollisuus py- syä totuudessa antaessaan ylimmälle laillisuusvalvojalle tämän pyytämän selvityksen. Selvityksen antajalla on kuitenkin mahdollisuus vedota niin sanottuun itsekriminointisuojaan, mikäli hän kokee, että selvityksen antaminen saattaisi aiheuttaa hänelle vaaran joutua menettelystään rikosoikeudelli- seen vastuuseen.53 Mikäli poliisilaitos on jo sisäisesti kurinpitoasiansa oikeudelliset toiminnot –yk- sikössä käsitellyt jonkin asian, ei oikeusasiamies tai oikeuskansleri tutki tapausta, koska ne bis in idem –kiellosta johtuu kaksoisrangaistavuuden kielto hallintomenettelyssä. Käytännössä poliisihal- linnolle osoitetuissa lausuntopyynnöissä, mikäli eduskunnan oikeusasiamies katsoo, että selvitystä pyydettäessä asia saattaa johtaa esitutkintaan, selvityksen antajaa muistutetaan tästä, mikä lisää it- sekriminointisuojan tarvetta.54

    Tässä kirjoituksessani on ollut tarkoituksena arvioida erittäin tärkeän yleisen ja yksityisen edun merkitystä asianosaisjulkisuuden rajoitusperusteena erityisesti tutkintailmoituspyynnön toteuttami- sessa poliisihallinnossa. Laillisuusvalvojien ratkaisukäytäntö on varsin vanhaa, mutta sillä on edel- leen ohjaavaa vaikutusta julkisessa tehtävässä toimivalle virkamiehelle. Tutkielmassani on käsitelty myös poliisiviranomaisten menettelyllistä toimintaa nimenomaan julkisten ja asianosaisjulkisten asiakirjojen kirjaamisen osalta. Tätä on peilattu myös kanteluratkaisuja koskeneessa kappaleessani. Hyvä hallinto on subjektiivinen oikeus, mitä on noudatettava paitsi julkisuusintressiä toteutettaessa


    image

    52 EOA 30.12.2011, dnro 1716/2/09.

    53 Dnro OKV/855/1/2010

    54 Sisäasiainministeriö 19/2013: Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta.

    myös hienotunteisuusperiaatetta peilattaessa, jolloin keskeiseksi kysymykseksi muodostuu, onko asiakirjan antamatta jättämisestä tai asiakirjan antamisesta asianosaiselle tämän tietopyynnön joh- dosta tai ilman pyyntöä hyötyä vai haittaa esitutkintaa kokonaisuutena arvioiden. Hallinnon oikeus- periaatteiden konkreatia näkyy käytännössä harkinnanvaraisina hallintopäätöksinä, milloin yksilöi- den oikeudet, etuudet ja velvollisuudet voivat vaarantua esimerkiksi yhdenvertaisuusperiaatteen noudattamatta jättämisen takia. Käytännössä hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumisen voi konk- reettisesti havainnoida vain ylempien laillisuusvalvojien ratkaisuja tutkittaessa. Poliisihallintoa kos- kevat ylemmille laillisuusvalvojille osoitetut kantelut on ohjattu tai siirretty lähes poikkeuksetta eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan. On huomattava, että poliisilaitokset käsittelevät itsenäi- sestikin hallintokanteluita, mutta näitä on hankala saada tutkittavaksi tuntematta asian diaarinume- roa tai yksilöimättä, mistä asiassa on kyse. Pidän hyvän hallinnon ja julkisuusperiaatteen mukaisena, että ylempien laillisuusvalvojien ratkaisukäytännöstä on koottu kyseisten instanssien verkkosivuille omat koostetut tietokantansa.

    Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeusasiamies pitävät ihannetilanteena sellaista hallinnon epäkohtaa, joka korjautuu itsestään ilman virallista selvitys- ja lausuntopyyntöä. Mikäli hallinnon asiakas tai poliisihallinto ilmoittaa hallinnollisessa asiassa saavutetun sovinnollisuuden aikaansaamisesta, ei eduskunnan oikeusasiamies lähde tutkimaan asiaa uudelleen, vaan toteaa hal- linnon epäkohdan korjautuneen, mikä on kaikkien osapuolten etu. Näin voidaan välttää jopa vuoden kestävä kanteluviranomaisen käsittelyruuhka ja menettelystä syntynyt paperisota eri osapuolten vä- lillä. Eduskunnan oikeusasiamiehen tehtäviin kuuluu kaiken kaikkiaan synnyttää ja aikaansaada so- vinnollisuutta. Tätä se voi edistää siitäkin huolimatta, vaikka kantelunalainen asia olisikin vireillä samaan aikaan muussa viranomaisessa tai siihen voi säännönmukaisin muutoksenhakukeinoin ha- kea muutosta.


  7. Kirjallisuus ja artikkelit


    Hautamäki, Veli-Pekka 2005: Hyvän hallinnon toteuttaminen. Helminen, Klaus 2012: Poliisilaki. Talentum.

    Helminen, Klaus 2002: Esitutkinta ja pakkokeinot. Helsinki.

    Helminen, Klaus - Lehtola, Kari - Virolainen, Pertti 2005: Esitutkinta ja pakkokeinot. Helsinki Kulla, Heikki 2003: Hallintomenettelyn perusteet. Jyväskylä.

    Kuusikko, Kirsi 2011: Oikeusasiamiesinstituutio. Helsinki. Koivisto, Ida: Johdatus hyvään hallintoon 2014. Helsinki.

    Jonkka, Jaakko: Valittuja kysymyksiä esitutkinnan aloittamisesta, teoksessa Rikosoikeudellisia kirjoituksia VIII, 2006.

    Lakimies 3/2002, sivut 352 – 376, sivu 355 artikkelissa Husa, Jaakko: oikeusasiamieskäsittelyn joutuisuuden valvojana.

    Mäenpää, Olli 2013: Hallinto-oikeus. Talentum. Mäenpää, Olli 2016: Julkisuusperiaate. Talentum.

    Mäki, Ida-Sofia 2010: Esitutkinnasta tiedottaminen ja epäillyn oikeus tulla pidetyksi syyttömänä – syyttäjä tiedottamisen asianmukaisena turvaajana? Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta; prosessioikeus.

    Niemivuo, Matti – Keravuori, Marietta 2003: Hallintolaki. Porvoo.


  8. Viralliset ohjeet


Sisäasiainministeriö 19/2013: Poliisiin kohdistuva sisäinen laillisuusvalvonta.